完善地方金融監(jiān)管，服務(wù)金融強國建設(shè)

完善地方金融監(jiān)管不僅是地方金融安全與穩(wěn)定的重要保障，也是金融強國建設(shè)的安全基礎(chǔ)。當(dāng)前，央地協(xié)同金融監(jiān)管機制建設(shè)已在頂層設(shè)計上完成了總體布局，但在實踐中可能面臨地方與中央金融監(jiān)管目標(biāo)難統(tǒng)一、監(jiān)管合力難形成、金融穩(wěn)定與創(chuàng)新發(fā)展難平衡等挑戰(zhàn)。本文借鑒國際金融監(jiān)管經(jīng)驗，為進一步完善地方金融監(jiān)管體系提供建議，支持服務(wù)實現(xiàn)金融強國。

近年來，私募融資和短期融資違約、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險大、關(guān)聯(lián)交易界限不清等事件，表明地方金融監(jiān)管仍面臨諸多挑戰(zhàn)，體系和制度建設(shè)有待進一步完善。為此，2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》（簡稱《方案》），明確提出深化地方金融監(jiān)管體制改革。當(dāng)前，正值深化地方金融監(jiān)管體制改革的重要階段，如何在金融監(jiān)管集中統(tǒng)一原則下，協(xié)調(diào)提升中央和地方監(jiān)管效能，對促進金融穩(wěn)定和發(fā)展意義重大。

現(xiàn)行地方金融監(jiān)管體制

中央派駐地方監(jiān)管機構(gòu)

《方案》宣布組建國家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，打破傳統(tǒng)金融分業(yè)監(jiān)管模式，填補科技創(chuàng)新下對金融新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，與中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會共同形成“一行一局一會”的金融監(jiān)管新格局?！耙恍幸痪忠粫痹谌珖秶鷥?nèi)設(shè)立了36家派出機構(gòu)，包括北京、上海等中國內(nèi)地31個省（直轄市、自治區(qū)）監(jiān)管機構(gòu)，在大連、寧波、廈門、青島、深圳設(shè)立計劃單列市派出機構(gòu)。其中，中國人民銀行進行分支機構(gòu)改革，撤銷天津、沈陽等九大跨區(qū)分行和北京、重慶兩大營業(yè)管理部等，不再保留1761個縣（市）支行，相關(guān)職能收至地（市）中心支行。中國證券監(jiān)督管理委員會調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)，強化資本市場監(jiān)管職責(zé)。

地方監(jiān)管機構(gòu)

《方案》指出，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。目前已有上海、天津、江蘇、內(nèi)蒙古等多地的地方金融管理局官網(wǎng)完成了更名，由原來的“地方金融監(jiān)督管理局”更名為“地方金融管理局”，撤銷原有的金融工作局、金融辦公室等。以黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作體制為指引，省（市、區(qū)）的地方金融管理局與黨委金融委員會辦公室、黨委金融工作委員會同列，共同構(gòu)成了地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管體系。

地方金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

地方與中央的金融監(jiān)管目標(biāo)難統(tǒng)一

中央時刻強調(diào)在強監(jiān)管、防風(fēng)險的基礎(chǔ)上，推動我國金融高質(zhì)量發(fā)展。而地方監(jiān)管部門由地方政府金融服務(wù)（工作）辦公室演化而來，更關(guān)注金融發(fā)展，容易忽視風(fēng)險控制。例如永城煤電控股集團有限公司債券違約，引發(fā)債市信用危機，省委、省政府牽頭助力集團兌付。與此同時，地方存在中央兜底心理，且中央監(jiān)管機構(gòu)及其派出機構(gòu)相對處于信息劣勢，無法及時履行監(jiān)管職能，地方也未能發(fā)揮監(jiān)管效能。

地方與中央的金融監(jiān)管合力難形成

在新一輪改革前，央地金融監(jiān)管權(quán)力職責(zé)不明確、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一機制、風(fēng)險事件處置不清晰等問題，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管中存在短板，未能及時預(yù)警、識別與防范風(fēng)險，出現(xiàn)四川多家融資擔(dān)保機構(gòu)停業(yè)、包商銀行破產(chǎn)、河南村鎮(zhèn)銀行詐騙等事件。當(dāng)前中央監(jiān)管機構(gòu)派駐地方機構(gòu)與地方金融管理局須明確分工、厘清權(quán)責(zé)，發(fā)揮監(jiān)管合力效能。

