城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資壓力與調(diào)整機(jī)制

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 社會(huì)福利 非繳費(fèi)型公共養(yǎng)老金 待遇調(diào)整機(jī)制

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕Ｆ８４２．６ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０７－００８２－１３

２００９年新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施，２０１１年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始實(shí)施，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在短短幾年時(shí)間內(nèi)在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。黨的十八大之后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革步伐加快，２０１４年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔２０１４〕８號(hào)），兩項(xiàng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始合并實(shí)施。與此同時(shí)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也在持續(xù)推進(jìn)，２０１４年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革邁出重要一步，２０１８年建立基本養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度，２０２２年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度正式實(shí)施。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)成為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的兩個(gè)支柱，但兩者的基本屬性存在差異，制度運(yùn)行面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)也不盡相同。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)施近１５年，以較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了較高的覆蓋面，但保障水平與高質(zhì)量發(fā)展階段要求不相適應(yīng)，制度面臨可持續(xù)性矛盾。下一個(gè)１５年是人口結(jié)構(gòu)急速轉(zhuǎn)變時(shí)期，壓力和挑戰(zhàn)也將倍增，改革勢(shì)在必行。當(dāng)前制度面臨的表象問(wèn)題是籌資壓力大與待遇水平低之間的矛盾，而實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是制度基本屬性與功能定位的偏差，在當(dāng)前人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型多重壓力影響下，這一偏差導(dǎo)致制度功能弱化。已有相關(guān)研究大多關(guān)注于現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)下的保險(xiǎn)精算平衡與待遇調(diào)整機(jī)制，①政策部門(mén)同樣按照保險(xiǎn)的邏輯在居民繳費(fèi)激勵(lì)、城鄉(xiāng)保險(xiǎn)制度銜接、保險(xiǎn)經(jīng)辦管理等方面進(jìn)行調(diào)整，社會(huì)各界也都習(xí)慣于將居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行比較討論，混淆了基礎(chǔ)概念與理論問(wèn)題，②導(dǎo)致相關(guān)改革與政策調(diào)整難以達(dá)成共識(shí)。

本文旨在全面觀察當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的多重壓力，在此前提下探討制度的社會(huì)保險(xiǎn)屬性與社會(huì)福利屬性，提出基于明確概念與功能界定的改革思路，并從保障水平適度性與財(cái)政可負(fù)擔(dān)性角度進(jìn)行評(píng)估。其主要貢獻(xiàn)在于澄清城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本概念與本質(zhì)屬性，基于社會(huì)福利屬性與相關(guān)理論依據(jù)，提出一個(gè)非繳費(fèi)型公共養(yǎng)老金的改革方案與待遇調(diào)整機(jī)制。

一、轉(zhuǎn)型重壓：制度面臨的可持續(xù)性挑戰(zhàn)

中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度很快，而城鄉(xiāng)一體化制度改革步伐相對(duì)滯后，轉(zhuǎn)型過(guò)程更為復(fù)雜，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性面臨人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)二元體制、養(yǎng)老金債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域發(fā)展不平衡等多重轉(zhuǎn)型壓力。

１．中長(zhǎng)期挑戰(zhàn)：快速老齡化與人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

中國(guó)老年人口數(shù)量規(guī)模大、老齡化速度極快，養(yǎng)老金支付面臨巨大壓力。２０２３年中國(guó)６０歲及以上人口比重高達(dá)２１．１％，６５歲及以上人口占比達(dá)到１５．４％，③后者已超過(guò)１４％的“中度老齡化社會(huì)”國(guó)際慣用標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)計(jì)未來(lái)６０歲及以上老齡人口占比將以每年１個(gè)百分點(diǎn)的增速提高，到２０３５年將突破３０％；６５歲及以上人口比重預(yù)計(jì)將在２０３３年超過(guò)２１％，即中國(guó)將用十年左右時(shí)間就經(jīng)歷從“中度老齡化社會(huì)”向“重度老齡化社會(huì)”的過(guò)渡（見(jiàn)圖１），該進(jìn)程快于大部分相應(yīng)老齡化階段的世界典型國(guó)家。同時(shí)，中國(guó)人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，２０２２年已達(dá)到７７．９歲，④老年群體養(yǎng)老負(fù)擔(dān)持續(xù)加大。預(yù)測(cè)研究顯示，中國(guó)２０２１—２０３５年養(yǎng)老金支出占ＧＤＰ的比重將從５％快速提高到１０％，⑤未來(lái)養(yǎng)老金支付面臨巨大壓力。

當(dāng)前，中國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化進(jìn)程交織，超低生育水平持續(xù)，少子化特征顯著。２０２２年，新中國(guó)成立以來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期的人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)折，人口總量達(dá)峰后出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。人口達(dá)峰伴隨著少子化問(wèn)題的加劇。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，２０２２年中國(guó)總和生育率已下降到１．０９的歷史超低水平，全年出生人口僅為９５６萬(wàn)人。⑥ 未來(lái)０—１４歲人口占比將快速下降，根據(jù)預(yù)測(cè)２０２７年將降至１４．７％，中國(guó)由此進(jìn)入“超少子化社會(huì)”。

勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)速度快于總?cè)丝?，因而維持養(yǎng)老保障體系可持續(xù)的難度增加。早在２０１３年，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口就在達(dá)峰后進(jìn)入下降通道。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，２０２０年中國(guó)１５—６４歲勞動(dòng)年齡人口為９.６８億，⑦中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所課題組預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，２０３０年中國(guó)勞動(dòng)年齡人口將縮減到９．５０億人，２０３５年下降到９．０４億，２０５０年進(jìn)一步縮減到７．５０億。一方面，勞動(dòng)年齡人口下降與老年人口上升推高了老年撫養(yǎng)比，另一方面，勞動(dòng)力供給萎縮給依賴(lài)低成本青壯勞動(dòng)力要素投入的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式帶來(lái)挑戰(zhàn)，導(dǎo)致未來(lái)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，生產(chǎn)、就業(yè)結(jié)構(gòu)面臨沖擊，年輕人數(shù)量和占比下降也可能導(dǎo)致創(chuàng)新活力不足，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高受阻。

２．短期沖擊：人口隊(duì)列震蕩與“嬰兒潮”一代集中進(jìn)入老年階段

當(dāng)前，“嬰兒潮”一代陸續(xù)進(jìn)入老年階段，短期內(nèi)養(yǎng)老金需求急速增加，應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金體系沖擊的“窗口期”較短。新中國(guó)成立后，中國(guó)開(kāi)啟了較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，人口隊(duì)列震蕩增長(zhǎng)，最大規(guī)模的一輪“嬰兒潮”出現(xiàn)在三年自然災(zāi)害之后的１９６２—１９７３年。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，出生于１９６１年的人口為１０５６萬(wàn)，出生于１９６２年的人口為１９１３萬(wàn)，同比提高８１％；出生于１９６３年的人口為２６０４萬(wàn)，較１９６１年增長(zhǎng)１４７％（見(jiàn)圖２）。獨(dú)特的出生隊(duì)列對(duì)當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)與老齡化進(jìn)程帶來(lái)高強(qiáng)度的持續(xù)沖擊。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，“十四五”時(shí)期全國(guó)新增６０歲人口將達(dá)到１０２０１萬(wàn)人，較“十三五”時(shí)期增長(zhǎng)３４％；“十五五”時(shí)期進(jìn)一步增加到１１７７０萬(wàn)人，較“十三五”時(shí)期增長(zhǎng)５４％。按照當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，１９６２—１９７３年出生的“嬰兒潮”一代從２０２２年開(kāi)始集中進(jìn)入養(yǎng)老金待遇享受階段，新增享受待遇人數(shù)與養(yǎng)老金支付將跳躍式增長(zhǎng)，并且這一沖擊將持續(xù)到２０３５年前后。中國(guó)獨(dú)特的人口出生隊(duì)列特征導(dǎo)致人口老齡化形勢(shì)更為復(fù)雜，應(yīng)對(duì)“嬰兒潮”一代集中進(jìn)入老齡階段的沖擊有必要引起關(guān)注，要在未來(lái)養(yǎng)老金體系的籌資安排上做好前瞻性準(zhǔn)備。①

３．體系內(nèi)部約束：戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化滯后阻礙目標(biāo)群體轉(zhuǎn)移

戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)群體未能有效轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。近十年來(lái)，中國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率同步提升，但二者之間仍存在較大差距。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率由２０１２年的３５．３％上升至２０２３年的４８.３％，同期常住人口城鎮(zhèn)化率由５３.１％上升至６６．２％，平均高于戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率約１８?jìng)€(gè)百分點(diǎn)，人戶(hù)分離群體規(guī)模龐大。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)人戶(hù)分離人口約為４．９億人，與第六次全國(guó)人口普查時(shí)相比增長(zhǎng)了８９％。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化是低質(zhì)量城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)，大量本應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的人口游離于體系之外，只能由城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系接納。農(nóng)民工群體中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率長(zhǎng)期徘徊在２０％左右的低位，①這不僅阻礙了該群體養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的提升，也妨礙了養(yǎng)老金體系實(shí)現(xiàn)更廣泛群體的自我平衡，導(dǎo)致居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系長(zhǎng)期負(fù)載過(guò)重。

戶(hù)籍制度等領(lǐng)域的改革措施將影響居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的未來(lái)籌資需求。自２００９年試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以極短時(shí)間將人員覆蓋率提升到接近８０％，目前已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋（見(jiàn)圖３）。實(shí)際上，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)偏高的制度撫養(yǎng)比有條件通過(guò)戶(hù)籍制度、土地制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度等領(lǐng)域改革得到緩解，例如，最大限度地放寬落戶(hù)限制，縮小常住人口和戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的差距等。④ 根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算可知，過(guò)去十年間我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇人數(shù)與６０歲及以上人口數(shù)之比逐年下降，從２０１３年的６８％下降至２０２２年的５９％，年均降低１個(gè)百分點(diǎn)，主要?dú)w因于部分參保人員從居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)入了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)前受制于關(guān)鍵領(lǐng)域體制機(jī)制約束，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化步伐緩慢，推動(dòng)以人為本的城鎮(zhèn)化有助于緩解居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的籌資需求。

４．養(yǎng)老金債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：激增的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)壓縮籌資空間

