優(yōu)化中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建強(qiáng)大金融監(jiān)管體系

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對金融監(jiān)管作出了一系列重要論述，明確指出“強(qiáng)化監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力”，指明了中國特色金融監(jiān)管之路，為我們建設(shè)金融強(qiáng)國提供了根本遵循和行動指南。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于金融工作的重要論述精神，加快構(gòu)建中國特色的強(qiáng)大金融監(jiān)管體系，促進(jìn)金融強(qiáng)國建設(shè)。

黨的十八大以來深化金融監(jiān)管改革的回顧

黨的十八大以來，在習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想的指引下，我國在深化金融監(jiān)管改革方面取得了顯著成就。2013年11月12日，中共中央明確提出，“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”，對深化金融監(jiān)管做出了全面的安排部署。其中需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這里明確提出的央地在金融監(jiān)管方面的職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任是對改革開放以來，特別是中國加入世貿(mào)組織以來我國金融監(jiān)管體制建立、健全和改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)總結(jié)基礎(chǔ)上提出的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。改革開放之后一直到黨的十八大之前，我國經(jīng)歷了一個較長的經(jīng)濟(jì)高速增長階段。這一階段也是一個金融市場快速發(fā)展、金融體系逐步建立健全的階段。隨著經(jīng)濟(jì)改革逐步深化，特別是隨著整個金融體制的改革，我國的金融監(jiān)管體系逐步建立健全，基本形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會構(gòu)成的分業(yè)監(jiān)管體制。從縱向來看，中央的金融部門在地方上的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，加上隨著地方性商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展而由地方政府（主要是省級政府）設(shè)立的不同形式的金融管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上形成了中央和地方相結(jié)合的一種金融監(jiān)管模式。但是，總的來看，在金融監(jiān)管得到改進(jìn)的同時(shí)，還沒有形成一個合理有效的央地協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。在這個時(shí)代背景下，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了中央和地方在金融監(jiān)管方面的職責(zé)協(xié)調(diào)任務(wù)，是非常及時(shí)的，具有很強(qiáng)的前瞻性。

黨的十八大之后，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的明顯變化，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“三期疊加”階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步從“高速增長”邁入增速放緩的“新常態(tài)”，黨中央、國務(wù)院穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2015年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確了“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，即“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”。金融市場經(jīng)過多年的快速擴(kuò)張后，金融領(lǐng)域、房地產(chǎn)市場積聚了一定風(fēng)險(xiǎn)，特別是“影子銀行”問題日益突出，同時(shí)地方債務(wù)問題風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，還有形式不斷變換的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的矛盾也比較突出，加之全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，在這個大背景下，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議對金融改革和金融監(jiān)管提出了新的要求，實(shí)施了新的改革措施，其中最重要的就是加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“加強(qiáng)和優(yōu)化金融管理職能，優(yōu)化金融監(jiān)管力量，健全金融監(jiān)管體系”。2018年3月31日，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，要解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題。

為了進(jìn)一步完善我國金融監(jiān)管體系，2023年，黨的二十屆二中全會審議通過《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將所有金融活動納入監(jiān)管，涉及面之廣、力度之大，前所未有。既加強(qiáng)了黨對金融監(jiān)管工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也優(yōu)化了中央和地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)關(guān)系，更有利于解決過去存在的央地間、部門間監(jiān)管不協(xié)調(diào)等問題，對于構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管體系具有歷史意義。2024年1月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部推動金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班上的講話中深刻闡述了建設(shè)金融強(qiáng)國的目標(biāo)和內(nèi)涵，明確把“擁有強(qiáng)大的金融監(jiān)管”作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，指明了我國金融監(jiān)管建設(shè)的目標(biāo)和方向。

優(yōu)化中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)關(guān)系

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以及構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，如何構(gòu)建和不斷優(yōu)化中央和地方的關(guān)系是一個重大課題。不論是在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域、公共服務(wù)提供領(lǐng)域、社會管理領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，還是在市場監(jiān)管領(lǐng)域，都需要按照以人民為中心的理念，更好地履行政府的各項(xiàng)職能，實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府有機(jī)結(jié)合；都需要既科學(xué)構(gòu)建不同政府部門之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，也構(gòu)建合理有效的中央和地方的協(xié)調(diào)配合關(guān)系。從國內(nèi)外已有的研究情況來看，在金融監(jiān)管領(lǐng)域如何實(shí)現(xiàn)中央和地方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，還是一個非常值得深入研究的課題。我們在研究金融監(jiān)管領(lǐng)域央地之間關(guān)系的時(shí)候，需要學(xué)習(xí)和借鑒其他領(lǐng)域央地關(guān)系的研究成果和經(jīng)驗(yàn)，也需要認(rèn)真考慮金融監(jiān)管的特殊性。