地方的金融穩(wěn)定與創(chuàng)新發(fā)展難平衡

創(chuàng)新是金融發(fā)展的重要驅(qū)動力，但創(chuàng)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)可能存在未知的風(fēng)險。而金融穩(wěn)定的核心是降低系統(tǒng)性風(fēng)險，確保金融體系的穩(wěn)健運行。當(dāng)前數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的發(fā)展加大了地方金融監(jiān)管在防范風(fēng)險與鼓勵創(chuàng)新之間的平衡難度，重發(fā)展、輕監(jiān)管的模式有利于激發(fā)市場創(chuàng)新活力，但同時可能導(dǎo)致P2P爆雷、網(wǎng)絡(luò)金融詐騙、金融資產(chǎn)類交易場所違法違規(guī)經(jīng)營等金融風(fēng)險。

金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗

美國的分業(yè)監(jiān)管模式

美國設(shè)立了多個聯(lián)邦級的金融監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)管和管理國家范圍內(nèi)的金融市場和金融機構(gòu)，主要采取分業(yè)監(jiān)管模式。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)主要包括美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、美國財政部、聯(lián)邦存款保險公司、全國信用合作社管理局。證券業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)主要包括美國證券交易委員會、商品期貨交易委員會。保險公司由所在的州及各州的保險監(jiān)管部門進行監(jiān)管，各州保險監(jiān)管局于1987年共同設(shè)立了全美保險監(jiān)管協(xié)會作為州保險監(jiān)管局的輔助監(jiān)管機構(gòu)。

美國各州通常也設(shè)立了州級的金融監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)管本州范圍內(nèi)的金融市場和金融機構(gòu)。聯(lián)邦政府和各州政府之間通常設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，通過聯(lián)邦與州級監(jiān)管機構(gòu)的合作和協(xié)調(diào)，確保金融監(jiān)管的一致性和有效性。例如銀行可以由聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)貨幣監(jiān)理署頒發(fā)牌照，由此成為全國性銀行，也可以接受華盛頓州金融機構(gòu)部銀行部門頒發(fā)的牌照，成為華盛頓州特許銀行；紐約州金融服務(wù)局宣布簽名銀行倒閉后，由聯(lián)邦存款保險公司接管等。

此外，美國制定了一系列的金融監(jiān)管法律和法規(guī)，包括《多德-弗蘭克法案》《金融規(guī)制改革新基石——重構(gòu)金融監(jiān)管與規(guī)制》《證券交易法》等，用于規(guī)范金融監(jiān)管，保護投資者利益，防范金融風(fēng)險。

英國“雙峰式”監(jiān)管模式

英格蘭銀行下設(shè)的金融政策委員會（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC）統(tǒng)籌宏觀審慎決策，對“雙峰”發(fā)出指令與建議，“雙峰”負責(zé)具體執(zhí)行?！半p峰”分別是金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）和審慎監(jiān)管局（Prudential RegulationAuthority，PRA）。前者是獨立的監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)對金融市場的行為進行監(jiān)管和金融消費者保護，確保金融市場在全國范圍內(nèi)的穩(wěn)定、公平和透明；后者是英格蘭銀行的組成部分，負責(zé)對金融系統(tǒng)進行審慎監(jiān)管，確保金融體系穩(wěn)定和機構(gòu)安全。

完善地方金融監(jiān)管的建議

厘清央地監(jiān)管權(quán)責(zé)，持續(xù)推進集中統(tǒng)一的監(jiān)管原則

一是進一步明確中央統(tǒng)籌風(fēng)險防范、地方維穩(wěn)的監(jiān)管職責(zé)劃分，避免監(jiān)管責(zé)任重疊和監(jiān)管漏洞。中央監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)風(fēng)險監(jiān)管框架、制度與體系的建設(shè)，統(tǒng)籌跨區(qū)域風(fēng)險監(jiān)管工作，重點防范系統(tǒng)性風(fēng)險。地方在中央金融風(fēng)險防范相關(guān)辦法指引下，負責(zé)具體執(zhí)行風(fēng)險化解工作，避免擴大金融風(fēng)險傳染范圍。派駐地方監(jiān)管機構(gòu)主要負責(zé)二者的協(xié)調(diào)工作，同時對地方監(jiān)管機構(gòu)的風(fēng)險管理情況進行監(jiān)督和指導(dǎo)。

二是以黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作為指引，做好金融體系黨建工作。充分發(fā)揮地方黨委金融委員會辦公室和金融工作委員會的作用，進一步強化金融機構(gòu)的黨建工作，全面提升金融監(jiān)管干部的政治素質(zhì)和清正廉潔，杜絕并嚴(yán)厲打擊金融監(jiān)管碩鼠，為地方金融監(jiān)管提供人才保障。

