自貿(mào)區(qū)建設機遇下口岸聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實基礎及實現(xiàn)路徑分析

摘 要：自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央為有效應對新時代國際貿(mào)易規(guī)則變化及新常態(tài)下國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，以開放倒逼改革的制度設計。中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)作為全國第22個自貿(mào)試驗區(qū)、西北沿邊地區(qū)首個自貿(mào)試驗區(qū)，發(fā)揮著“五口通八國、一路連歐亞”的獨特優(yōu)勢，對推進我國更高水平對外開放有重要戰(zhàn)略意義。本文依托新疆自貿(mào)區(qū)建設機遇，探索以霍爾果斯片區(qū)為牽引帶動阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展新模式，從戰(zhàn)略意義、現(xiàn)實基礎及實現(xiàn)路徑三方面進行論證。

關鍵詞：自貿(mào)區(qū)；口岸；聯(lián)動創(chuàng)新；通關便利化；國際貿(mào)易規(guī)則；國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F752.8 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）08（a）--04

1 引言

（1）關于口岸職能的研究。付永麗（2021）認為，邊境口岸是中轉(zhuǎn)樞紐，連接“國內(nèi)外兩種資源、兩個市場”，應形成輻射沿邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和文化優(yōu)勢。（2）關于口岸與地方經(jīng)濟互動發(fā)展的研究。張堯、佟光霽（2020）運用脈沖分析總結了邊境口岸對口岸城市產(chǎn)業(yè)結構升級的影響。李杰梅、錢飛燕（2021）通過建立“地區(qū)—口岸”通道能力測算模型，計算出我國地級以上城市口岸對地區(qū)對外貿(mào)易的空間效應。（3）關于口岸聯(lián)動發(fā)展的研究。張潔妍（2013）對東北地區(qū)沿邊4個主要口岸跨境經(jīng)濟合作進行研究，促進東北地區(qū)沿邊口岸的跨境經(jīng)濟合作向著合理有序的方向推進。總體來看，目前研究多為口岸和口岸城市協(xié)調(diào)發(fā)展，而對口岸間聯(lián)動發(fā)展的相關研究較少。

阿拉山口雖具備申報自貿(mào)片區(qū)的“基礎條件”，因名額所限未“入圍”。參照廣東自貿(mào)試驗區(qū)在13個地市設立聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)的經(jīng)驗，本文探索以霍爾果斯片區(qū)為牽引帶動阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展模式，對加快自貿(mào)試驗區(qū)成果“外溢”推廣，進一步構建對外開放、高質(zhì)量發(fā)展新格局很有戰(zhàn)略意義。

2 依托新疆自貿(mào)區(qū)建設，促進兩地聯(lián)動發(fā)展的戰(zhàn)略意義

2.1 有利于加強務實合作，推動聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展

兩地立足資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，通過聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展可以吸引更多國內(nèi)外企業(yè)投資興業(yè)，吸引更多人才創(chuàng)業(yè)，有助于激發(fā)市場活力，提高兩地實體經(jīng)濟實力，推動區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動、互促共進高質(zhì)量發(fā)展。一是有利于改善投資環(huán)境。設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，將進一步促使兩地政策組合疊加、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補，在競爭中不斷改善投資環(huán)境，形成規(guī)模效益和產(chǎn)業(yè)洼地，吸引更多國內(nèi)外資本流入，這將促進兩地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增長和經(jīng)濟增長。二是有利于推動基礎設施建設。設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，將進一步推動全方位、立體化、網(wǎng)絡狀的大聯(lián)通，必將帶動兩地的基礎設施建設，包括交通、通信、能源等領域的投資和建設，這將提高兩地的交通運輸能力，降低物流成本，提高區(qū)域競爭力。三是有利于促進產(chǎn)業(yè)集聚。設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，聯(lián)合打造北疆國際物流核心樞紐帶，在國內(nèi)國際雙循環(huán)中吸引更多企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚到兩地，形成產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的集聚效應，必將促進兩地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，提高產(chǎn)業(yè)附加值和競爭力。

