擴大個人養(yǎng)老金參保和繳費規(guī)模

個人養(yǎng)老金制度的實施，對于發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險體系、提高居民養(yǎng)老金水平及促進經(jīng)濟社會發(fā)展等，具有十分積極的社會意義。本文建議，未來應參考國際上激勵個人養(yǎng)老金參保以及擴大基金規(guī)模的有益經(jīng)驗，做好制度間銜接和互通，從稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品和投資管理及經(jīng)辦服務上完善制度設計，實現(xiàn)對個人養(yǎng)老金參保和繳費的激勵。

個人養(yǎng)老金制度的實施，對于發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險體系、提高居民養(yǎng)老金水平及促進經(jīng)濟社會發(fā)展等，具有十分積極的社會意義。不過，從2022年11月啟動實施以來的實踐情況來看，個人養(yǎng)老金的參保和繳費積極性仍有待激發(fā)。有限的參保和繳費規(guī)模不僅可能破壞保險制度中的互助共濟機制，還影響著投資收益規(guī)模和制度可持續(xù)性。未來應參考國際上激勵個人養(yǎng)老金參保及擴大基金規(guī)模的有益經(jīng)驗，做好制度間銜接和互通，從稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品和投資管理及經(jīng)辦服務上完善制度設計，以實現(xiàn)對個人養(yǎng)老金參保和繳費的激勵。

個人養(yǎng)老金制度的參保和繳費積極性有待激發(fā)

根據(jù)人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)，截至2023年6月底，個人養(yǎng)老金制度參加人數(shù)僅為4030萬人，且面臨開戶不繳費或低繳費的問題，繳費人數(shù)占參保人數(shù)的22%，人均年繳費僅2316元，未達到12000元繳費上限的五分之一。個人養(yǎng)老金參保和繳費積極性不足主要源于以下原因：

第一，我國養(yǎng)老保險體系總體結構失衡，第三支柱的補充性養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢，對整個養(yǎng)老保險體系發(fā)展的貢獻不足。從近些年我國補充性養(yǎng)老保險制度的發(fā)展來看，由于收益低、社會信任和宣傳不足等，社會參與積極性不高成為制度發(fā)展的首要障礙，個人養(yǎng)老金同樣面臨這一共性問題。

第二，個人養(yǎng)老金的制度設計存在擠出一部分參保和繳費群體的風險。賬戶實行完全積累制、封閉運行意味著賬戶資金不能隨意支取，流動性欠缺，讓本就對該制度的收益預期和風險缺少了解的潛在參保群體的參保積極性大大降低。

第三，個人養(yǎng)老金每人每年繳納的上限為12000元，可預見達到領取基本養(yǎng)老金年齡后領取的待遇水平對提升職工或居民的總體養(yǎng)老金水平的貢獻度不高，因此對預期養(yǎng)老金水平較高群體的吸引力不足。

第四，當前基金整體規(guī)模小，投資產(chǎn)品不足且風險結構單一，投資范圍和權益類配比受限。一方面，一些如貨幣基金、同業(yè)存單指數(shù)基金等低風險產(chǎn)品暫時未被列入個人養(yǎng)老基金范圍；另一方面，股票等高投資收益的投資方式被排除在外。因此，無法保證較高的抗風險性和收益率。

第五，稅收激勵的效果不強。對于高收入群體而言，繳費上限這一稅優(yōu)基數(shù)相對偏低，因此節(jié)稅的激勵效果有限。由于我國設置了較高的個稅起征點，對于納稅起征點以下的大多數(shù)低收入人群而言，不僅無法享受當前稅收遞延的減稅福利，還可能因參保增加了未來領取時的納稅負擔。

擴大個人養(yǎng)老金參保和基金規(guī)模的國際經(jīng)驗借鑒

第一，從國際經(jīng)驗來看，各國在養(yǎng)老金體系構建中，十分注重各支柱保險的均衡發(fā)展、結構合理且各支柱保險賬戶相通。例如英國政府為鼓勵雇員參加個人養(yǎng)老金計劃，從基本養(yǎng)老金繳費中的個人繳費、單位繳費分別剝離繳費基數(shù)的2%、3.8%，共計5.8%轉移到個人養(yǎng)老金賬戶中，進行自主的投資，并對從第二支柱國家收入關聯(lián)養(yǎng)老金計劃（SERPS）退出的雇員予以2%的特別獎勵金。在美國，參保人亦可從雇主退休計劃向個人退休賬戶（IRA）轉賬，IRA內(nèi)部各賬戶之間大多數(shù)也能進行互通。養(yǎng)老金各支柱賬戶之間的互通，不僅能夠平衡養(yǎng)老金構成，還有助于增加個人養(yǎng)老金的投資規(guī)模，提升參保人投資金融產(chǎn)品的積極性。

