美國化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的舉措與啟示

本文先探討美國地方金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，接著分析美國經(jīng)驗(yàn)對我國金融監(jiān)管部門的啟示，認(rèn)為農(nóng)商行是地方金融風(fēng)險(xiǎn)化解與處置的主戰(zhàn)場，并指出要對中央與地方監(jiān)管事權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。未來隨著地方金融管理局發(fā)展職能的剝離，其將更加聚焦在監(jiān)管這一單一目標(biāo)上，也更易與中央監(jiān)管形成合力，填補(bǔ)以往的監(jiān)管空白。

美國地方金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

2023年至今，美國已有數(shù)家地區(qū)性銀行資不抵債倒閉。這其中既包括媒體廣泛報(bào)道的硅谷銀行、簽名銀行，也涵蓋一些報(bào)道較少的費(fèi)城共和第一銀行（Republic First Bank）與堪薩斯州心臟地帶三州銀行（Heartland Tri-StateBank）等。從資產(chǎn)規(guī)?？?，后兩家小型社區(qū)銀行才是美國地方銀行的代表性樣本，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對此類破產(chǎn)社區(qū)銀行的常規(guī)處置范式對我們而言更具借鑒意義。

此輪中小銀行破產(chǎn)潮是多種因素導(dǎo)致的，歸結(jié)起來大致可分為負(fù)債端存款擠兌、資產(chǎn)配置不合理、期限錯配嚴(yán)重，商業(yè)地產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大、美聯(lián)儲加息周期超預(yù)期延長、對小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管放松等原因。雖然幾家地區(qū)性銀行的破產(chǎn)不一定會產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，但美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍快速接管，果斷處置，將有可能發(fā)生的次生風(fēng)險(xiǎn)影響控制在了最低水平。

美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置中小銀行風(fēng)險(xiǎn)的方式并非標(biāo)準(zhǔn)模板，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal DepositInsurance Corporation，簡稱FDIC）、貨幣監(jiān)理署（Office of Comptroller of Currency，簡稱OCC）、美聯(lián)儲和財(cái)政部的具體做法對完善我國監(jiān)管思路有一定的啟示。地方銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時，F(xiàn)DIC利用系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外條款保護(hù)儲戶存款，避免存款快速流失、儲戶不信任風(fēng)險(xiǎn)傳染至其他中小銀行，接管救助的同時，盡可能避免由此產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。出險(xiǎn)中小銀行的抵押貸款資產(chǎn)由其他銀行來購買，F(xiàn)DIC同意分擔(dān)收購貸款資產(chǎn)未來可能出現(xiàn)的損失。與此同時，美聯(lián)儲在流動性層面對中小銀行提供支持。以上這些問題導(dǎo)向的處置方式有助于恢復(fù)并穩(wěn)定公眾信心，緩解中小銀行存款流向大型銀行這一趨勢。然后，監(jiān)管部門會建議資產(chǎn)門檻在一定規(guī)模以上的銀行增加持有的資本金以對沖經(jīng)濟(jì)波動。

美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對與化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的處理范式正是在一次次危機(jī)中不斷改進(jìn)與完善的，其監(jiān)管模式深受其國家歷史、政治和文化的影響，以危機(jī)為導(dǎo)向的監(jiān)管體制改革也是其演變路徑的一個重要特征。當(dāng)前的美國監(jiān)管結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，可描述為采用功能方法，附加一些機(jī)構(gòu)元素更為貼切（G20報(bào)告）。其一個顯著特點(diǎn)是其雙面性，銀行可以選擇州憲章或者聯(lián)邦憲章。銀行和證券活動在州政府層面和聯(lián)邦政府層面由多層機(jī)構(gòu)監(jiān)管，保險(xiǎn)目前在州政府層面接受監(jiān)管，期貨主要由聯(lián)邦政府監(jiān)管，具體看，監(jiān)管權(quán)被劃分到以下的成員機(jī)構(gòu)：美國聯(lián)邦儲備委員會（ F E D ） 、F D I C 、美國證券交易委員會（SEC）、美國期貨交易委員會（CFTC）、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）、金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）、OCC、國家信用合作社（NCUA）、消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）、國家保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會（ N A I C ） 、 國家期貨協(xié)會（NFA）。與此同時，每一個州有其自己的銀行監(jiān)管局。這種多頭雙重的金融監(jiān)管體系并非完美，監(jiān)管競次不僅存在于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間，也存在于聯(lián)邦與州之間，已有學(xué)術(shù)研究表明雙系統(tǒng)競爭的潛在負(fù)面影響。