中國(guó)正處在快速的人口轉(zhuǎn)變期，職工與居民對(duì)養(yǎng)老金的需求都很大，養(yǎng)老金缺口已成為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。更為突出的矛盾是，中國(guó)的“未富先老”特征明顯，養(yǎng)老金債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未達(dá)到發(fā)達(dá)階段之時(shí)。與其他國(guó)家相比，中國(guó)養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)水平曲線(xiàn)更為陡峭。如前文所述，２０２１—２０３５年間中國(guó)養(yǎng)老金支出（含職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)）占ＧＤＰ的比重將從５％提高到１０％，增速高于相應(yīng)老齡化階段的日本等典型國(guó)家。主要發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)養(yǎng)老金改革、控制養(yǎng)老金支出方面取得一定進(jìn)展，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)水平呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)。根據(jù)ＯＥＣＤ統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，日本、英國(guó)、美國(guó)及ＯＥＣＤ國(guó)家已將養(yǎng)老金支出占ＧＤＰ的比重控制在１０％以?xún)?nèi)。然而，在保證當(dāng)前基本需求下，中國(guó)養(yǎng)老金支出占ＧＤＰ的比重在２０３５年之前仍會(huì)快速攀升，看不到趨于穩(wěn)定的跡象?！笆奈濉睍r(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平預(yù)期恰好達(dá)到高收入國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)，但養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)水平已超過(guò)ＯＥＣＤ國(guó)家平均水平，預(yù)期到２０３５年將趕超日本、德國(guó)等典型國(guó)家。一方面，目前中國(guó)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平偏低，要求持續(xù)提高居民養(yǎng)老金水平，增強(qiáng)公共財(cái)政投入力度。另一方面，總體養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)水平激增，尤其職工保險(xiǎn)的養(yǎng)老金缺口更大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高、問(wèn)題也更為緊迫，擠占了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資空間。

５．地區(qū)不平衡：養(yǎng)老金待遇差距超越區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在地區(qū)之間發(fā)展不平衡，養(yǎng)老金待遇基尼系數(shù)超過(guò)人均ＧＤＰ基尼系數(shù)。居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷在于幫助未納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)，這決定了制度應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)國(guó)民權(quán)益與公平。然而，由于不同省份的人口年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況存在差異，各省之間居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)構(gòu)性矛盾突出，待遇水平參差不齊。根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，２０１０年超過(guò)９０％的省份居民養(yǎng)老金待遇不足每人每月１００元（見(jiàn)表１），待遇最高和最低省份的養(yǎng)老金待遇差值為３７２元；２０１５年，全國(guó)居民養(yǎng)老金待遇大幅提升，僅有不足３０％的省份低于１００元，但省際養(yǎng)老金待遇差距進(jìn)一步擴(kuò)大，待遇最高和最低省份的差距提升到７４１元，相比２０１０年接近翻倍；２０２２年，雖然全部省份的居民養(yǎng)老金待遇均高于１００元，但省際養(yǎng)老金待遇差距高達(dá)１４１９元，相比２０１５年又翻了一倍。區(qū)域間養(yǎng)老金待遇差距的擴(kuò)大速度幾乎為每５到６年翻一番，遠(yuǎn)高于養(yǎng)老金待遇水平的提高速度。

作為社會(huì)保障制度的組成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)立是實(shí)現(xiàn)收入再分配的重要方式，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)效率的基礎(chǔ)上更加注重公平。然而，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的基尼系數(shù)持續(xù)高于人均ＧＤＰ的基尼系數(shù)，且二者之間差距呈現(xiàn)放大趨勢(shì)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)測(cè)算可知，全國(guó)３１個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距趨于收斂，人均ＧＤＰ基尼系數(shù)由２０１０年的０．２６下降為２０１５年的０．２３，２０２２年進(jìn)一步下降到０．２１；但各地區(qū)之間居民養(yǎng)老金的差距一直在高位運(yùn)行，２０１０年基尼系數(shù)為０．３７，２０１５年小幅下降到０．３３，到２０２１年反彈到０．３６，２０２２年進(jìn)一步增長(zhǎng)至０．３９。這意味著居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)老年群體收入差距的作用，反而拉大了省際老年群體生活水平差距，未能有效發(fā)揮收入再分配功能。這主要?dú)w因于現(xiàn)行制度中居民養(yǎng)老金待遇對(duì)地方財(cái)政的依賴(lài)性較強(qiáng)，待遇調(diào)整中地方政府的靈活性較大。①

人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型始終是制度運(yùn)行的外部環(huán)境，其影響主要反映在籌資壓力與可持續(xù)性矛盾的程度大小，并不能根本上改變制度運(yùn)行方向，解決深層次矛盾需要回到基礎(chǔ)理論層面，清晰地回答居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度究竟屬于何種類(lèi)型，應(yīng)該以及如何發(fā)揮其基本功能，如此相應(yīng)的責(zé)任主體與籌資渠道才能有清晰化的解答。

二、回歸本質(zhì)：籌資和待遇調(diào)整的理論依據(jù)與基本思路

基礎(chǔ)概念混淆、本質(zhì)屬性認(rèn)識(shí)偏差對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展造成極大困擾，導(dǎo)致相關(guān)改革進(jìn)程緩慢。當(dāng)務(wù)之急是正本溯源，澄清基礎(chǔ)概念與理論邏輯，抓住關(guān)鍵矛盾，立足城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)福利的本質(zhì)屬性和抵御生存風(fēng)險(xiǎn)的基本功能，剝離掉摻雜其中的“保險(xiǎn)”功能。