第二，各國通過多樣化、靈活性的政策設計，提升不同年齡結構、不同收入水平群體的參保率。一是對繳費上限進行科學調整。美國IRA根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高繳費上限，從1974年的1500美元提高到2020年的6000美元，50歲以上的參保人可在此基礎上追加繳費1000美元，能夠較好地滿足臨近退休人員意識到養(yǎng)老保障重要性因而多繳費的需求。2020年，美國有4790萬個家庭（占37.3%）參加了IRA，IRA資產(chǎn)占家庭資產(chǎn)的比例平均為11%，這得益于美國政府靈活調整個人養(yǎng)老金的繳費上限來滿足不同養(yǎng)老保障水平的參保人需求，提高了制度吸引力。二是對不同群體設置不同的參保補貼標準。為吸引農(nóng)民等基本養(yǎng)老金替代率不斷下降的群體參保，德國的里斯特養(yǎng)老金計劃設置了直接補貼，繳費達到上限的，可獲得全額直接補貼；未達到上限的，補貼將按比例相應減少。直接補貼分為基礎補貼和子女補貼，其中基礎補貼175歐元/年，2008年前出生的子女補貼為185歐元/人，2008年后為300歐元/人。三是養(yǎng)老金領取方式較為靈活，例如里斯特養(yǎng)老金計劃規(guī)定可按月領取，也可一次性領取30%，剩余部分按月領取。

第三，各國在個人養(yǎng)老金制度中配套了完善的稅收優(yōu)惠設計。首先，對不同收入水平的人群設置不同的稅收優(yōu)惠。例如美國對IRA的不同參保群體設置了不同的減稅辦法：一是收入越高，可減稅繳費額越少；二是未參加雇主退休計劃的參保人比參加雇主退休計劃的參保人的可減稅繳費額大；三是單身、鰥寡等情形的參保人可享受一定的減稅額，從而最大限度地吸引低收入群體參保。其次，對超額繳費進行高稅率征稅，以此來規(guī)避高收入群體超額繳費甚至避稅的行為，以保障社會公平。例如美國對于超額繳費部分，須按照每年6%的比例繳納費用。最后，各國普遍采用EET（繳費環(huán)節(jié)免稅，領取環(huán)節(jié)征稅）稅收優(yōu)惠方式。美國IRA采取在領取時對繳費額和投資收益一并納稅，參保人可享受到延遲納稅的福利。這與本國的累進稅率制相契合，退休前參保人的收入高因而賦稅高，退休后收入低因而賦稅低，因而這一方式有效減輕了參保人在退休前的稅費負擔。英國則規(guī)定參保人在繳稅后可獲得20%的收入稅返還，按40%及以上邊際稅率繳納所得稅的個人還可申請更高的稅收返還比率。

第四，各國致力于擴大個人養(yǎng)老金的基金規(guī)模，進行市場化投資，以提高投資收益率。例如2020年美國的IRA資產(chǎn)規(guī)模達10.8萬億美元，占美國養(yǎng)老金市場資產(chǎn)的34%。英國的個人養(yǎng)老金累計規(guī)模達到了3.24萬億美元，為英國當年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.19倍。發(fā)達成熟的金融市場為各國進行多元的市場化投資提供了有利條件，美國60歲及以上的IRA賬戶持有者有50.9%的資產(chǎn)配置于股票及股票基金、18.8%的資產(chǎn)配置于債券及債券基金、11.4%的資產(chǎn)配置于均衡性基金；英國的專業(yè)養(yǎng)老基金公司、保險公司和信托投資三類金融機構競爭個人養(yǎng)老金投資，為分散養(yǎng)老基金投資風險，貨幣市場還提供了短期存款和國庫券，個人養(yǎng)老金的投資分布在股票、債券、存款和其他方式的比例分別為25.9%、44.8%、2.0%、27.3%。龐大的基金規(guī)模和多元的投資結構保證了投資的抗風險能力，美國個人養(yǎng)老金的平均投資收益率高達5.9%。并且，投資費用比率通常與投資資產(chǎn)額成反比，費用中的審計費等均是定額，不受資產(chǎn)總量的影響，投資額越大，投資費用比率越低。為進一步解決低收入群體所面臨的投資產(chǎn)品的銷售費用較高的問題，英國政府還設立了管理成本較低的存托養(yǎng)老金計劃，年管理費由25%降到了1%。