2.2 有利于轉(zhuǎn)變政府職能，構建優(yōu)質(zhì)高效營商環(huán)境

全面推動霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)再造，推動有效市場和有為政府更好地結合，充分激發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。一是有利于培育市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，有利于探索以負面清單為核心的產(chǎn)業(yè)準入制度改革，以事中事后監(jiān)管為核心的投資管理體制改革，以人民幣國際化為核心的金融開放和創(chuàng)新改革及稅收、海關監(jiān)管、質(zhì)檢等部門便利貨物貿(mào)易的政策改革，打造以精細化、陽光化、協(xié)同化為特征的對外開放新模式，使政府做到“無事不擾”“有求必應”，讓企業(yè)體驗“辦事不求人”的獲得感。二是有利于加強人才培養(yǎng)、推Ld3aKHHmU0kl5iyUpMqFiNRmTBxyBxVhvmRCFUUOTBY=動技術創(chuàng)新。設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，有利于加大人才引進和培養(yǎng)力度，提高兩地的人才素質(zhì)和創(chuàng)新能力，推動兩地與國內(nèi)外企業(yè)更緊密的合作，促進技術、資金、人才等要素的跨境流動，帶來更多的合作機會和創(chuàng)新資源；有利于鼓勵技術創(chuàng)新和研發(fā)投入，提升兩地的科技水平和創(chuàng)新能力，必將匯集“百舸爭流”新的經(jīng)濟增長點。三是有利于深化商事制度改革、促進跨境貿(mào)易合作。設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，有利于探索商事登記注冊確認制，推動企業(yè)注冊從“嚴進”向“寬進”轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)“零審批”；有利于從“先證后照”“先照后證”到“多證合一”“證照分離”“一照通行”，實現(xiàn)市場“大門”與行業(yè)“小門”間的相互暢行；有利于構建“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制，從“管住”向“管好”轉(zhuǎn)變，促進兩地口岸進一步“放活放開”，進一步降低外商投資準入門檻，提供更加便利的貿(mào)易和投資環(huán)境。

2.3 有利于完善制度創(chuàng)新，促進高質(zhì)量發(fā)展

設立霍爾果斯片區(qū)阿拉山口創(chuàng)新區(qū)，可以充分發(fā)揮其“千年驛站”“百年口岸”區(qū)位優(yōu)勢及與哈薩克斯坦乃至絲綢之路沿線國家和地區(qū)密切往來的優(yōu)勢，加強與中亞、西亞和歐洲等地市場規(guī)則、體系對接，確保基礎設施互聯(lián)互通、對外貿(mào)易規(guī)則銜接和中歐（中亞）班列進出機制順暢。一是有利于推進基礎設施的“硬聯(lián)通”。加快建設霍爾果斯陸上邊境口岸型國家物流樞紐，以中歐班列為例，從成本效率來看，班列費用具有遠低于空運的優(yōu)勢，同時相比海運運費幾乎持平的狀態(tài)下，在時效上要快10～15天；成本和運輸效率符合大部分的商品運輸，境內(nèi)外全程時刻表中歐班列也已正式開通?？梢灶A見，在自貿(mào)區(qū)政策加持下，中歐班列在運輸時效上還會進一步提升，通過構建暢通安全的國際物流通道，未來可能實現(xiàn)“門對門”的運輸。二是有利于推進規(guī)則與機制銜接的“軟聯(lián)通”。以制度對接及規(guī)則銜接為重點，探索開展“跨境通辦、一地兩注”注冊制度等試點，推動實施“特色產(chǎn)業(yè)牽引工程”“要素跨境流動工程”“民生深度融合工程”及“合作查驗、一次放行”通關模式、“分線管理”政策優(yōu)化、檢驗檢疫“白名單”等制度“軟聯(lián)通”，努力將制度差異變成制度優(yōu)勢，進一步釋放開放紅利。三是有利于創(chuàng)新對外開放規(guī)則銜接機制。爭取中央、自治區(qū)層面的支持，可以采取地方法規(guī)立法、兩地行政協(xié)議、自貿(mào)聯(lián)動創(chuàng)新規(guī)劃等方式，對霍爾果斯、阿拉山口兩地口岸相關規(guī)則銜接進行創(chuàng)新性探索，制定“規(guī)則銜接工作指引”，重點聚焦區(qū)域治理結構、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會民生保障等領域改革，全方位、系統(tǒng)化推進地方層面創(chuàng)新。

