地方金融風(fēng)險的表現(xiàn)、根源與監(jiān)管應(yīng)對

本文首先提煉地方金融風(fēng)險的主要表現(xiàn)，接著分析地方金融風(fēng)險的根源，并在此基礎(chǔ)上研究地方金融風(fēng)險應(yīng)對和監(jiān)管改革方向，認為我國金融風(fēng)險應(yīng)對和相關(guān)金融監(jiān)管改革已取得積極成效，不過在內(nèi)外復(fù)雜因素影響下，地方金融風(fēng)險防范化解仍然是一個長期任務(wù)，金融監(jiān)管仍須動態(tài)優(yōu)化。

2023年3月《黨和國家機構(gòu)改革方案》著重強化了金融穩(wěn)定和發(fā)展機制的改革優(yōu)化，金融監(jiān)管體制成為重中之重。一年多來，我國金融監(jiān)管體制改革調(diào)整不斷深化。2023年10月末，中央金融工作會議進一步強調(diào)要全面加強金融監(jiān)管，提升金融監(jiān)管有效性，有效防范化解金融風(fēng)險。一直以來，地方金融風(fēng)險應(yīng)對是我國金融風(fēng)險防控的重要領(lǐng)域，也是金融穩(wěn)定和發(fā)展機制的重要方面，地方金融風(fēng)險處置和監(jiān)管優(yōu)化成為金融體系改革的重點之一。2024年4月8日，國家金融監(jiān)督管理總局縣域監(jiān)管支局統(tǒng)一掛牌，代表金融監(jiān)管改革取得重大的階段性進展，國家金融監(jiān)督管理總局“四級垂直”的金融監(jiān)管組織架構(gòu)正式運行。我國金融風(fēng)險應(yīng)對和相關(guān)金融監(jiān)管改革取得了積極成效。當然，在內(nèi)外復(fù)雜因素影響之下，地方金融風(fēng)險防范化解仍然是一個長期任務(wù)，金融監(jiān)管仍須動態(tài)優(yōu)化。

地方金融風(fēng)險的主要表現(xiàn)

地方金融風(fēng)險是我國金融體系的重要風(fēng)險領(lǐng)域，較為廣泛地存在于各類地方金融機構(gòu)和市場體系之中，是區(qū)域性金融風(fēng)險的重要來源，個別環(huán)節(jié)甚至潛藏系統(tǒng)性金融風(fēng)險的隱患。我國地方金融風(fēng)險主要表現(xiàn)為三方面。

一是地方金融機構(gòu)風(fēng)險。這主要包括國有或股份制大型金融機構(gòu)的地方分支機構(gòu)和地方法人金融機構(gòu)等，主要包括國有銀行、股份制銀行的分支機構(gòu)，證券、保險、信托和基金等分支機構(gòu)，以及農(nóng)村商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等。地方金融機構(gòu)是地方金融生態(tài)體系的核心主體，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎(chǔ)性金融服務(wù)。從監(jiān)管看，地方金融機構(gòu)的監(jiān)管強調(diào)中央事權(quán)，實施的是以中央政府金融監(jiān)管部門及其派出機構(gòu)為核心的監(jiān)管框架。在證券業(yè)之外，實施的是以國家金融監(jiān)督管理總局系統(tǒng)“四級垂直”的監(jiān)管組織架構(gòu)。地方金融機構(gòu)風(fēng)險是金融系統(tǒng)的常規(guī)化風(fēng)險，是金融監(jiān)管當局重點關(guān)注的基礎(chǔ)風(fēng)險領(lǐng)域。比如，銀行業(yè)機構(gòu)的風(fēng)險主要是信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險和流動性風(fēng)險等。

二是地方金融組織風(fēng)險。主要是此前由地方金融監(jiān)督管理部門負責(zé)審批成立的“7+4”類地方性、專業(yè)化金融組織?！?”是小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司?！?”是地方各類交易場所、實施信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司和社會眾籌機構(gòu)。這11類地方金融組織的監(jiān)管原則和標準主要由中央政府金融監(jiān)管部門負責(zé)制定，具體實施主要由地方金融監(jiān)督管理部門進行。但是，由于部分領(lǐng)域法律制度和監(jiān)管標準仍未健全，各地金融監(jiān)管存在差異，部分機構(gòu)和金融活動存在監(jiān)管不足，監(jiān)管質(zhì)效總體亟待提升。由于地方金融組織性質(zhì)和業(yè)務(wù)的差異性，其金融風(fēng)險的形態(tài)差異較大。

