日本金融監(jiān)管政策的變革

隨著金融產(chǎn)業(yè)環(huán)境和金融科技的多元化發(fā)展，各種新型金融商品不斷涌現(xiàn)，金融服務(wù)的形態(tài)也逐漸從傳統(tǒng)意義上的單純事務(wù)性處理向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、投資咨詢等領(lǐng)域發(fā)展。在風(fēng)起云涌的金融大潮中，如何維護金融系統(tǒng)的安全和市場穩(wěn)定？如何切實保護存款人和被保險人權(quán)益？鄰國日本以其靈活的金融監(jiān)管政策和穩(wěn)定的市場生態(tài)格外引人注目，讓我們一起來探究其金融監(jiān)管發(fā)展經(jīng)緯和變革經(jīng)驗。

日本金融市場的形成

日本金融監(jiān)管體制是在二戰(zhàn)后特殊時期形成的。為重建戰(zhàn)后經(jīng)濟，相繼出臺了一系列強力保護商業(yè)銀行運營從而達到支持實體經(jīng)濟發(fā)展目的的金融監(jiān)管政策。這些政策直接成就了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的崛起。由大藏省 （相當(dāng)于中國的財政部）和中央銀行（日本銀行）共同牽頭，對包括都市銀行、地方銀行、外國銀行在內(nèi)的商業(yè)銀行和專業(yè)金融機構(gòu)，主要包括信托銀行、專業(yè)外匯銀行、信用合作社、長期信貸銀行，以及保險公司、證券公司實施監(jiān)管。這些銀行和金融機構(gòu)必須定期向大藏省報送其業(yè)務(wù)報表和其他資料。

根據(jù)《銀行法》《長期信貸銀行法》及《外匯外貿(mào)管制法》等法律規(guī)定，大藏省具有特殊的金融監(jiān)管權(quán)，是名副其實的大權(quán)獨攬，不但在金融機構(gòu)的審批、管理和監(jiān)督等方面握有絕對的話語權(quán)，當(dāng)時為了維護金融體系穩(wěn)定，法律賦予了大藏省擁有對金融機構(gòu)實施常規(guī)現(xiàn)場檢查的權(quán)力，包括現(xiàn)場考察評估資產(chǎn)質(zhì)量、調(diào)查法律法規(guī)的執(zhí)行情況、評價經(jīng)營管理水平，等等。

中央金融監(jiān)管權(quán)力機構(gòu)設(shè)在了大藏省，地方上金融監(jiān)管權(quán)力則由大藏大臣授權(quán)的地方財務(wù)局局長負責(zé)。而信用組合則是交由各個都道府縣知事負責(zé)監(jiān)管。大藏省制定監(jiān)管政策和法規(guī)，同時又負責(zé)現(xiàn)場檢查和監(jiān)督，既是“裁判員”又是“運動員”，權(quán)傾天下。在大藏省一枝獨秀之下，日本央行散發(fā)著暗淡的光芒。根據(jù)《銀行法》的規(guī)定，日本央行與商業(yè)銀行分別簽訂監(jiān)管協(xié)議履行監(jiān)管職能。根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議內(nèi)容，日本央行同樣有權(quán)力要求在日本央行開戶的金融機構(gòu)定期向央行報送其業(yè)務(wù)報表等資料。且日本央行有權(quán)力對在其處的開戶金融機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查和評估，促進經(jīng)濟發(fā)展與控制風(fēng)險和保護消費者權(quán)益沖突，權(quán)力尋租開始滋生，不良債權(quán)監(jiān)管無序，丑聞頻頻爆發(fā)。從行政治理的角度來看，大藏省和日本央行的履職內(nèi)容與功能重疊，既浪費了監(jiān)管機構(gòu)的人力物力，降低了工作效率，又給商業(yè)銀行和金融機構(gòu)帶來了額外的工作負擔(dān)，同時也造成了大藏省和日本央行之間的利益沖突日益加劇。

