海南島耕地保護(hù)現(xiàn)狀問題及對策

摘 要 耕地是糧食生產(chǎn)的自然基礎(chǔ)，保護(hù)耕地是實(shí)現(xiàn)糧食安全的前提。為確保海南島糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，分析海南島土地利用現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)海南島耕地保護(hù)工作開展過程中存在耕地保護(hù)主體的積極性不足、水資源供給不足及利用效率低、耕地后備資源不足和糧業(yè)發(fā)展滯后的問題。通過對目前存在問題進(jìn)行分析，提出提升耕地保護(hù)主體積極性、節(jié)約水資源及提高利用效率、增加后備耕地資源和推動糧食種植業(yè)發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；現(xiàn)狀；問題；對策；海南島

中圖分類號：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.14.004

民以食為天，糧食是人生存的基本需求之一，是確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。耕地是糧食生產(chǎn)的自然載體，自古以來，人們通過在耕地上耕種生產(chǎn)糧食，滿足自身的生存需求。因此，數(shù)量足夠且可以生產(chǎn)糧食的耕地是實(shí)現(xiàn)糧食安全的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地可以提高糧食的生產(chǎn)潛力。隨著海南島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，常住人口不斷增多，城市化進(jìn)程不斷加快，各類重點(diǎn)項(xiàng)目紛紛落地海南島，但是隨之而來的耕地保護(hù)問題也逐漸凸顯。

1 耕地資源現(xiàn)狀

海南島優(yōu)等（含高與較高兩級）農(nóng)業(yè)土地資源占全島總面積的38.79%，中等、較高、高等級土地資源分別占全島總面積的33.16%、29.57%、9.22%，整體環(huán)境適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。全島范圍內(nèi)各市縣土地資源農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性等級差異較大，總體表現(xiàn)為沿海優(yōu)于內(nèi)陸、北部優(yōu)于南部的空間格局，北部平原地區(qū)受坡度約束小，且土地有機(jī)質(zhì)含量等級均為中等級以上，土地資源等級較高，優(yōu)等土地資源占全域總面積的50%以上；而中部山區(qū)由于海拔較高、坡度起伏大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，因而低與較低等級的土地資源占其總面積的60.2%；西南部的主要城市東方市90%以上土地有機(jī)質(zhì)含量等級為最低等，導(dǎo)致其土地資源等級也相對較低，低與較低等級的土地面積占總面積的70.93%，低等級土地資源對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制約較為明顯。

海南島的水資源利用率較低。2022年，海南島水資源的開發(fā)利用率僅為14.2%，低于全國22.2%的水平；生產(chǎn)過程中水資源利用率也不高，如2022年海南島萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值（當(dāng)年價(jià)）用水量66.9 m3，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為49.6 m3，萬元工業(yè)增加值（當(dāng)年價(jià)，不含水電）用水量達(dá)到17.9 m3；農(nóng)業(yè)用水占比大但利用率低，如2022年海南島農(nóng)業(yè)用水占總用水量的74.5%，加上灌溉模式、輸水效率、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的綜合影響，導(dǎo)致海南島水資源利用效率低。

根據(jù)2021年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，海南省耕地總資源為48.7萬hm2，占總土地面積的13.9%。其他類型的土地，濕地面積為12.1萬hm2，占總面積的3.5%；園地面積為121.8萬hm2，占總面積的34.7%；林地面積為116.1萬hm2，占總面積的33.1%；草地面積為

1.6萬hm2，占總面積的0.5%；其余為城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地等。從土地類型上看，能作為海南島后備耕地的主要是草地。

2010—2021年，海南島糧食總播種面積逐年減少，在農(nóng)作物總播種面積中的占比由2010年的50.86%下降至2021年的39.64%。

2 耕地保護(hù)存在的問題

根據(jù)海南島耕地保護(hù)現(xiàn)狀展開分析，目前海南島的耕地保護(hù)面臨主體的積極性不足、水資源供給不足及使用效率低、耕地后備資源不足和糧業(yè)發(fā)展滯后的問題。

2.1 耕地保護(hù)積極性不足

政府一方面承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任，另一方面承擔(dān)著保護(hù)耕地的責(zé)任，而兩者之間往往存在矛盾。優(yōu)質(zhì)的耕地資源具備水資源豐富、土地平整、交通便利等優(yōu)勢，而具備這樣優(yōu)點(diǎn)的土地也適宜開發(fā)為工商業(yè)用地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是考核地方政府的主要指標(biāo)，地方政府在城市化進(jìn)程中，會優(yōu)先考慮第二、三產(chǎn)業(yè)的布局，為工商業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。這就導(dǎo)致地方政府更加傾向于進(jìn)行城市化開發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致耕地在這一過程中逐漸破碎化和偏移城市中心[1]。此外，在城市化的進(jìn)程中，通常以占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡的方式保證耕地的數(shù)量不減少，但實(shí)際上該過程存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占整補(bǔ)零”的問題，致使耕地質(zhì)量下降，耕地破碎化進(jìn)一步加?。谎a(bǔ)充耕地的地理位置相較于被占耕地更為偏遠(yuǎn)，灌溉及生產(chǎn)條件變差，致使產(chǎn)量下降。這種耕地保護(hù)無法有效調(diào)動地方政府保護(hù)耕地的積極性。