黨的十八大以來，我國在基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分與構(gòu)建中央和地方之間財(cái)政事權(quán)和財(cái)力方面已經(jīng)取得了十分顯著的進(jìn)展和成就。關(guān)于央地之間事權(quán)劃分的原則，其中最重要的就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定等。具體的原則主要有：體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍以及支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)等。這些原則對于我們認(rèn)識金融監(jiān)管方面的央地關(guān)系構(gòu)建和優(yōu)化具有重要的意義。

一是必須堅(jiān)持黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國的金融監(jiān)管體制的改革歷程表明，為了更好地體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，為了更好地體現(xiàn)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的理念，為了更好地推動全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，為了實(shí)現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)金融強(qiáng)國，必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央的決策與部署。習(xí)近平總書記指出過，“金融系統(tǒng)出現(xiàn)的許多問題，根源就在于金融領(lǐng)域不少單位貫徹黨中央決策部署不力，落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化虛化，黨的政治建設(shè)薄弱，黨風(fēng)廉政建設(shè)抓得不緊”。從當(dāng)前來看，就是要完善并強(qiáng)化金融委員會和金融工委的功能。確保金融監(jiān)管工作始終沿著正確方向前進(jìn)。

堅(jiān)持事權(quán)在中央的原則。習(xí)近平總書記2023年10月30日《在中央金融工作會議上的講話》中強(qiáng)調(diào)，“把握好權(quán)和責(zé)的關(guān)系。要堅(jiān)持金融事權(quán)在中央的基本原則，同時(shí)必須認(rèn)識到，防范處置金融風(fēng)險(xiǎn)央地都有責(zé)任。要明確中央和地方職責(zé)分工，健全權(quán)責(zé)一致、激勵約束相容的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任機(jī)制”。習(xí)近平總書記在這里所論述的金融事權(quán)在中央的基本原則，既包含金融資源配置事權(quán)，也包含金融監(jiān)管的事權(quán)。這就是我們認(rèn)識和研究金融監(jiān)管領(lǐng)域事權(quán)的根本遵循。不論是金融市場的準(zhǔn)入、金融市場主體行為的規(guī)范，還是金融違法行為的查處，特別是金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，這些金融監(jiān)管的事權(quán)都必須由中央決策。當(dāng)然，也有一些金融監(jiān)管事權(quán)或業(yè)務(wù)影響范圍主要局限在某一地區(qū)，不存在什么風(fēng)險(xiǎn)外溢性，也可以委托地方承擔(dān)。但是，總的來看，由于大部分金融活動具有比較強(qiáng)的外溢性，特別是金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生往往具有較強(qiáng)的隱蔽性，所以，金融監(jiān)管的事權(quán)在中央是一項(xiàng)必須堅(jiān)持的原則。

二是堅(jiān)持屬地責(zé)任的原則。恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)和制度約束，于維護(hù)國家金融安全不可或缺。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部推動金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班上的講話中指出，“金融事權(quán)主要在中央，但地方也有屬地責(zé)任”。習(xí)近平總書記在這里所強(qiáng)調(diào)的地方的屬地責(zé)任，主要著眼于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和處置，但也是覆蓋金融監(jiān)管全過程的。地方黨委和政府，不僅要把好包括小額貸款公司等地方金融組織的市場準(zhǔn)入關(guān)，監(jiān)管好地方金融組織的行為規(guī)范，還必須密切監(jiān)測轄區(qū)內(nèi)的各種金融活動，包括那些名目不斷變換的非法金融活動，并及時(shí)出手進(jìn)行防范和查處，確保金融活動合法有序進(jìn)行。