系統(tǒng)回顧此次加息周期美國地方金融風(fēng)險(xiǎn)滋生與爆發(fā)的全過程，既有銀行自身經(jīng)營不善的問題，也有監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)放松的原因。首先，金融危機(jī)后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分重視了大而不能倒的風(fēng)險(xiǎn)，大型銀行一直被嚴(yán)格地監(jiān)管，但近年來對中小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有所降低，尤其前總統(tǒng)特朗普任內(nèi)通過的《經(jīng)濟(jì)增長、監(jiān)管放松和消費(fèi)者保護(hù)法案》，進(jìn)一步規(guī)定資產(chǎn)規(guī)模1000億美元以下的金融機(jī)構(gòu)免于壓力測試，允許美聯(lián)儲自行決定資產(chǎn)規(guī)模1000億美元至2500億美元的金融機(jī)構(gòu)參加壓力測試與否。資產(chǎn)規(guī)模低于100億美元，同時交易性資產(chǎn)不高于總資產(chǎn)5%的金融機(jī)構(gòu)免于沃爾克規(guī)則的約束等。其次，貨幣政策與金融穩(wěn)定的相互影響遠(yuǎn)超預(yù)期，尤其加息周期持續(xù)時間較長（Higher for Longer）帶來的沖擊。再次，金融中介順周期性和盲目加杠桿加劇了金融體系的不穩(wěn)定狀況。最后，信息化時代媒介傳播對存款擠兌風(fēng)險(xiǎn)的沖擊放大作用也不容忽視。

對我國金融監(jiān)管部門的啟示

金融監(jiān)管的目標(biāo)通常會隨著經(jīng)濟(jì)、市場的增長與發(fā)展而變化，歐美國家金融監(jiān)管制度傳承了傳統(tǒng)的市場競爭優(yōu)先模式，其主要監(jiān)管目標(biāo)是有利于消費(fèi)者的有效市場競爭、消費(fèi)者保護(hù)與金融市場穩(wěn)定。中國的體制、文化與歐美國家差異很大，更重要的是，中國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，金融市場雖高速發(fā)展卻并不成熟。因此，市場競爭性不是中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首要目標(biāo)，強(qiáng)大的人民幣、不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是金融高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，這就意味著金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力需要進(jìn)一步增強(qiáng)，其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力更要進(jìn)一步提高。

對地方法人金融機(jī)構(gòu)而言，業(yè)務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展，可以消化歷史風(fēng)險(xiǎn)，但另一方面也可能會培育新的風(fēng)險(xiǎn)。中小金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的能力必不可少。過度依賴同業(yè)和表外業(yè)務(wù)是不可持續(xù)的，其想要健康發(fā)展除了不能有太高的杠桿，更要在日常經(jīng)營中對風(fēng)險(xiǎn)做出預(yù)判，制訂解決方案完善相關(guān)制度。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)加速釋放是正?，F(xiàn)象，若放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)會減少其合規(guī)成本，釋放其市場活力，也在一定程度上降低了監(jiān)管部門的負(fù)擔(dān)，但同時會增加區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。

對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，金融機(jī)構(gòu)有做大業(yè)務(wù)規(guī)模的沖動，一方面有利潤、吸引外部投資或職務(wù)晉升的考慮，另一方面也有大而不能倒與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的博弈。在此過程中內(nèi)部風(fēng)控和外部監(jiān)管往往疏于防范其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)實(shí)行常態(tài)化監(jiān)測，對金融創(chuàng)新實(shí)行穿透式監(jiān)管，避免以金融創(chuàng)新之名逃避監(jiān)管。但同時切忌監(jiān)管“一刀切”，一棒子打死雖能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，但容易帶來“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”，政策推出應(yīng)注意掌握合適的節(jié)奏和力度，避免政策執(zhí)行越來越嚴(yán)，“層層加碼”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