在理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)下，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村勞動力會選擇在土地上種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的農(nóng)作物，以期獲得更高的收入。種植糧食作物帶來的經(jīng)濟(jì)收益相較于其他農(nóng)作物偏低，因此農(nóng)民為了獲得更高收益，會減少糧食作物的種植。同時(shí)，農(nóng)戶為了追求更大的經(jīng)濟(jì)效益，會采取過度消耗土地地力的耕種方式；在耕地的使用過程中為提高產(chǎn)量，存在過度使用化肥、農(nóng)藥的現(xiàn)象，導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降。只注重短期收益的行為對耕地的地力消耗較大，后續(xù)又未能及時(shí)補(bǔ)充，長期的高負(fù)荷使用使耕地質(zhì)量持續(xù)下降。此外，海南島目前沒有能調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地積極性的政策，耕地保護(hù)工作很難有效進(jìn)行。

2.2 水資源供給不足及利用效率低

由于海南島的產(chǎn)業(yè)格局和降水量不匹配，水資源無法滿足耕種需求，影響糧食生產(chǎn)和耕地保護(hù)的效益。在生產(chǎn)過程中，水資源的利用效率較低，水資源供給不足的問題更加嚴(yán)峻。受自然條件限制，海南島西部的降水并不能滿足農(nóng)業(yè)需求，還會時(shí)常遭遇干旱危機(jī)，加上灌溉模式不夠先進(jìn)，輸水效率偏低，導(dǎo)致水資源更加緊缺[2]。

2.3 耕地后備資源不足

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于開展全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作的通知》，全國部署開展了新一輪耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作。由調(diào)查結(jié)果可知，海南島耕地后備資源85.88%為草地、10.86%為可復(fù)墾內(nèi)陸灘涂、3.14%為可開墾裸地、0.12%為可復(fù)墾采礦用地。雖然最有開發(fā)耕地的可能性的草地占較大比例，但草地實(shí)際上更適合用于開發(fā)林地和果園；且未利用的土地多分布在人口較少的區(qū)域，灌溉、交通條件較差，開發(fā)為耕地的成本較大。內(nèi)陸灘涂具有維護(hù)海洋生物多樣性、維持海洋生態(tài)平衡、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)作用，不適宜開發(fā)成耕地。可開墾裸地、可復(fù)墾礦用地占比較小，且分布分散、開墾難度較大。綜上所述，海南島耕地后備資源嚴(yán)重不足。此外，海南島陸地面積整體有限，且為滿足自貿(mào)港建設(shè)，新增的建設(shè)用地持續(xù)增加，進(jìn)一步擠占了耕地的后備資源。

2.4 糧食種植業(yè)發(fā)展滯后

2010—2021年，糧食作物相較于其他農(nóng)作物給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)效益較低。糧食產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值下降的原因主要是糧食種植業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展程度較低、糧業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)水平較低。

海南島大塊連片的耕地較少，且分田到戶后，每戶的耕地面積普遍較小，因此難以形成規(guī)模效益，對采用產(chǎn)業(yè)化的種植技術(shù)和機(jī)械耕作造成阻礙，進(jìn)而導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益較低。海南島的第三產(chǎn)業(yè)在“海南國際旅游島”建設(shè)政策的引領(lǐng)下飛速發(fā)展，吸引大量農(nóng)村青年勞動力到城市中尋找更好的就業(yè)機(jī)會，以期獲得更高的經(jīng)濟(jì)收入。從事農(nóng)業(yè)的勞動力減少，致使糧食種植的生產(chǎn)成本提高，進(jìn)而出現(xiàn)耕地閑置無人種植的現(xiàn)象。此外，先進(jìn)的糧食種植技術(shù)未能成體系地在農(nóng)民中普及，關(guān)于耕地保護(hù)的法律法規(guī)制度的普及工作也不到位，致使農(nóng)民作為耕地保護(hù)的主體卻不能在耕地保護(hù)過程中發(fā)揮作用。

3 對策

通過分析造成海南島耕地保護(hù)問題的原因，提出提升耕地保護(hù)主體積極性、節(jié)約水資源及提高利用效率、增加后備耕地資源和推動糧業(yè)發(fā)展的對策。

3.1 提升耕地保護(hù)主體積極性

提高地方政府在耕地保護(hù)過程中的積極性，改變其重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀。1）完善政績考核體系，把耕地保護(hù)中的耕地面積、耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)、耕地效率等量化指標(biāo)納入政績考核體系，確保耕地保護(hù)的目標(biāo)完成情況與行政人員的晉升和績效掛鉤。2）建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，明確耕地保護(hù)主體到具體行政人員，對未達(dá)到耕地保護(hù)目標(biāo)的地區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，并加強(qiáng)監(jiān)管。