個人養(yǎng)老金擴面的具體建議

第一，明確制度定位，做好制度銜接。個人養(yǎng)老金制度作為多支柱養(yǎng)老體系中的重要組成部分，應與其他養(yǎng)老保險制度分工明確、界限清晰，并建立對接機制。一是確保繳費和個人賬戶積累的轉移接續(xù)。在退休或離職等情形下，允許參保人將第一支柱基本養(yǎng)老保險、第二支柱中的企業(yè)（職業(yè)）年金的個人賬戶積累轉移至個人養(yǎng)老金賬戶，并進行對投資風險包容度更高的市場化投資。二是打通企業(yè)（職業(yè)）年金等第二支柱與個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠比例和額度，如果參加企業(yè)年金或職業(yè)年金的個人繳費未達到稅收優(yōu)惠上限的比例或額度，或未參加第二支柱保險的，可允許個人養(yǎng)老金繳費享受這一差額部分或全部的稅收優(yōu)惠。三是進行投資管理上的對接，未來可探索個人養(yǎng)老金和第二支柱的企業(yè)（職業(yè)）年金均采用委托人投資運營模式，由市場上專業(yè)性金融機構，例如專營養(yǎng)老保險、基金和信托業(yè)務的公司等進行投資運營，建立一個統(tǒng)一的投資市場，以便于各賬戶間投資管理的互通。

第二，提高稅優(yōu)限額，豐富稅優(yōu)模式。未來應適當提高稅延養(yǎng)老保險稅前抵扣標準，并建立抵扣額度與社會平均工資增長指數(shù)化掛鉤的動態(tài)調整機制。只有豐富稅優(yōu)模式選擇，才能鼓勵不同稅基群體積極參加個人養(yǎng)老金，最大限度地實現(xiàn)制度普惠。對于中高收入群體，提高年度繳費金額上限，能夠加大EET模式下稅收優(yōu)惠力度，從而提高稅收遞延的激勵效應。但稅惠力度也不能過大，因為一旦對個人養(yǎng)老金給予較高的稅收優(yōu)惠，會吸引大批有支付能力的中高收入群體參保，他們的養(yǎng)老金水平進一步提升，而低收入群體因無力購買因而無法得到稅收優(yōu)惠，最終“補貼富人”，導致全社會收入差距擴大。對于低收入群體，可借鑒稅收返還和繳費補貼的國際經(jīng)驗，做好配套保障，或進一步拓展TEE（繳費環(huán)節(jié)征稅，領取環(huán)節(jié)免稅）等對免稅群體較為友好的稅優(yōu)方式。

第三，合理配置投資產(chǎn)品結構，創(chuàng)新投資管理。一方面，從縱向的生命周期角度來看，應根據(jù)投資者風險承受能力設計不同風險和收益等級的金融產(chǎn)品。隨著參保人的年齡增大，應逐漸降低高風險產(chǎn)品的比例。從橫向的參保范圍來看，應合理設計繳費負擔層次，確保各群體的收入水平能夠在繳納基本養(yǎng)老保險費之后，還有余力參加個人養(yǎng)老金。另外，為更好地推廣個人養(yǎng)老金，應做好個人養(yǎng)老金相關產(chǎn)品的宣傳，盡可能消除社會對金融產(chǎn)品風險大的片面認識，提高潛在參保和繳費群體對個人養(yǎng)老金制度的信任度。另一方面，應提高個人養(yǎng)老金的投資回報率以提升吸引力。從國際經(jīng)驗來看，個人養(yǎng)老金的可持續(xù)性和投資收益取決于賬戶的規(guī)模。按照目前“每人每年繳納個人養(yǎng)老金的上限為12000元”的規(guī)定，每個人的賬戶積累可購買的市場中的金融產(chǎn)品十分有限，收益率也很難達到預期的水平，甚至可能無法跑贏通脹。建議逐步放開養(yǎng)老金投資范圍，適當放寬投資風險限制，鼓勵各類金融機構根據(jù)個人養(yǎng)老金賬戶的特征設計投資產(chǎn)品和運營方式，鑒于個人養(yǎng)老金資金具有期限長的優(yōu)勢，今后可將其投資在需要長期資金支持的實體經(jīng)濟項目上。

第四，完善配套性的制度安排設計。首先，為了保障賬戶跟蹤、各層次養(yǎng)老金賬戶之間的資金積累轉移等服務，應推進建立整合賬戶管理平臺，將基礎養(yǎng)老金賬戶、企業(yè)（職業(yè)）年金賬戶、個人養(yǎng)老金賬戶進行統(tǒng)籌管理，通過統(tǒng)一的養(yǎng)老金信息管理平臺降低賬戶管理成本，整合參保信息，進行總體退休收入預測。其次，適度提高個人養(yǎng)老金領取的靈活度，放寬個人養(yǎng)老金領取的條件，保障參保人在發(fā)生重大變故的情況下大額資金的應急需求，提高賬戶資金的使用效率。最后，針對當前相對偏低的繳費上限限制了有能力繳費人群的問題，應明確個人養(yǎng)老金繳費上限調整辦法，建立繳費標準的動態(tài)調整機制，參考基本養(yǎng)老保險的繳費辦法確定原則，個人養(yǎng)老金的設計可與社會平均工資、距離退休時點的時間等因素相關聯(lián)，以實現(xiàn)制度的充分激勵，吸引更多人參保和繳費。

（康蕊為中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院助理研究員。本文獲中國社會科學院“青啟計劃”資助，編號2024QQJH161。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）