１．本質(zhì)屬性：保險(xiǎn)還是福利？

按照國(guó)際勞工組織（ＩＬＯ）達(dá)成共識(shí)的定義，社會(huì)保障或社會(huì)保護(hù)（ｓｏｃｉａｌｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ）是一項(xiàng)人權(quán)，是一整套旨在減少和預(yù)防整個(gè)生命周期中的貧困和脆弱性的政策和制度，通常以多種繳費(fèi)型制度（如社會(huì)保險(xiǎn)）和非繳費(fèi)型福利制度（如社會(huì)救助）的組合來(lái)提供相關(guān)保障待遇，構(gòu)筑社會(huì)安全網(wǎng)。② 盡管各國(guó)制度模式與政策工具選擇存在差異，但基本原則是繳費(fèi)型制度一般適用于個(gè)人、社會(huì)和政府的共同責(zé)任，最常見(jiàn)的形式是覆蓋正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的法定社會(huì)保險(xiǎn)制度，“保險(xiǎn)”的大數(shù)法則和風(fēng)險(xiǎn)分散功能發(fā)揮關(guān)鍵作用；而非繳費(fèi)型（ｎｏｎｃｏｎｔｒｉｂｕｔｏｒｙ）福利制度適用于政府主體責(zé)任，旨在保障脆弱群體的基本生存權(quán)利，體現(xiàn)對(duì)所有居民一視同仁的普惠性，最常見(jiàn)的形式是以無(wú)條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方式提供定期且可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)支持，一些國(guó)家和機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)的非繳費(fèi)型國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃（ｎａｔｉｏｎａｌｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ）正是基于這一理念提出并付諸實(shí)踐的。中國(guó)新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施初期，也曾經(jīng)提議將其基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分發(fā)展成與繳費(fèi)脫鉤的“社會(huì)養(yǎng)老金”或“國(guó)民養(yǎng)老金”。③ 世界銀行提出的分析框架與評(píng)估報(bào)告中，中國(guó)社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目除了低保、五保和減貧項(xiàng)目之外，同時(shí)也納入了新農(nóng)保項(xiàng)目，估算得到２０１４年中國(guó)社會(huì)安全網(wǎng)投入強(qiáng)度（占ＧＤＰ比重）約為０.７６％。④ 以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)的中國(guó)社會(huì)救助（ｓｏｃｉａｌａｓｓｉｓｔａｎｔ）體系，其功能定位是解決困難群體生存危機(jī)、維護(hù)社會(huì)底線(xiàn)公平，基本特點(diǎn)是非繳費(fèi)性和發(fā)揮收入再分配功能，⑤居民養(yǎng)老保險(xiǎn)確實(shí)具有類(lèi)似屬性。從社會(huì)保障制度內(nèi)涵理解，現(xiàn)行中國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性應(yīng)是社會(huì)福利（ｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅ），而非社會(huì)保險(xiǎn)（ｓｏｃｉａｌｉｎｓｕｒａｎｃｅ）。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在屬性上的本質(zhì)差別，盡管兩者都被稱(chēng)為“保險(xiǎn)”，享受待遇都叫“養(yǎng)老金”，基本模式也都采取個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合，但兩者本質(zhì)屬性完全不同。居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以政府為主導(dǎo)，依靠中央和地方各級(jí)財(cái)政投入，采取近似普惠制的方式補(bǔ)貼個(gè)人繳費(fèi)和養(yǎng)老金支付，參保居民僅負(fù)擔(dān)少量繳費(fèi)即有資格享受待遇，而職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要以個(gè)人和用人單位繳費(fèi)為主，中央和地方各級(jí)政府僅定向補(bǔ)貼少數(shù)困難地區(qū)和職工。根據(jù)財(cái)政部《２０２２年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支決算表》，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入中繳費(fèi)收入占到８１．０％，另外有１４．８％和４．２％的財(cái)政補(bǔ)貼收入和其他收入；而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中繳費(fèi)收入僅占３０．３％，籌資主體部分為財(cái)政補(bǔ)貼收入（占比６２．２％），另有７．５％的其他收入。當(dāng)年４０４０億元城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出中個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金支出為５３４億元，僅占１３．２％，各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出占到８５％。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循精算平衡原則與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，而居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要依靠財(cái)政兜底運(yùn)行，本質(zhì)上屬于一種社會(huì)福利政策。因此，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇屬性是“養(yǎng)老金”，而居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇本質(zhì)上屬于“老年津貼”，兩者待遇水平?jīng)]有可比性。基本概念的混淆可能會(huì)誤導(dǎo)政策調(diào)整方向，也容易引發(fā)社會(huì)民眾的誤解，不時(shí)有媒體甚至一些學(xué)者熱議兩類(lèi)養(yǎng)老金水平差距高達(dá)２０倍之多，正是歸因于這種認(rèn)識(shí)偏差。①

制度調(diào)整方向是回歸居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的“福利”屬性，剝離掉摻雜其中的“保險(xiǎn)”功能。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷是盡快補(bǔ)齊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度短板，實(shí)現(xiàn)人人享受基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)，制度設(shè)計(jì)參考了統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于快速推進(jìn)制度實(shí)施發(fā)揮了積極作用。但個(gè)人賬戶(hù)再次成為遺留問(wèn)題：一方面繳費(fèi)水平低、保障功能有限，無(wú)法做到保險(xiǎn)的精算平衡；另一方面經(jīng)辦管理與行政成本高，更突出問(wèn)題是導(dǎo)致制度基本屬性混淆、引發(fā)一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的難題，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度銜接問(wèn)題正是兩種不同屬性的事物牽強(qiáng)聯(lián)結(jié)的后果。②