為了彌補(bǔ)強(qiáng)制命令型政策工具的不足，調(diào)動耕地保護(hù)主體的積極性，應(yīng)嘗試改為使用混合型政策工具?？赏ㄟ^財(cái)政資助的方式，鼓勵農(nóng)戶積極保護(hù)耕地質(zhì)量，提升耕地地力[3]。同時(shí)，加大耕地保護(hù)的宣傳力度，提升農(nóng)戶對耕地保護(hù)的認(rèn)識，督促引導(dǎo)農(nóng)戶制訂長期的耕地使用計(jì)劃，避免破壞地力的耕地使用行為，使其逐漸形成長期經(jīng)營耕地的意識。

3.2 節(jié)約水資源及提高利用效率

為了減少水資源不足及利用效率低對糧食種植業(yè)造成的影響，可以從兩方面進(jìn)行緩解。

在工業(yè)生產(chǎn)中，應(yīng)大力開發(fā)節(jié)水型生產(chǎn)工藝和技術(shù)，減少水的使用量。建立廢水回收系統(tǒng)，對使用過的廢水進(jìn)行處理后再次利用；安裝節(jié)水設(shè)備，使用節(jié)水型的閥門、龍頭、噴嘴等，減少生產(chǎn)過程的水資源浪費(fèi)；開展節(jié)水宣傳，樹牢節(jié)約用水的理念，提高人們的節(jié)水意識；定期檢查供水設(shè)備，減少水傳輸過程中的損耗。

農(nóng)業(yè)用水約占海南島總用水量的2/3，需要提高水資源的利用效率，以避免水資源不足對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。應(yīng)用土壤水分管理技術(shù)，監(jiān)測土壤中的含水量，根據(jù)含水量決定是否需要灌溉，避免不必要的灌溉。采用“以水調(diào)肥”技術(shù)，科學(xué)用肥，增強(qiáng)土壤保水能力，間接提高水資源的利用效率。對農(nóng)民開展水資源管理和節(jié)水灌溉技術(shù)培訓(xùn)，使水資源利用技術(shù)得到推廣，促進(jìn)水資源的合理分配和有效利用。

3.3 增加耕地后備資源

針對耕地后備資源不足的困境，可通過對廢棄地、采礦塌陷區(qū)、鹽堿地、荒地等進(jìn)行綜合治理和復(fù)墾，將其轉(zhuǎn)換為耕地后備資源[4]。應(yīng)對上述土地類型進(jìn)行全面調(diào)查，確認(rèn)其土壤質(zhì)量、水源狀況、地形地貌、污染程度等；然后評估其土地?fù)p毀狀況，確定復(fù)墾的可能性；進(jìn)而針對評估結(jié)果，結(jié)合總體的土地規(guī)劃，編制相關(guān)的土地復(fù)墾方案，以豐富耕地資源。在此過程中，要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理的原則。在開發(fā)耕地時(shí)，還可通過土壤改良、水土保持、耕作層重構(gòu)等技術(shù)措施，保證耕地地力的恢復(fù)。

3.4 推動糧食種植業(yè)發(fā)展

海南島可利用土地綜合整治，將“小田”整合成為“大田”，為糧食種植的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)。農(nóng)戶可通過承包合同把耕地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村委會或承包商，實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)?；褂茫M(jìn)而發(fā)揮規(guī)模效益，有效降低耕種的成本，提升糧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度。產(chǎn)業(yè)化程度的提升，還有利于機(jī)械化的發(fā)展，進(jìn)而減少對勞動力的需求，同時(shí)降低生產(chǎn)成本。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障糧食安全，關(guān)鍵在人，因此需要建立一支高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。各地要立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，把專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人、農(nóng)機(jī)手等作為重點(diǎn)培育對象，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，強(qiáng)化農(nóng)民教育培訓(xùn)體系建設(shè)，逐步建立農(nóng)民免費(fèi)培訓(xùn)制度。同時(shí)，積極探索新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定管理方式，加大新型職業(yè)農(nóng)民政策扶持力度，穩(wěn)定和壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊(duì)伍，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供人才支撐[5]。

4 結(jié)語

耕地是糧食生產(chǎn)的自然基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)糧食安全必須保護(hù)好耕地。現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度在海南島的耕地保護(hù)工作中發(fā)揮了重要作用，為一段時(shí)期的糧食安全提供了充足保障，但仍存在一些問題。根據(jù)海南島的耕地保護(hù)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題主要集中于耕地保護(hù)積極性不足、水資源供給不足且利用效率低、耕地后備資源不足、糧食種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等方面。解決這些問題有助于進(jìn)一步提高耕地保護(hù)的效率和鞏固此前的耕地保護(hù)成果。提高地方政府、農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性可以有效改變其耕地使用行為，使其重視耕地的長期收益；節(jié)約水資源及提高利用效率可以減少水資源浪費(fèi)，保障水資源需求；增加耕地后備資源是緩解海南島耕地后備資源不足問題的直接方法；推進(jìn)糧食種植業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)耕地規(guī)模化效益和發(fā)展現(xiàn)代糧食種植業(yè)的重要途徑。保護(hù)耕地是維護(hù)社會穩(wěn)定、保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目標(biāo)，仍需要開展更多的相關(guān)研究，以不斷適應(yīng)不同時(shí)期的耕地保護(hù)需求。

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（責(zé)任編輯：張春雨）