近幾年地方法人銀行陸續(xù)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件使行業(yè)震動頗大，特別是監(jiān)管部門對幾家風(fēng)險(xiǎn)銀行處置產(chǎn)生的影響及次生風(fēng)險(xiǎn)都較大。在已經(jīng)恐慌的市場條件下，時度效的把握欠妥，快速降低了市場對其他中小銀行的信任，時機(jī)稍顯不適。具體表現(xiàn)如下：一是大型銀行對中小銀行的同業(yè)支持變嚴(yán)，價格也拉開了差距，中小銀行流動性出現(xiàn)緊張。二是客戶特別是異地客戶對中小銀行資質(zhì)、票據(jù)不認(rèn)可，對業(yè)務(wù)開展影響很大。三是監(jiān)管處理方式比較強(qiáng)硬，對同業(yè)負(fù)債的處置一刀切，造成了市場恐慌。對金融機(jī)構(gòu)來說，停滯式的處罰非常不利于其解決歷史問題，中小銀行對輿情很敏感，一旦出現(xiàn)處罰和負(fù)面，同業(yè)的認(rèn)可度很低，靠自身發(fā)展去化解風(fēng)險(xiǎn)速度慢、難度大。

農(nóng)商行是地方金融風(fēng)險(xiǎn)化解與處置的主戰(zhàn)場

地方金融風(fēng)險(xiǎn)來源主要是地方法人金融主體，主要包括城商行、農(nóng)商行（農(nóng)信社）、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、商業(yè)保理公司等機(jī)構(gòu)。防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)隱患一直是地方金融監(jiān)管部門的主要工作內(nèi)容。以之前曇花一現(xiàn)的P2P為例，經(jīng)過系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)處置，現(xiàn)在已基本上完全退出。金交所、偽金交所近兩年也得到及時的清理整頓。從資產(chǎn)規(guī)?？?，地方法人銀行機(jī)構(gòu)是區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)關(guān)注對象。從分行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的總值來看（系統(tǒng)性預(yù)期損失值、條件在險(xiǎn)價值以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)），銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的邊際貢獻(xiàn)最大，證券業(yè)占比較低。銀行和保險(xiǎn)行業(yè)受資產(chǎn)配置同源性影響，微觀風(fēng)險(xiǎn)的三個指標(biāo)走勢較為類似，證券行業(yè)相較于銀行、保險(xiǎn)屬于輕資本運(yùn)營，占比較低。因此，不論是區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，或是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)防控對象均是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。銀行業(yè)法人金融機(jī)構(gòu)的分布情況則是地方農(nóng)商行數(shù)量占比較多，同時其資產(chǎn)規(guī)模普遍較小、資本壓力相對較大。而且與國有行、股份行相比，區(qū)域性銀行（城商行和農(nóng)商行）風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力普遍較弱。當(dāng)前貨幣政策的寬松雖然遏制了銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋能力變差的趨勢，但對地產(chǎn)與城投這兩個與銀行緊密關(guān)聯(lián)行業(yè)的悲觀預(yù)期并未得到充分修正。在此背景下，更應(yīng)強(qiáng)化以資本監(jiān)管為核心的監(jiān)管方式，并關(guān)注不良貸款生成速度較快，資產(chǎn)負(fù)債過度錯配、長期錯配帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整周期超預(yù)期延長

過去十余年房地產(chǎn)行業(yè)的快速擴(kuò)張離不開金融資源的支持，兩個行業(yè)整體相互依賴，呈孿生關(guān)系。從房地產(chǎn)行業(yè)與金融行業(yè)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)看，中國金融體系整體波動與房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)波動高度相關(guān)，且房地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)波動狀況高于整體市場水平。近三年來，房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)陸續(xù)爆雷以及市場對中小銀行涉房風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的擔(dān)憂，中國金融體系巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)攀升并一度越過了警戒線。本次風(fēng)險(xiǎn)波動主要由房地產(chǎn)行業(yè)引起，隨著地產(chǎn)穩(wěn)定政策的出臺和貨幣面的寬松，近期風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有所收斂，相較于風(fēng)險(xiǎn)值高點(diǎn)有所回落，這顯示出市場在逐步消化該負(fù)面因素，預(yù)期也趨向于平衡和統(tǒng)一。短期來看，房地產(chǎn)行業(yè)和金融行業(yè)還在相互影響、相互作用。長期來看，金融領(lǐng)域需要防范房地產(chǎn)行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向其他相關(guān)行業(yè)蔓延。經(jīng)濟(jì)活動層面則需要新的發(fā)展點(diǎn)，提升金融資源配置效率，重塑市場信心。