三是關(guān)聯(lián)性風(fēng)險。在現(xiàn)代金融體系之中，金融一體化是基本特征，不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同市場以及不同經(jīng)濟體都通過基礎(chǔ)設(shè)施、資產(chǎn)負債、市場波動或信息傳遞等不同機制關(guān)聯(lián)在一起。不管是地方金融機構(gòu)，還是地方金融組織，都廣泛地與經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活和公共服務(wù)等緊密關(guān)聯(lián)，從而形成了較為復(fù)雜的風(fēng)險傳染鏈條。我國地方金融機構(gòu)和地方金融組織都較為深入地參與了房地產(chǎn)市場及其金融活動，部分地方金融機構(gòu)還與地方政府及其融資平臺直接關(guān)聯(lián)，形成了房地產(chǎn)—地方債務(wù)—金融機構(gòu)等復(fù)雜關(guān)聯(lián)體系和風(fēng)險傳染鏈條，潛藏風(fēng)險自我強化的反饋效應(yīng)。這種關(guān)聯(lián)性和反饋效應(yīng)是區(qū)域性金融風(fēng)險的重要來源，甚至潛藏系統(tǒng)性金融風(fēng)險隱患。

地方金融風(fēng)險的根源分析

金融風(fēng)險是多樣化的，金融風(fēng)險的來源也是多樣化的。一般地，金融風(fēng)險來自經(jīng)濟周期波動、金融系統(tǒng)自身風(fēng)險累積、外部因素沖擊以及政策調(diào)整或制度變化可能的影響。地方金融風(fēng)險的來源與一般金融風(fēng)險的來源具有共性。由于金融主要是服務(wù)實體經(jīng)濟的，金融系統(tǒng)的資產(chǎn)主要對應(yīng)非金融實體部門的負債，金融風(fēng)險具有顯著的順周期效應(yīng)，尤其在經(jīng)濟下行過程中，順周期效應(yīng)更為凸顯，金融風(fēng)險暴露更為嚴重。與此同時，在全球金融一體化背景下，地方金融生態(tài)同樣受制于國際金融市場體系以及主要發(fā)達經(jīng)濟體政策等的外溢影響。

地方金融風(fēng)險與地方經(jīng)濟金融生態(tài)更為緊密地關(guān)聯(lián)在一起。這些因素具有上述共性特征，同時也具有地區(qū)特殊性或個體差異性。其一，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展金融需求具有一定的地域性，同時，金融服務(wù)具有半徑約束，地方金融機構(gòu)和地方金融組織的風(fēng)險與區(qū)域經(jīng)濟金融環(huán)境緊密相關(guān)。欠發(fā)達地區(qū)的傳統(tǒng)金融風(fēng)險可能更為凸顯。其二，地方金融風(fēng)險受制于地方金融發(fā)展與金融監(jiān)管職能的統(tǒng)籌。部分地方為爭取更多金融資源以更好發(fā)展實體經(jīng)濟，可能會有意或無意地弱化金融監(jiān)管職能，從而使得金融風(fēng)險更為突出。其三，由于金融專業(yè)能力和水平的約束，部分地方金融監(jiān)管較難有效發(fā)現(xiàn)并處置金融風(fēng)險，從而使地方風(fēng)險不斷累積甚至爆發(fā)重大風(fēng)險事件。其四，對于金融創(chuàng)新較為活躍的地區(qū)，如金融監(jiān)管沒有及時有效地覆蓋，可能會導(dǎo)致地方金融風(fēng)險快速集聚。其五，不法分子可能集聚于金融監(jiān)管和法治環(huán)境較弱的地區(qū)，進行多樣化的非正規(guī)金融活動，從而引發(fā)地方金融風(fēng)險。

地方金融風(fēng)險特殊性還來自多主體的風(fēng)險關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)風(fēng)險主要來自不同主體的利益趨同與利益關(guān)聯(lián)，甚至是個體理性引致的合成謬誤。比如在上述房地產(chǎn)—地方債務(wù)—金融機構(gòu)的利益關(guān)聯(lián)中，房地產(chǎn)價格上漲有利于房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)行業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈上下游的發(fā)展，房地產(chǎn)價格上漲有利于拉動土地需求并產(chǎn)生地方政府性基金收入或“土地財政”，同時房地產(chǎn)價格上漲為金融機構(gòu)提供房地產(chǎn)開發(fā)貸、住房抵押貸款的商業(yè)機會并會提升住房類抵押品的市場價值，但是，這多主體利益關(guān)聯(lián)的合成效應(yīng)可能使經(jīng)濟嚴重依賴房地產(chǎn)行業(yè)、形成房地產(chǎn)泡沫效應(yīng)，而且過度消耗儲蓄，破壞經(jīng)濟發(fā)展的儲蓄—投資轉(zhuǎn)化長效機制，導(dǎo)致未來經(jīng)濟發(fā)展缺乏足夠資本或儲蓄支撐。