從當(dāng)前情況來看，中央層面的金融機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成。部分地方機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，整個地方層面的機(jī)構(gòu)改革在2024年底將要完成，黨委和政府的金融管理機(jī)構(gòu)將全部進(jìn)入全面運(yùn)行階段。此輪金融機(jī)構(gòu)改革前，原中國銀保監(jiān)會的派出機(jī)構(gòu)到地市，縣級有部分設(shè)立監(jiān)管組。這次改革后，金融監(jiān)管總局機(jī)構(gòu)從中央到省、市、縣構(gòu)建了四級垂直管理的組織架構(gòu)，必將有利于實(shí)現(xiàn)金融市場的全方位的監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。地方層面改革到位后，地方（包括省級、計(jì)劃單列市、省會城市以及部分符合條件的地市）都是金融辦、金融工委、地方金融監(jiān)管局“三合一”的組織結(jié)構(gòu)。我國的中央和地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系和能力建設(shè)體系進(jìn)入一個全新的階段，必將有利于加快我國金融市場的高質(zhì)量發(fā)展和金融強(qiáng)國建設(shè)。

堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，合理借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)

在構(gòu)建央地職責(zé)劃分清晰、協(xié)調(diào)一致的金融監(jiān)管體制的進(jìn)程中，我們既要堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，建設(shè)具有中國道路、理論、制度和文化特色的金融監(jiān)管體制，也需要積極、大膽地合理借鑒一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在金融監(jiān)管中央地方關(guān)系方面的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)，使我國的金融監(jiān)管體制和方法在推進(jìn)高水平對外開放方面發(fā)揮更大的作用。

習(xí)近平總書記明確指出，發(fā)展金融業(yè)需要學(xué)習(xí)借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)，但必須立足國情，不能照抄照搬。從已有文獻(xiàn)來看，世界上各國的金融監(jiān)管體制差異較大，從不同監(jiān)管部門的設(shè)置和分工來看，就有以中央銀行為重心的監(jiān)管體制，其代表國家就是美國，還有法國、印度等國家。第二類就是大多數(shù)發(fā)展中國家實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管體制。第三類就是越來越多的國家實(shí)行的綜合監(jiān)管體制，典型的國家有日本、韓國等國家。我國目前實(shí)行的可以歸類為綜合監(jiān)管體制。

從世界各國的實(shí)際情況來看，金融事權(quán)基本上都是由中央政府或聯(lián)邦政府掌握。有學(xué)者認(rèn)為，從國際上看，金融監(jiān)管事權(quán)主要是中央（聯(lián)邦）層面的，地方金融監(jiān)管部門的作用是補(bǔ)充性的、 差異化的，監(jiān)管活動主要圍繞非主體金融機(jī)構(gòu)開展。有學(xué)者在對美國、歐盟、英國與中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架進(jìn)行比較后認(rèn)為，不同的國家或地區(qū)在處理金融監(jiān)管領(lǐng)域中央和地方關(guān)系方面有一定差異性，但是總的來說，金融監(jiān)管的分權(quán)是有限的。這從一個側(cè)面說明，金融監(jiān)管事權(quán)集中于中央政府是一個基本趨勢。但是在不同的國家制度下也還存在一定的差異。

從國家經(jīng)濟(jì)治理的層面來看，我們在研究國外的金融監(jiān)管央地關(guān)系的時(shí)候，可資借鑒的主要有兩個方面。一是要堅(jiān)持法治原則。通過立法，來確定和規(guī)范不同政府機(jī)構(gòu)或部門、不同層級的政府在金融監(jiān)管方面的權(quán)力和責(zé)任。加快推進(jìn)依法實(shí)施金融監(jiān)管。從我國當(dāng)前的情況來看，雖然金融立法在不斷推進(jìn)，但也存在立法滯后等不足。這就需要積極推進(jìn)金融監(jiān)管領(lǐng)域的各項(xiàng)立法工作，特別是關(guān)于地方金融監(jiān)管的立法工作。持續(xù)優(yōu)化制度供給，積極推動法律法規(guī)“立改廢釋”。二是在新的央地金融監(jiān)管體制建設(shè)進(jìn)程中，加強(qiáng)各個金融管理部門（包括監(jiān)管部門）、不同層級政府的金融管理部門之間的信息共享機(jī)制建設(shè)。特別是在金融創(chuàng)新比較活躍的時(shí)期，監(jiān)管部門及時(shí)地搜集和共享金融市場信息，有助于提升監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。

（許光建為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所教授、博士生導(dǎo)師。責(zé)任編輯/周茗一）