3 依托新疆自貿(mào)區(qū)建設，促進兩地聯(lián)動發(fā)展的基礎條件

3.1 兩地都獲批綜合保稅區(qū)

2011年5月，國務院批準設立阿拉山口綜合保稅區(qū)。2020年9月，國務院批復同意霍爾果斯國際邊境合作中心里中方配套區(qū)域為霍爾果斯綜合保稅區(qū)。

阿拉山口綜合保稅區(qū)擁有諸多首例創(chuàng)新，它是全國唯一實現(xiàn)貨物寬準軌換裝的綜保區(qū)，是中鐵公司二級物流基地，是多式聯(lián)運國際物流園，是在新疆率先實現(xiàn)倉單質(zhì)押融資、實施通關一體化試點的區(qū)域。阿拉山口綜保區(qū)堅持以平臺聚產(chǎn)業(yè)、以開放促發(fā)展，充分發(fā)揮口岸區(qū)位和綜保區(qū)政策疊加優(yōu)勢，認真分析進出口貨物來源及流向，積極招引上下游企業(yè)落地加工，實現(xiàn)“通道經(jīng)濟”向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、綜合區(qū)域型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。目前，已形成有色金屬落地加工產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流倉儲貿(mào)易產(chǎn)業(yè)、畜產(chǎn)品（冷鏈）加工產(chǎn)業(yè)、糧食糧油加工產(chǎn)業(yè)、進口能源資源儲備加工產(chǎn)業(yè)、紡織產(chǎn)業(yè)等，著力打造國家能源資源、國際貿(mào)易安全暢通的橋頭堡，進口能源資源儲備加工、出口貿(mào)易加工基地。

霍爾果斯綜保區(qū)充分發(fā)揮“開發(fā)/綜保/配套區(qū)”政策疊加優(yōu)勢，圍繞物流、農(nóng)副產(chǎn)品加工、機電高新技術、紡織等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，依托“一帶一路”機遇，建設內(nèi)外貿(mào)一體化加工基地，一大批涉及農(nóng)副產(chǎn)品精深加工、服裝加工、中醫(yī)藥加工等領域的重點企業(yè)相繼投產(chǎn)，與中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中方區(qū)形成“前店后廠”“前店后倉”的聯(lián)動發(fā)展格局。目前，區(qū)內(nèi)共入駐企業(yè)497家，主要經(jīng)營領域為倉儲物流、跨境貿(mào)易、保稅加工、檢測維修等，解決就業(yè)1000余人。

3.2 兩地都獲批跨境電商綜合試驗區(qū)

阿拉山口市、霍爾果斯市分別于2022年1月、2022年11月獲批跨境電子商務綜合試驗區(qū)。

阿拉山口市圍繞現(xiàn)代商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)基礎，積極拓展外貿(mào)新業(yè)態(tài)，建設跨境電商產(chǎn)業(yè)園及國際郵件互換站一體化項目，實現(xiàn)“1210”“9610”“9710”“9810”等模式全覆蓋，推動跨境電商貨物始發(fā)專列、俄羅斯“9610”電商班列常態(tài)化運營，打造以保稅物流倉儲為主體，拓展集保稅暫存加工、保稅展示交易、退貨清潔維修等業(yè)務為一體的跨境電商綜合服務平臺。2023年上半年，口岸跨境電商出口包裹1450.24萬票，貿(mào)易額16.77億元，同比增長10.3%。