日本金融市場的變革風(fēng)暴

在社會各界對金融監(jiān)管層的混亂和腐敗怨聲載道之時，日本橋本內(nèi)閣在1996年啟動了史稱日本金融大爆炸的“金融體系改革”，給日本金融市場帶來了變革風(fēng)暴，創(chuàng)新型金融商品接連涌現(xiàn)，機遇與風(fēng)險并生。日本新的金融監(jiān)管機關(guān)金融廳（Financial Services Agency，F(xiàn)SA）橫空出世，破繭而出。金融廳，顧名思義是管理金融的行政機關(guān)，其管理職能清晰定位為確保日本金融體系的穩(wěn)定運行，檢查金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的合規(guī)性和適當(dāng)性，把控風(fēng)險，切實保護存款人、被保險人和投資人的合法權(quán)益。金融廳每年制定《金融行政方針》對金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出宏觀性的規(guī)劃。

金融廳是取代大藏省的日本最高金融監(jiān)管權(quán)力機構(gòu)。日本金融廳加強系統(tǒng)重要性機構(gòu)監(jiān)管，和日本央行明確經(jīng)濟政策分工，保持協(xié)調(diào)溝通，進行充分意見交換。根據(jù)《銀行法》的規(guī)定，日本央行職能清晰定位在制定貨幣金融政策、金融機構(gòu)之間的資金結(jié)算、維護金融秩序方面。

金融廳從成立之初即直接隸屬于日本內(nèi)閣府（ 總理府），與大藏省和央行完全脫離，獨立行使金融監(jiān)管權(quán)力原來屬于大藏省的金融政策制定權(quán)轉(zhuǎn)移到金融廳。金融廳主要依據(jù)《銀行法》《信托法》《證券法》《保險法》等系列法律和法案，遵循國際統(tǒng)一會計標(biāo)準和法律規(guī)范，對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)和整個金融市場進行科學(xué)有序的監(jiān)督和管理，打破了過去傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，實現(xiàn)了金融監(jiān)管的統(tǒng)一。2003年日本郵政公社、日本政策投資銀行等政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限也轉(zhuǎn)移至金融廳。在2004年《投資服務(wù)法》的主要架構(gòu)上，不再有傳統(tǒng)形式上金融行業(yè)的區(qū)分。金融廳監(jiān)督執(zhí)法主要采取與金融機構(gòu)對話、行政指導(dǎo)、行政處分等形式。在金融行政上，基于使用者保護與公平市場，實施嚴格和適當(dāng)?shù)男姓幏謾?quán)，跟進并鼓勵各個金融機構(gòu)改善業(yè)務(wù)，確保財務(wù)穩(wěn)健性和業(yè)務(wù)適當(dāng)性。

日本金融廳的深層次改革

2005年前后成為日本商科教學(xué)經(jīng)典案例的“活力門事件”（Livedoor shock）是金融廳進行深刻變革的導(dǎo)火索。東京大學(xué)退學(xué)的勵志青年崛江貴文創(chuàng)立的活力門公司偽造經(jīng)營情況，虛增銷售額和稅前利潤，粉飾成長，致股票價格飆升。又分批在市場上拋售約34萬股，非法謀取暴利之后，該公司的股票又跌回暴漲前的價位，投資者損失慘重。因涉嫌違反《證券交易法》有關(guān)規(guī)定，2006年1月，東京地方檢察廳特搜部與日本證券交易監(jiān)視委員會聯(lián)合強行搜查公司總部和董事長住所。次日，日本股價暴跌。日本“活力門事件”暴露了日本金融監(jiān)管體系深層次方面存在的危險漏洞，促使日本金融廳痛下決心刮骨去毒進行深層次的改革。

金融廳制定了《金融商品交易法》來保護投資人合法權(quán)益，該法于2006年6月獲得國會通過，2007年9月實施。2016年3月金融廳提出了包括《資金結(jié)算法》《分期銷售法》《貸款業(yè)法》等在內(nèi)的一系列法律修正案，并于同年5月25日正式通過， 于2017年春季實施。這次修法，是日本金融監(jiān)管史上的重要一章。內(nèi)容上以 FinTech相關(guān)的規(guī)則為修法重點， 核心是如何讓金融機構(gòu)在確保合格的前提下盡快進行技術(shù)化。此外，日本首先推出了虛擬貨幣，通過對發(fā)行虛擬貨幣的商業(yè)銀行授權(quán)，進行準入限制，控制發(fā)行總量，為之后日本央行發(fā)布法定數(shù)字貨幣做準備。