整合資源、加強溝通，搭建央地協(xié)同監(jiān)管框架

一是增強央地監(jiān)管合力，合理配置監(jiān)管資源。設(shè)立央地金融監(jiān)管信息共享平臺，實現(xiàn)央地監(jiān)管部門間的信息互通共享。充分發(fā)揮中央派駐地方監(jiān)管機構(gòu)的職能，針對不同地方風(fēng)險多樣性和監(jiān)管難度，動態(tài)調(diào)整中央派出機構(gòu)的編制配置。地方監(jiān)管機構(gòu)橫向協(xié)調(diào)地市監(jiān)管機構(gòu)，優(yōu)化監(jiān)管所需的人力、物力、財力、技術(shù)等省內(nèi)資源配置。定期召開派出機構(gòu)與地方監(jiān)管的聯(lián)席會議，就重大監(jiān)管事項進行討論和決策，形成統(tǒng)一的監(jiān)管態(tài)度和措施。

二是共建監(jiān)管技術(shù)平臺，實現(xiàn)科技監(jiān)管與監(jiān)管科技的深度融合。整合中央的技術(shù)資源和地方的數(shù)據(jù)資源，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段加強監(jiān)管和風(fēng)險管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)管技術(shù)平臺，包括數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險評估等，提升監(jiān)管效能。同時央地金融監(jiān)管機構(gòu)都需要不斷跟進科技金融的發(fā)展，了解新型金融業(yè)務(wù)、更新監(jiān)管平臺技術(shù)，及時應(yīng)對新興風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

激勵與約束并存，進一步強化地方監(jiān)管的主體責(zé)任

一是建立獎懲機制，強化金融監(jiān)管的屬地責(zé)任。對地方監(jiān)管部門履行監(jiān)管責(zé)任情況進行評估，建立激勵機制，獎勵履職盡責(zé)的監(jiān)管部門，也為屬地分配更多的金融資源，支持地方金融和經(jīng)濟發(fā)展，保護地方監(jiān)管的積極性和主動性。同時實行負面清單，建立嚴(yán)厲的懲罰制度，對監(jiān)管不力的屬地及其部門進行問責(zé)。

二是賦予中央派出機構(gòu)監(jiān)督地方監(jiān)管效能的權(quán)力，加大對地方監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督力度。由中央派出機構(gòu)加強對地方監(jiān)管人員監(jiān)管行為的檢查和評估，定期進行監(jiān)管結(jié)果考評，并將考評結(jié)果納入干部績效考核和評優(yōu)評先體系，確保地方有效履行監(jiān)管責(zé)任。

健全監(jiān)管法律法規(guī)體系，夯實金融穩(wěn)定基石

一是加強立法，強化執(zhí)法。完善金融監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)，包括金融機構(gòu)監(jiān)管法等。加大對金融違規(guī)行為的查處力度，提高違法成本，維護金融市場秩序。建立健全金融司法審判機制，加快地方及跨省行政區(qū)域金融法院建設(shè)，利用地方信息優(yōu)勢，提高對金融案件的審理效率和質(zhì)量，確保司法公正。

二是加強8afcbfdbf8c7bc442461e0ead6d33a37金融市場基礎(chǔ)制度建設(shè)。加強市場準(zhǔn)入制度、信息披露制度等，尤其是“7+4”類地方金融組織信披制度建設(shè)，提升金融市場運行效率和透明度。通過建立規(guī)范、一致的金融業(yè)務(wù)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和要求，為金融發(fā)展提供良好的環(huán)境和規(guī)則，增強金融市場的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展。

建立穩(wěn)定與發(fā)展的長效平衡機制，助力金融強國建設(shè)

一是牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線。中央加強系統(tǒng)性風(fēng)險的防范，針對地方上報的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行風(fēng)險評估，同時對地方金融機構(gòu)進行壓力測試，評估地方金融系統(tǒng)的風(fēng)險價值，保障金融風(fēng)險外溢可控。地方監(jiān)管機構(gòu)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線，堅持推進金融創(chuàng)新，利用科技監(jiān)管手段、沙盒監(jiān)管模式，避免發(fā)生“脫實向虛”，引導(dǎo)和保障金融創(chuàng)新為實體經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

二是推動有為政府與有效市場更好結(jié)合。地方監(jiān)管機構(gòu)可充分利用有效市場及時釋放和化解金融風(fēng)險，試行建立地方金融穩(wěn)定保障基金用于處理極端風(fēng)險事件，實行有為監(jiān)管。同時，以良好的政策環(huán)境和支持措施，激發(fā)市場活力和創(chuàng)新動力，發(fā)揮市場競爭中優(yōu)勝劣汰的篩選機制，避免過度干預(yù)和監(jiān)管，確保市場在資源配置中的有效性和公平性，為金融創(chuàng)新提供空間和韌性。

（姜富偉為中央財經(jīng)大學(xué)金融工程系主任、教授，靳馥境為北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院金融系副主任、講師，丁慧為中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院博士研究生。本文屬于國家社科基金重大項目“三重壓力下雙支柱調(diào)控的政策效應(yīng)評估與優(yōu)化研究”（22&ZD063）的階段性成果。責(zé)任編輯/周茗一）