值得注意的是，地方金融機構(gòu)和地方金融組織內(nèi)部治理問題是地方金融風(fēng)險暴露的重要根源。部分地方金融機構(gòu)特別是地方城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、信用社和村鎮(zhèn)銀行等存在較多的公司治理問題。一是股權(quán)管理不合規(guī)。股權(quán)分散的機構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)部人控制，股權(quán)集中的機構(gòu)則往往出現(xiàn)一股獨大，金融機構(gòu)控制權(quán)不夠明晰甚至混亂。二是過度追求資產(chǎn)規(guī)模。在利益驅(qū)動、市場競爭、業(yè)績考核和管理層自主性等多重因素驅(qū)動下，部分地方金融機構(gòu)脫離地方經(jīng)濟金融發(fā)展實際和現(xiàn)實需求狀況，過度追求資產(chǎn)規(guī)模擴大，資金運用過度冒險，風(fēng)險偏好大大提升的同時風(fēng)險敏感反而不斷下降，帶來資產(chǎn)負債、期限以及成本收益等多重錯配。三是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)過度復(fù)雜。部分地方金融機構(gòu)通過金融同業(yè)機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺和第三方機構(gòu)進行多樣化合作，為高風(fēng)險領(lǐng)域提供多主體關(guān)聯(lián)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，使得地方金融風(fēng)險關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性大大提升。四是內(nèi)部控制和風(fēng)險管理質(zhì)效弱。在大肆擴張資產(chǎn)負債表、表外業(yè)務(wù)和第三方關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的同時，部分地方金融機構(gòu)并沒有同步提升內(nèi)部控制水平和金融風(fēng)險管理質(zhì)效，使得風(fēng)險失控。

部分地方政府對金融資源配置和金融機構(gòu)經(jīng)營的直接干預(yù)是地方金融風(fēng)險的重要根源。過去幾年，地方金融風(fēng)險總體可控，但的確在不同領(lǐng)域呈現(xiàn)多發(fā)狀態(tài)，為了應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件，為有效處置金融風(fēng)險并確保經(jīng)濟平穩(wěn)增長，部分地方政府對金融資源配置和金融機構(gòu)經(jīng)營的干預(yù)是較為直接的。比如，為了配合地方平臺公司的債券發(fā)行，地方政府可能要求城商行、農(nóng)商行等認購城投債。再如，為了承擔(dān)地方金融風(fēng)險應(yīng)對主體責(zé)任，地方政府可能要求地方金融機構(gòu)“湊份子”，出資協(xié)助地方平臺處置債務(wù)風(fēng)險，甚至直接要求地方金融機構(gòu)的信貸債權(quán)進行債務(wù)重組。當然，地方政府直接干預(yù)能取得“成效”，與部分地方金融機構(gòu)在資產(chǎn)配置上強調(diào)與地方政府捆綁、在業(yè)務(wù)拓展上強調(diào)主要從事與政府隱性擔(dān)保相關(guān)的金融活動是直接相關(guān)的。前述房地產(chǎn)—地方債務(wù)—金融機構(gòu)的風(fēng)險關(guān)聯(lián)一定程度上反映的是不同主體的利益公約數(shù)和風(fēng)險共擔(dān)性。

地方金融風(fēng)險應(yīng)對與監(jiān)管方向

整體地，我國地方金融體系和整個金融系統(tǒng)都保持穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢，沒有發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2018年以來，特別是為期三年金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)后，絕大部分金融風(fēng)險都呈現(xiàn)收斂狀態(tài)，包括地方金融的風(fēng)險應(yīng)對取得了階段性勝利。2023年黨和國家機構(gòu)調(diào)整以來，我國地方金融風(fēng)險應(yīng)對和金融監(jiān)管布局正在進一步優(yōu)化。

央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制主要是指中央和地方在日常監(jiān)督管理和金融風(fēng)險處置方面的職責(zé)劃分及協(xié)調(diào)配合。中央金融監(jiān)管和地方金融監(jiān)管的再布局本p1AiVwpm5rImhbxVkEmVUYOtiqH8jhj/SiEOvIpc4dE=質(zhì)反映的是中央政府和地方政府之間的金融權(quán)力結(jié)構(gòu)安排調(diào)整，與其緊密相關(guān)的還有金融穩(wěn)定權(quán)力、金融資源配置權(quán)以及地方金融風(fēng)險應(yīng)對和處置的權(quán)責(zé)等。當然，央地金融權(quán)力安排的背后，還內(nèi)在地關(guān)聯(lián)政府與市場的關(guān)系統(tǒng)籌或權(quán)力結(jié)構(gòu)。央地金融監(jiān)管布局要有助于促進政府作用與市場功能的有效銜接，要有利于促進“有形的手”和“無形的手”的有效融合，要有利于金融發(fā)展職能和金融監(jiān)管職能的有效統(tǒng)籌。