在日本數(shù)字貨幣交易業(yè)發(fā)展迅猛的形勢下，為了更好地處理金融科技——特別是加密貨幣領(lǐng)域里的相關(guān)工作，日本金融廳加大了對加密貨幣交易所的監(jiān)管和執(zhí)法力度。并于2018年實施了全面內(nèi)部改革，以期更加適應(yīng)金融行業(yè)里遇到的新問題和挑戰(zhàn)。

此次內(nèi)部重組主要包括以下幾個方面：

增加企劃部的工作職責(zé)，新增對信息通信科技下新制度的研討職責(zé)；成立戰(zhàn)略發(fā)展和管理局（Trategy Developmentand Management Bureau），取代原來的調(diào)查局（InspectionBureau）；成立政策和市場局（The Policy and MarketsB u r e au），取代原來的規(guī)劃和協(xié)調(diào)局（Plan n i n g a n dCoordination Bureau）。日本金融廳政策和市場局的主要任務(wù)是針對快速發(fā)展的金融科技行業(yè)，制定相應(yīng)的法律監(jiān)管框架，強化金融廳應(yīng)對出現(xiàn)的新課題、新問題等內(nèi)容。日本金融廳下設(shè)的監(jiān)察局沒有進行任何調(diào)整，但在工作職責(zé)里增加了線上線下一體化監(jiān)督檢查的內(nèi)容，進一步強化了金融廳自身對數(shù)字貨幣交易行業(yè)的絕對監(jiān)控地位。通過此次改革，日本金融廳著重從組織結(jié)構(gòu)上向新科技問題和敏感課題方面轉(zhuǎn)化。并且，金融廳在資金預(yù)算中，對區(qū)塊鏈、數(shù)字貨幣、FinTech活用等方向的課題研究經(jīng)費有明顯增長。

目前，金融科技的迅猛發(fā)展對各國的金融行業(yè)業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)和金融系統(tǒng)安全、金融產(chǎn)品用戶的權(quán)益保護形成了新的挑戰(zhàn)。金融科技在日本的發(fā)展迅猛，得益于日本雄厚的科技實力，日本政府高度重視金融科技的發(fā)展，出臺多部法律保護持有比特幣的消費者權(quán)益，金融廳對被認定為是數(shù)字貨幣從業(yè)者的企業(yè)支持其合法經(jīng)營。讓數(shù)字貨幣的使用者更放心。金融廳在履行發(fā)放交易所牌照方面既合規(guī)又靈活，著力提升金融科技實力、刺激競爭、活躍市場。

日本金融廳還建立了一個金融科技支持平臺，成立了專家小組來促進金融科技初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展。并且，金融廳通過多次修訂《銀行法》來放松對金融創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資規(guī)定，允許銀行持有非銀機構(gòu)高達100%的股份。而且，金融廳還多次修訂支付服務(wù)法案來貫徹虛擬貨幣交易所的注冊要求，其中也包含在日本本土之外向日本消費者提供服務(wù)的虛擬貨幣交易所。

金融廳與財務(wù)省精誠合作，不斷監(jiān)督完善金融機構(gòu)財務(wù)報表，加強信息披露和風(fēng)險管理，力爭達到保證金融市場功能的公平、公正、科學(xué)、透明運轉(zhuǎn)，保護投資者和存款者權(quán)益的目的。金融廳還通過制定《監(jiān)督指南》和《金融監(jiān)督原則和監(jiān)督部局職員知識（行動規(guī)范）》等官廳內(nèi)部行政管理手冊，來大力弘揚廉潔清正監(jiān)管之風(fēng)氣，樹立官民一致反腐的清廉、親民形象。金融廳還依據(jù)國際先進會計標(biāo)準判斷貸款風(fēng)險，從不良債權(quán)發(fā)生源頭開始一直到不良債權(quán)核銷進行層層有序的監(jiān)管，切實規(guī)避風(fēng)險。新的金融監(jiān)管機構(gòu)改革摒棄了傳統(tǒng)落后的強保護監(jiān)管模式，開啟了遵循市場規(guī)律的科學(xué)化金融監(jiān)管新紀元。