改革必須正本溯源，正視關(guān)鍵理論問(wèn)題與制度基本屬性，將居民養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整為具有完全福利屬性的“公共養(yǎng)老金”，即一個(gè)不與貢獻(xiàn)掛鉤、無(wú)須繳費(fèi)的國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃（ｎａｔｉｏｎａｌｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ），近似無(wú)差別地為全體城鄉(xiāng)老年人提供一個(gè)最低收入保障。這需要?jiǎng)冸x掉目前居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“保險(xiǎn)”功能，即將個(gè)人賬戶(hù)轉(zhuǎn)移或取消，轉(zhuǎn)移方向優(yōu)先考慮并入“個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃”，發(fā)展市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，不建議轉(zhuǎn)入第一支柱的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，總體方向是回歸“福利”屬性。

２．基本功能：保障老年生活還是抵御生存風(fēng)險(xiǎn)？

居民養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)力解決老年人的全部生活保障問(wèn)題，基本功能在于兜住底線(xiàn)、避免其陷入老年貧困。③ 居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利屬性決定了制度更強(qiáng)調(diào)國(guó)民權(quán)益與公平，接近于國(guó)際上公共養(yǎng)老金體系中的“零支柱”，以無(wú)條件收入補(bǔ)貼方式為老年人提供一定程度的生活保障，但老年人的全部生活保障還必須依靠其他養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄、家庭代際轉(zhuǎn)移等。主要發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似國(guó)民養(yǎng)老金的替代率一般在２０％左右，２０２３年日本國(guó)民養(yǎng)老金的平均替代率甚至達(dá)到３２．４％，④這其中部分群體需要參保繳費(fèi)。因此，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可能肩負(fù)起城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老需求，更切實(shí)際的是兜住民生底線(xiàn)、發(fā)揮抵御生存風(fēng)險(xiǎn)的功能。

貧困線(xiàn)可作為居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平的“地板線(xiàn)”或“最低線(xiàn)”。２０２０年，中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，這一標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入２３００元（２０１０年不變價(jià)）。⑤ 根據(jù)２０２３年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算可知，２０２２年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均養(yǎng)老金水平為２４５４元，勉強(qiáng)達(dá)到貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，意味著目前養(yǎng)老金水平剛剛達(dá)到防范老年人陷入絕對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。２０２２年，世界銀行將新的全球貧困線(xiàn)由之前的１．９０美元／（人·日）上調(diào)至２．１５美元／（人·日），①據(jù)此估算目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平僅相當(dāng)于這一最新貧困線(xiàn)的７４．８％（見(jiàn)表２），居民養(yǎng)老保險(xiǎn)抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的功能仍然比較脆弱。

３．待遇標(biāo)準(zhǔn)：最低生活保障水平作為目標(biāo)線(xiàn)

最低生活保障水平是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的理想“目標(biāo)線(xiàn)”。由于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并非一般意義上的社會(huì)保險(xiǎn)，其相對(duì)于工資水平的養(yǎng)老金替代率指標(biāo)也就沒(méi)有參考價(jià)值。作為一種社會(huì)福利制度，以收入水平或消費(fèi)水平的一定比例設(shè)定待遇標(biāo)準(zhǔn)更具有現(xiàn)實(shí)意義。參考目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和居民生活水平，若居民養(yǎng)老保險(xiǎn)平均養(yǎng)老金水平能夠達(dá)到農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（即相當(dāng)于全國(guó)居民人均食品消費(fèi)支出水平），則養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付就能夠基本滿(mǎn)足老年人最低的生存需求，能夠較好地防止出現(xiàn)老年人貧困風(fēng)險(xiǎn)。②

當(dāng)前居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)距離合意的理想水平還有較大差距。如表２所示，２０２２年城鄉(xiāng)居民平均養(yǎng)老金水平僅相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的３５．８％，僅相當(dāng)于全國(guó)居民人均食品消費(fèi)支出的３２.８％，也只相當(dāng)于全國(guó)居民低收入組人均可支配收入的２８．５％。這意味著，若要基本實(shí)現(xiàn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平滿(mǎn)足老年人基本生存需求的目標(biāo)，目前養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)至少還需要提高兩倍左右。這一理想目標(biāo)并非不切實(shí)際，從中國(guó)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)體量來(lái)看，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)具備一定的基礎(chǔ)條件，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，２０２２年全國(guó)人均ＧＤＰ水平達(dá)到８５６９８元，目前平均養(yǎng)老金水平僅相當(dāng)于人均ＧＤＰ的２．９％，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的再分配仍有空間。根據(jù)研究估算（詳見(jiàn)后文第三部分），若將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平逐步提高到農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（即相當(dāng)于全國(guó)居民人均食品消費(fèi)支出水平），到２０３５年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支付總額占當(dāng)年ＧＤＰ比重僅為１％左右。