城投平臺分化進(jìn)一步加劇

對于城投平臺債務(wù)，本質(zhì)上政府的還款能力還是體現(xiàn)在政府效率和土地價值上，當(dāng)前有的中小銀行比較激進(jìn)，投放力度依然很大，有的中小銀38e5e6a521391733bb4a8094d877d3a9行已經(jīng)將投放標(biāo)準(zhǔn)提高到市級以上平臺，縣級平臺債很少涉及。對中央監(jiān)管部門而言，平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解需要財(cái)政政策與貨幣政策妥善的協(xié)調(diào)配合，社會融資成本的進(jìn)一步降低也減少了平臺企業(yè)的利息支出負(fù)擔(dān)，時間換空間，債務(wù)置換在當(dāng)下是一種可行的應(yīng)對思路。與地產(chǎn)商多是民企不同，平臺公司均為國企，有的還是地方銀行的大股東，對地方監(jiān)管部門而言，屬地平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置需要與中央金融監(jiān)管部門更好地協(xié)同，提高風(fēng)險(xiǎn)化解的效率。

總體看，地方銀行的資金成本、運(yùn)營成本較大行為高，套息交易、波段操作或更為激進(jìn)，例如此前農(nóng)商行加倉中長債被窗口指導(dǎo)。由于歷史原因，中小銀行的治理機(jī)制存在較大的缺陷，股東、管理層的權(quán)利不受控制，有較多的歷史關(guān)聯(lián)交易，再加上在一定程度上盲目擴(kuò)張一些風(fēng)險(xiǎn)較大的業(yè)務(wù)，近年來不斷爆出中小銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。更進(jìn)一步看，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與城商行相比，出險(xiǎn)概率更高，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的農(nóng)商行，其撥備覆蓋率不夠樂觀。即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省內(nèi)，個體間資產(chǎn)質(zhì)量的差異性也非常大。與城商行不同，農(nóng)商行各法人機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)開展與人事任免上缺少話語權(quán)，社會資本或國有資本對農(nóng)商行、信用社的投資意愿也不強(qiáng)，資本若得不到有效補(bǔ)充，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力便得不到提高。

中央與地方監(jiān)管事權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

金融強(qiáng)國是我國金融業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，金融行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級緊密相關(guān)，在此過程中所有金融活動將依法全部納入監(jiān)管，防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)將是監(jiān)管部門持之以恒的工作重心。我國至今沒有發(fā)生過系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這與我們中央集權(quán)為主的金融監(jiān)管模式密不可分，這也是能守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的制度保障。在完善黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制中，地方是風(fēng)險(xiǎn)處置的最前線，地方的屬地責(zé)任要進(jìn)一步落實(shí)好。對地方金融監(jiān)管部門而言，其受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，既要促進(jìn)當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展，又要配合中央監(jiān)管部門處置風(fēng)險(xiǎn)。與此同時，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間往往又存在著競爭關(guān)系，因此，地方金融監(jiān)管有效性如何加強(qiáng)、中央與地方金融監(jiān)管權(quán)如何合理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需要進(jìn)一步深入研究。

以美國中小銀行重整破產(chǎn)潮為鑒，我國地方中小銀行的重組合并在未來一段時間內(nèi)或時有發(fā)生。中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量在大幅增加后，將迎來一段洗牌期，經(jīng)營能力差，自身造血能力弱，無法在市場競爭中存活的機(jī)構(gòu)必將被淘汰。當(dāng)前地方金融監(jiān)管體制以中央金融管理部門的地方派出機(jī)構(gòu)為主，若沒有地方政府的協(xié)調(diào)參與，處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)也難言有效，在此背景下，中央與地方監(jiān)管加強(qiáng)協(xié)同的必要性與重要性更加凸顯。未來隨著地方金融局發(fā)展職能的剝離，其將更加聚焦在監(jiān)管這一單一目標(biāo)上，內(nèi)在沖突的消解使得地方監(jiān)管部門的工作目標(biāo)更有針對性，也更易與中央監(jiān)管形成合力，填補(bǔ)以往的監(jiān)管空白。

（沙楠為清華大學(xué)國家金融研究院新結(jié)構(gòu)金融學(xué)研究中心副主任、南方科技大學(xué)訪問學(xué)者，周皓為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院講席教授、南方科技大學(xué)商學(xué)院講席教授。責(zé)任編輯/王茅）