地方金融改革

日本中小企業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，地方金融機構(gòu)對中小企業(yè)的支持作用有效促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方金融機構(gòu)分布在日本各地，有100多家，被稱作“日本經(jīng)濟發(fā)展的毛細血管”。然而，由于日本人口老齡化和少子化狀態(tài)日漸嚴重，日本地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r逐漸惡化，在2013年開始推行的安倍44 Cover Story 封面專題總第 1 2 7 期TSINGHUA FINANCIAL REVIEW June 2024經(jīng)濟學(xué)影響下，日本央行實施負利率政策，地方金融機構(gòu)經(jīng)營更加艱難，營業(yè)利潤滑坡。

在這種嚴峻形勢下，金融廳合并整合地方金融機構(gòu)。規(guī)模較小的區(qū)域銀行不具備大銀行的靈活性，在地方政治、金融勢力錯綜復(fù)雜的環(huán)境下，合并整合過程中經(jīng)歷重重阻力。幸而中央政府和金融監(jiān)管機構(gòu)決心滿滿，日本財政出資30億日元補助金，積極支持地方金融機構(gòu)IT系統(tǒng)優(yōu)化整合統(tǒng)一運行。被譽為“日本的經(jīng)濟憲章”的日本《反壟斷法》在整個日本經(jīng)濟法律體系中占有舉足輕重的地位?！斗磯艛喾ā返闹萍s是面臨的主要困難之一。日本政府審時度勢，靈活應(yīng)對，果斷推出《反壟斷特例法》，根據(jù)該特例法規(guī)定，地方金融機構(gòu)可以在未來10年內(nèi)在地方占據(jù)絕對優(yōu)勢且不受《反壟斷法》追究。該特例法的適時出臺，為地方金融機構(gòu)的合并重組起到了非常關(guān)鍵的保駕護航作用。

日本央行更是提供了史上最強支持整合政策，對于新整合的地方金融機構(gòu)，給予央行存款利率提升0.1個百分點的優(yōu)惠待遇，且無須事后償還。金融廳戰(zhàn)略發(fā)展和管理局則積極幫助地方金融機構(gòu)在整合過程中加強與地方企業(yè)客戶的溝通和交流，提升地方金融業(yè)在促進地方工業(yè)和社會可持續(xù)發(fā)展方面的支持力度和社會貢獻。

值得一提的是，面對近年來海外市場惡化、利率走高的嚴峻形勢，商業(yè)地產(chǎn)業(yè)因為受到快速加息影響，導(dǎo)致物業(yè)所有者出現(xiàn)選擇違約的頻率增高，金融廳在此關(guān)鍵時刻，敢于擔(dān)當(dāng)積極作為，高度關(guān)注信貸風(fēng)險領(lǐng)域的變化趨勢，審慎評估大型銀行對海外商業(yè)地產(chǎn)的風(fēng)險敞口，適時提醒日本大型商業(yè)銀行就商業(yè)地產(chǎn)保持高度警惕，提前撥備壞賬做好應(yīng)對未來金融危機的準備。

小結(jié)