４．籌資原則：公共財(cái)政投入為主的政府責(zé)任

當(dāng)前居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)政策設(shè)計(jì)缺乏效率，不必作為社會(huì)福利的籌資來(lái)源。③ 一方面，參保繳費(fèi)水平很低，“多繳多得”缺乏內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。２０２２年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入為１６７５億元，①處在繳費(fèi)階段的參保人員為３８４８８萬(wàn)人，②人均年繳費(fèi)水平僅為４３５元。四川?。冢钥h參保經(jīng)辦數(shù)據(jù)顯示，９３％的參保居民選擇了最低的１００元檔次繳費(fèi)（見(jiàn)圖４），這并非反映居民對(duì)政策不了解、保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，實(shí)際上恰恰相反，制度設(shè)計(jì)從根本上決定了選擇最低檔次就能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，這一選擇在經(jīng)濟(jì)行為上是最“合算”的。ＺＴ縣全部參保人員中，已經(jīng)享受待遇的占到３３．７％，明顯高于老年人口占比，逆向選擇問(wèn)題普遍存在，處在繳費(fèi)階段的年輕人參保積極性較低，這同樣是理性經(jīng)濟(jì)行為。另一方面，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋群體眾多，甚至超過(guò)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事務(wù)所（中心、站）、行政村（社區(qū)）村（居）民委員會(huì)協(xié)辦人員等各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)投入大量人力物力。剝離保險(xiǎn)賬戶(hù)，將居民養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整為老年津貼預(yù)期能夠提高制度運(yùn)行效率。此外，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)基金還存在保值增值風(fēng)險(xiǎn)與投資運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，２０１６年以來(lái)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)記賬利率大幅提高到６％—８％，而目前各地居民養(yǎng)老保險(xiǎn)記賬利率仍然維持在２％左右。③

作為一種體現(xiàn)國(guó)民公平權(quán)益的養(yǎng)老保障制度，公共財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任。其一，調(diào)整后的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該遵循社會(huì)福利屬性和共享發(fā)展的理念，體現(xiàn)基本公共服務(wù)與福利的公平性，包括城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的相對(duì)公平，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配原則，中央財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，有必要按照老齡化進(jìn)程動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政預(yù)算。其二，地方政府既有責(zé)任，也有動(dòng)力加大投入。未來(lái)老年人將成為重要的人力資源，④隨遷老年人更是區(qū)域間人口爭(zhēng)奪的著力點(diǎn)。在避免“福利競(jìng)賽”的前提下，可以激勵(lì)地方增加財(cái)政投入以適度提高保障水平。其三，應(yīng)整合現(xiàn)有財(cái)政資源，取消當(dāng)前繳費(fèi)階段的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，統(tǒng)籌轉(zhuǎn)入當(dāng)期待遇發(fā)放，以提高保障水平。

三、保基本與可負(fù)擔(dān)的平衡：財(cái)務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測(cè)

作為一種社會(huì)福利的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以兜住生存風(fēng)險(xiǎn)為基本原則，在當(dāng)前人口與經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)變階段，究竟能否實(shí)現(xiàn)福利水平?；九c財(cái)政可負(fù)擔(dān)之間的平衡，有必要進(jìn)行測(cè)算評(píng)估。鑒于其“保險(xiǎn)”屬性被剝離，財(cái)務(wù)可持續(xù)性的測(cè)算過(guò)程更加簡(jiǎn)潔，測(cè)算結(jié)果的不確定性相對(duì)更小。

１．預(yù)測(cè)方案

居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與戶(hù)籍制度緊密掛鉤，制度覆蓋群體相對(duì)穩(wěn)定，主要變動(dòng)在于居民保險(xiǎn)與職工保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)換。根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算可知，我國(guó)６０歲及以上人口中領(lǐng)取居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人數(shù)占比從２０１３年的６８％下降至２０２２年的５９％，年均降低１個(gè)百分點(diǎn)。延續(xù)這一下降態(tài)勢(shì)，低、中、高方案分別假設(shè)每年下降１．５個(gè)百分點(diǎn)、１．０個(gè)百分點(diǎn)、０．５個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)測(cè)顯示（見(jiàn)圖５），低、中、高方案居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取人數(shù)分別在２０３０年、２０３３年、２０３５年達(dá)峰，峰值人數(shù)分別為１７７６２萬(wàn)人、１９５４６萬(wàn)人、２２００６萬(wàn)人，此后均進(jìn)入下降通道，在不考慮養(yǎng)老金待遇調(diào)整情況下，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付壓力將逐漸減輕。目前居民養(yǎng)老金待遇水平偏低，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的?；竟δ?，未來(lái)財(cái)務(wù)可持續(xù)性壓力主要來(lái)自養(yǎng)老金待遇調(diào)整。

制度要實(shí)現(xiàn)其“?；尽钡墓δ?，需要顯著提高養(yǎng)老金待遇水平。２０２２年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出為４０４０億元，①實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)為１６４６４萬(wàn)人，②平均養(yǎng)老金水平僅為２０４元／（人·月）。方案一至三分別假設(shè)居民養(yǎng)老金待遇保持不變、待遇年均增長(zhǎng)３％、待遇年均增長(zhǎng)５％，方案四假設(shè)居民養(yǎng)老金替代率保持在２０％，方案五假設(shè)居民養(yǎng)老金水平為農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)。各方案的人均養(yǎng)老金待遇水平與相對(duì)于農(nóng)村居民人均可支配收入的替代率存在差異（見(jiàn)表３）。其中，方案五的養(yǎng)老金替代率能夠達(dá)到３４％，可以看成一個(gè)理想目標(biāo)。

２．保障水平與負(fù)擔(dān)水平

基于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)享受待遇人數(shù)的中方案預(yù)測(cè)，可以估算２０２２—２０３５年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支付總額及其占ＧＤＰ、財(cái)政收入的比重。在方案一至三中，居民養(yǎng)老金待遇在現(xiàn)有水平上隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步增長(zhǎng)，支付總額由２０２２年的４０４５億元分別增長(zhǎng)為２０３５年的４７２０億元、６９３２億元、８９０１億元，支付總額占ＧＤＰ的比重維持在５‰以下，占財(cái)政收入的比重約為１４‰—２７‰，養(yǎng)老金支付壓力總體可控。