我國地方金融監(jiān)管制度安排已進一步明晰。2023年，我國金融穩(wěn)定和發(fā)展機制進一步優(yōu)化之后，在金融主要是中央事權(quán)的政策邏輯下，金融監(jiān)管央地協(xié)調(diào)問題實質(zhì)性完善，我國建立起以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，地方政府本質(zhì)上就只有地方金融組織的監(jiān)管權(quán)力。2024年4月8日，國家金融監(jiān)督管理總局縣域監(jiān)管支局統(tǒng)一掛牌，代表2023年金融穩(wěn)定和發(fā)展機制改革達成重大進展，國家金融監(jiān)督管理總局系統(tǒng)的監(jiān)管框架基本部署到位。強化金融監(jiān)管全覆蓋，全面加強機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管，著力提升金融監(jiān)管有效性，同時，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)也主要從事監(jiān)管職責(zé)，央地協(xié)同的金融監(jiān)管系統(tǒng)整體將更加關(guān)注監(jiān)管，金融監(jiān)管職能和金融發(fā)展職能得到更好的統(tǒng)籌。

地方政府金融監(jiān)管職能隨之調(diào)整。2024年4月，各省基本完成了省級金融管理機制的部署，各省成立了省委金融委員會、金融工作委員會，與此同時，各省地方金融監(jiān)督管理局基本改為地方金融管理局。根據(jù)部署，大部分地市級政府和縣級政府金融管理部門將進行相應(yīng)的職能調(diào)整，這對于金融監(jiān)管實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的矩陣式全覆蓋具有重要支撐。

以省負總責(zé)的原則壓實地方金融風(fēng)險應(yīng)對和處置的主體責(zé)任。不管是地方金融機構(gòu)風(fēng)險或地方金融組織風(fēng)險，還是域內(nèi)房地產(chǎn)—地方債務(wù)—金融關(guān)聯(lián)風(fēng)險，地方金融風(fēng)險應(yīng)對整體以各省負總責(zé)、省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負其責(zé)作為基本政策邏輯。這種安排將地方金融風(fēng)險有效控制在一定范圍之內(nèi)，有效控制金融風(fēng)險跨區(qū)域傳染或向上一層級傳染的程度，同時，也可以將地方金融風(fēng)險防控和地方經(jīng)濟社會發(fā)展更好地統(tǒng)籌在一起。

中小金融機構(gòu)處置是地方金融風(fēng)險應(yīng)對的重點。2018—2021年我國處置高風(fēng)險農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)627家，截至2021年末，我國高風(fēng)險中小銀行仍達302家。在多方共同努力下，2021年以來，我國高風(fēng)險中小金融機構(gòu)處置取得積極進展。我國主要采取吸收合并、新設(shè)合并、股權(quán)收購等方式來處置高風(fēng)險中小金融機構(gòu)。2023年中央金融工作會議再度強調(diào)中小金融機構(gòu)風(fēng)險應(yīng)對和處置的重要性，特別是欠發(fā)達地區(qū)的處置任務(wù)更重。未來，隨著風(fēng)險應(yīng)對和機構(gòu)處置深化，中小金融機構(gòu)整體可能呈現(xiàn)量減質(zhì)升的趨勢。

當然，由于內(nèi)外復(fù)雜因素的影響，在部分地區(qū)或部分領(lǐng)域的金融風(fēng)險事件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。與此同時，金融風(fēng)險應(yīng)對和金融監(jiān)管改革是一個動態(tài)發(fā)展過程，包括地方金融應(yīng)對和央地監(jiān)管布局部署需要根據(jù)金融風(fēng)險演進新情況和提升金融監(jiān)管有效性的現(xiàn)實需要逐步優(yōu)化改進。在金融風(fēng)險應(yīng)對和機構(gòu)救助中，省級地方政府負總責(zé)，地方政府整體仍然承擔(dān)主體責(zé)任，這其中涉及地方資金支出責(zé)任問題，為此，金融監(jiān)管與風(fēng)險應(yīng)對支出責(zé)任的協(xié)同性成為未來地方金融風(fēng)險應(yīng)對和問題機構(gòu)處置的重點問題。同時，現(xiàn)行金融法律并未清晰界定地方政府在金融風(fēng)險防范化解中的處置職責(zé)，但是，在實踐中地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任，并可能承擔(dān)救助資金的支出責(zé)任，這就需要進一步優(yōu)化地方金融風(fēng)險處置的權(quán)責(zé)安排。

（鄭聯(lián)盛為中國社會科學(xué)院金融研究所研究員、金融風(fēng)險與金融監(jiān)管研究室主任。責(zé)任編輯/王茅）