迅猛發(fā)展和演變的金融科技浪潮正在深度改變和提升傳統(tǒng)金融行業(yè)的服務(wù)模式和效率空間，同時也給金融監(jiān)管機構(gòu)在如何平衡合規(guī)管理和創(chuàng)新激勵、如何維持金融體系彈性和確保消費者權(quán)益的關(guān)系等方面帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。日本政府在經(jīng)過橋本內(nèi)閣“金融大爆炸”改革的洗禮之后，出臺多項政策積極鼓勵金融機構(gòu)參與到自由競爭和金融創(chuàng)新的熱潮之中，金融市場隨之發(fā)生了深刻的變革，各種新型金融商品誕生，消費者在激情選擇的同時由于信息不對稱而陷于高風(fēng)險金融產(chǎn)品的旋渦之中。日本金融監(jiān)管機構(gòu)金融廳的適時把控，在挽救消費者損失、避免潛在的金融風(fēng)險、抗住華爾街金融危機的風(fēng)暴影響等方面發(fā)揮了不可低估的作用。同時，在金融監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型過程中，日本政府采納社會各界意見，傾聽地方中小企業(yè)家呼聲，在提振地方經(jīng)濟、整合地方金融機構(gòu)方面也積累了較為豐富的經(jīng)驗。

金融廳緊密跟蹤國際、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境變化潮流，構(gòu)筑了針對創(chuàng)新型投資產(chǎn)品的風(fēng)險規(guī)避和管控體系。日本金融監(jiān)管制度的變革，為日本金融體系根治頑瘤，解決監(jiān)管機構(gòu)之間的職能沖突，支持金融科技發(fā)展，提高各機構(gòu)工作效率、透明度和政策協(xié)調(diào)性做出了重要貢獻，為后來日本經(jīng)濟的復(fù)蘇奠定了良好基礎(chǔ)。

他山之石，可以攻玉。我國地方金融監(jiān)管制度存在基層機構(gòu)建設(shè)不全，金融監(jiān)管人員不足和能力欠缺，監(jiān)管機構(gòu)重疊制度建設(shè)不全等問題。在去年開始的新一輪金融監(jiān)管體制改革的進程中，建議注意以下四點：一是積極響應(yīng)國家的號召，走出去，博采眾長，為我所用，積極吸收借鑒國外優(yōu)秀的經(jīng)驗和做法，與中國國情相結(jié)合，探索出一條高效的地方金融監(jiān)管創(chuàng)新之路。二是加大力度完善我國金融監(jiān)管模式，進一步明確各層級尤其是基層縣域金融監(jiān)管機構(gòu)的定位和權(quán)限邊界，最大化避免央地職能沖突和業(yè)務(wù)重疊，徹底解決推諉扯皮問題產(chǎn)生的制度設(shè)計缺欠，強化統(tǒng)一地方金融監(jiān)管職責(zé)，壓實地方主體責(zé)任，助推“四新”（新機構(gòu)、新作風(fēng)、新建樹、新形象）工程在縣域金融監(jiān)管改革中落地生根。三是統(tǒng)籌優(yōu)化地方金融監(jiān)管機構(gòu)的力量和配置，進一步增強地方金融監(jiān)管的覆蓋面和滲透力，積極防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。強化地方金融風(fēng)險屬地處置職責(zé)，加強對地方存量風(fēng)險的化解，鼓勵地方監(jiān)管機構(gòu)和中小銀行制定遠景規(guī)劃，提前采取必要措施，應(yīng)對經(jīng)濟形勢和金融風(fēng)險的潛在變化。進一步強化地方金融管理職能，加大網(wǎng)格化和細節(jié)化管理力度，完善對財務(wù)造假欺詐上市的懲罰賠償制度，健全資本市場投融資功能，保護金融消費者合法權(quán)益。改變過去重發(fā)展輕監(jiān)管無序發(fā)展的金融亂象的局面，以金融新興業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管為抓手，對金融科技創(chuàng)新的支持與合規(guī)風(fēng)險管控并行，支持地方金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新和核心技術(shù)高科技企業(yè)上市，確保行業(yè)合規(guī)健康發(fā)展，全面振興地方經(jīng)濟。四是加強對地方金融監(jiān)管機構(gòu)的專題培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，提升地方金融監(jiān)管人員的政策理解能力和執(zhí)法監(jiān)督能力，有序承接中央到地方垂直監(jiān)管任務(wù)職責(zé)，構(gòu)建央地協(xié)同精準完備有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，推動金融監(jiān)管高質(zhì)量發(fā)展，譜寫筑建金融強國的宏偉篇章。

（丁安平為早稻田大學(xué)特聘研究員。責(zé)任編輯/周茗一）