在原有居民養(yǎng)老金水平上的微調(diào)難以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民的最低生存需求，養(yǎng)老金替代率僅為１０％左右（方案一為７％—１２％、方案二為１１％—１２％、方案三為１２％—１４％）。主要發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)民養(yǎng)老金替代率一般在２０％左右，方案四參考這一標(biāo)準(zhǔn)，支付總額將由２０２２年的６６５３億元激增至２０３５年的１２６７７億元，占ＧＤＰ和財(cái)政收入的比重分別達(dá)到６‰和４８‰。若進(jìn)一步將居民養(yǎng)老金設(shè)置為農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（方案五），替代率將提升至３４％，這與發(fā)達(dá)國(guó)家較高水平的國(guó)民養(yǎng)老金待遇相近（如２０２３年日本國(guó)民養(yǎng)老金的平均替代率為３２．４％①）。該方案能夠基本覆蓋居民食品消費(fèi)支出（２０２２年全國(guó)居民人均食品消費(fèi)支出為７４８１元、農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為６８４９元），即滿(mǎn)足老年人最低生存需求，這要求將目前養(yǎng)老金待遇至少提高兩倍左右，支付總額也將從２０２２年的１１３１６億元提升至２０３５年的２１５６２億元，支付總額占ＧＤＰ的比重約為１１‰、占財(cái)政收入的比重為６５‰（見(jiàn)圖６）。

四、完善籌資和待遇調(diào)整機(jī)制的對(duì)策建議

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)福利屬性決定了公共財(cái)政在制度運(yùn)行中的主體責(zé)任，但在人口與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，主要依靠公共財(cái)政進(jìn)行籌資的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將難以為繼，迫切需要擴(kuò)展籌資渠道，籌資渠道的選擇及其優(yōu)先序同樣也要考慮制度的社會(huì)福利屬性。

１．?dāng)U展籌資渠道

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“福利”屬性決定了公共財(cái)政將長(zhǎng)期承擔(dān)主要的籌資責(zé)任，但未來(lái)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、財(cái)政剛性約束增強(qiáng)，加之養(yǎng)老需求激增，必須尋求公共財(cái)政之外的籌資渠道，以緩沖養(yǎng)老金支付壓力。遵循權(quán)益對(duì)等與公平原則，新增籌資渠道應(yīng)該優(yōu)先選擇具有國(guó)民權(quán)益屬性的公共資源，即體現(xiàn)“取之于民、用之于民”的理念?？尚械恼吖ぞ甙ㄒ韵聨追矫妫?/p>

一是劃撥?chē)?guó)有資本專(zhuān)項(xiàng)用于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)屬全民所有，其收益用于全體城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障無(wú)可非議。① 建議將劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬呐e措從職工養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)展到居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有資本的劃撥范圍，由目前的９３家央企擴(kuò)展至所有央企和地方國(guó)有企業(yè)，將劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本覆蓋面②逐步提高到５０％，國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)比例從目前的１０％提高到２０％，并研究確定用于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重。

二是從全國(guó)社保儲(chǔ)備基金中設(shè)立居民養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)。目前社保儲(chǔ)備基金尚未啟用，也未公布明確的觸發(fā)啟動(dòng)方案，僅原則上提出用于彌補(bǔ)老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要。社保儲(chǔ)備基金作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，理應(yīng)保障全體城鄉(xiāng)居民。建議在社保儲(chǔ)備基金中明確用于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重，進(jìn)一步通過(guò)彩票公益金、國(guó)有資本分紅、中央財(cái)政預(yù)算撥款等途徑擴(kuò)大儲(chǔ)備基金規(guī)模，尤其彩票公益金劃轉(zhuǎn)比例可以大幅提高。應(yīng)盡快研究制定社保儲(chǔ)備基金觸發(fā)啟動(dòng)方案，發(fā)揮緩沖養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)的功能。

三是探索可行的新稅種以補(bǔ)充養(yǎng)老保障資源。新技術(shù)革命時(shí)代經(jīng)濟(jì)與就業(yè)方式發(fā)生深刻變化，財(cái)稅與社保制度也要順應(yīng)新時(shí)代變革，“數(shù)字稅”“機(jī)器人稅”等新稅種雖尚存爭(zhēng)議，卻是大勢(shì)所趨。中國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域處于引領(lǐng)地位，建議加快新稅種研究并適時(shí)啟動(dòng)。遵循共享發(fā)展理念，新增稅收資源應(yīng)主要用于全體城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障與收入補(bǔ)償，發(fā)揮類(lèi)似于“全民基本收入（ｕｎｉｖｅｒｓａｌｂａｓｉｃｉｎｃｏｍｅ，ＵＢＩ）”的功能。③

四是鼓勵(lì)地方財(cái)政擴(kuò)大養(yǎng)老資源配置。從財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系和現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，中央財(cái)政在普惠性的社會(huì)福利中承擔(dān)著主體責(zé)任，但長(zhǎng)期來(lái)看也將難堪重負(fù)，有必要最大程度上激勵(lì)地方政府優(yōu)化資源配置。建議通過(guò)優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)化制度約束等舉措，引導(dǎo)地方政府將地方稅、共享稅的預(yù)算支出更多用于居民養(yǎng)老保障，從土地出讓金中劃撥一定比例擴(kuò)充居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在未來(lái)房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)中考慮其養(yǎng)老保障功能，支持有支付困難的地方政府發(fā)行應(yīng)急性的養(yǎng)老保障專(zhuān)項(xiàng)債券。

２．優(yōu)化調(diào)整機(jī)制

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)整機(jī)制既需要考慮繳費(fèi)籌資階段，又需要重視待遇發(fā)放階段，遵循精算平衡原則。相比之下，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)整機(jī)制中唯一重要的就是待遇調(diào)整，機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)遵循幾方面原則：一是動(dòng)態(tài)且靈活，機(jī)制意味著自動(dòng)觸發(fā)、不是相機(jī)決策，調(diào)整是常態(tài)、但并非無(wú)序；二是理性且有邏輯，調(diào)整規(guī)則全國(guó)統(tǒng)一且建立在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撝?，不取決于利益相關(guān)者的主觀感受與社會(huì)輿論，長(zhǎng)期來(lái)看待遇水平既能增長(zhǎng)、也允許年度間下降；三是明確且可預(yù)期，調(diào)整方案應(yīng)盡可能簡(jiǎn)潔，普通居民可以理解，從而產(chǎn)生良好的預(yù)期；四是適度且有底線(xiàn)，即盡力而為、量力而行，在現(xiàn)有資源約束下最大程度兜住民生風(fēng)險(xiǎn)，提高保障水平。

居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制應(yīng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)指標(biāo)脫鉤。待遇水平的調(diào)整不宜參考社會(huì)平均工資水平，工資指標(biāo)面向勞動(dòng)力市場(chǎng)群體，僅適用于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制；也不宜直接參考居民總體消費(fèi)水平，這是因?yàn)槔夏耆伺c年輕人、就業(yè)群體的消費(fèi)結(jié)構(gòu)存在較大差異；此外，調(diào)整后的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整也不必考慮參保（繳費(fèi)）年限、年齡等因素。

待遇調(diào)整機(jī)制主要參考居民收支的兩個(gè)指標(biāo)，形成兩種方案。一是以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)率（扣除物價(jià)因素）作為主要依據(jù)。這一指標(biāo)通常不低于ＧＤＰ增長(zhǎng)率，確保了老年人養(yǎng)老保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本同步?？紤]到老年人已經(jīng)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，即不工作的人與工作的人同等分享了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，這一方案可以理解為慷慨的“高方案”。二是以城鄉(xiāng)居民人均食品消費(fèi)支出名義增長(zhǎng)率（包含物價(jià)因素）作為主要依據(jù)。由于食品消費(fèi)的需求彈性較低，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，２０２２年我國(guó)恩格爾系數(shù)已經(jīng)下降到３０％左右，①食品消費(fèi)支出增長(zhǎng)率通常低于總體消費(fèi)支出增長(zhǎng)率，同時(shí)食品消費(fèi)對(duì)于物價(jià)反應(yīng)敏感，選擇名義增長(zhǎng)率更為妥當(dāng)。這一方案旨在滿(mǎn)足老年人基本生存需求，確保其生活水平不降低，可以理解為穩(wěn)妥的“基準(zhǔn)方案”。

３．盤(pán)活存量資源

在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、增量資源收縮是一個(gè)總體趨勢(shì)，積極盤(pán)活存量資源、提高資源使用效率既務(wù)實(shí)可行、也勢(shì)在必行。綜合觀察目前社會(huì)保險(xiǎn)體系的運(yùn)行現(xiàn)狀，未來(lái)至少可以在以下幾個(gè)方面有所作為：一是經(jīng)辦管理數(shù)字化，將節(jié)省的管理成本轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老基金。依托中國(guó)信息化與數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，老年人的基礎(chǔ)信息、養(yǎng)老保障的待遇資格確認(rèn)與待遇發(fā)放完全有條件實(shí)現(xiàn)信息化、自動(dòng)化、一體化處理，②各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以大幅度精簡(jiǎn)合并，經(jīng)辦人員、協(xié)辦人員可以轉(zhuǎn)移到其他公共服務(wù)領(lǐng)域。二是推動(dòng)相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化社會(huì)保障管理職責(zé)劃分。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利的屬性不同、職能不同，在組織管理體系上也有必要清晰界定職責(zé)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從社會(huì)保險(xiǎn)中剝離出去后，不再需要保險(xiǎn)經(jīng)辦管理與精算業(yè)務(wù)，在職能管理上可以歸屬老年福利主管部門(mén)。不同于需要瞄準(zhǔn)特定群體、開(kāi)展收入核算與監(jiān)督管理的低保制度，普惠制、全覆蓋的老年福利在管理費(fèi)用上可以大幅收縮。③ 三是挖掘可利用的閑置公共資源補(bǔ)充養(yǎng)老金體系。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民流向城市，農(nóng)村農(nóng)房和宅基地越來(lái)越多地處于閑置或半閑置狀態(tài)，一些城市尤其是城郊房地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)形成了一批“爛尾樓”、閑置產(chǎn)業(yè)園和土地等，這類(lèi)閑置資源通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞奖P(pán)活，可以將增值收益注入養(yǎng)老金體系，讓全體居民分享國(guó)有和集體資產(chǎn)收益。

總之，一項(xiàng)制度改革的成敗關(guān)鍵取決于內(nèi)外兩方面：一是理順理論邏輯、抓住關(guān)鍵矛盾，二是破除利益壁壘、實(shí)施頂層設(shè)計(jì)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心問(wèn)題源于制度設(shè)計(jì)之初，混合了社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利的雙重功能，制度慣性使得調(diào)整成本越來(lái)越大，一個(gè)可行的選擇是將其納入新時(shí)代社會(huì)保障體系整體改革方案之中。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所

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