霍爾果斯市發(fā)展跨境電商產(chǎn)業(yè)促外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級，建成跨境電商產(chǎn)業(yè)園，先后設立跨境電商監(jiān)管查驗中心、分撥中心、國際郵件交換站等功能場所，開發(fā)使用具備拼箱、對裝、分撥、報關、查驗等功能的跨境電商公共服務平臺，實現(xiàn)“1210”“9610”“9710”“9810”等模式全覆蓋，形成了以直購出口、出口海外倉為主，網(wǎng)購保稅進口為輔的跨境電商貿(mào)易格局。2023年上半年，口岸跨境電商完成出口集裝箱2400個，出口包裹834萬票，貿(mào)易額25.12億元。

3.3 兩地都是陸上邊境口岸型國家物流樞紐

阿拉山口市、霍爾果斯市分別于2020年10月、2021年11月獲批陸上邊境口岸型國家物流樞紐，都是綜合性多功能口岸和“六位一體”國家交通樞紐。經(jīng)阿拉山口口岸通行的中歐班列線路達114條，覆蓋國內(nèi)25個省區(qū)市，對外通達21個國家；經(jīng)霍爾果斯口岸通行的中歐班列線路達到80條，輻射18個國家、45個城市和地區(qū)。

2023年1—9月，阿拉山口口岸累計進出口貨物1992.93萬噸，增長5.98%。其中，公路50.74萬噸，增長115.91%；鐵路1099.2萬噸，增長11.44%；原油842.99萬噸，下降0.2%。通行班列6850列（中歐中亞班列4943列），增長8.03%。主要進口商品為鐵/銅礦砂、鉀肥、大小麥、板材等，主要出口商品為機電及高新技術產(chǎn)品、服裝及紡織制品等。

2023年1—9月，霍爾果斯口岸累計進出口貨運量達3108萬噸，在全疆各口岸排名中位居第一。其中，公路135.9萬噸，增長115.3%；鐵路775.3萬噸，增長31.1%；天然氣2197.2萬噸。通行中歐中亞班列5805列。主要進口商品為肥料、農(nóng)產(chǎn)品、食品、金屬礦及礦砂等，主要出口商品為機電產(chǎn)品、服裝及衣著附件、電動載人汽車。

3.4 兩地口岸通關能力和貿(mào)易便利化水平都在提升

阿拉山口口岸推進公路升級，口岸公路通關能力提高5倍；優(yōu)化多式聯(lián)運中心運行機制，實行“公路口岸+屬地直通模式”，進口通關環(huán)節(jié)由9項到4項，出口環(huán)節(jié)由12項到4項，通過公路口岸通關能力提高帶動集中查驗通關效率，通關時間由平均34.5小時壓縮為5小時。構建“線路+換裝”同步提升運輸體系，釋放66條鐵路專用線、中歐班列換裝庫換運能力，同時加快項目建設，口岸鐵路通關能力翻一番；持續(xù)優(yōu)化通關環(huán)境，海關設立中歐班列專門窗口，實施艙單歸并、“鐵路快通”多項便利化措施，實行跨境電商商品、農(nóng)產(chǎn)品、民生物資及大宗商品“綠色通道”。

霍爾果斯口岸通關便利化水平不斷提升。“智慧口岸”加快建設，口岸通關信息服務平臺、整車出口公共信息服務平臺上線運行；穩(wěn)步推進進境水果、肉類、冰鮮水產(chǎn)品、糧食進境、食用水生動物綜合性指定監(jiān)管場地申報工作；與哈薩克斯坦努爾饒爾口岸之間農(nóng)副產(chǎn)品快速通關綠色通道實現(xiàn)優(yōu)先辦理、快速驗放，助推農(nóng)副產(chǎn)品走出國門；全疆首個亞歐商品（霍爾果斯）集散中心開業(yè)；健全通關機制，優(yōu)化通關流程，公路口岸在全疆首次試行7×24小時不間斷通勤服務，實現(xiàn)陸路口岸快速通關；實施“出境車輛待停區(qū)、通道擴建、通關能力提升”等建設項目，引入智能化系統(tǒng)，如H986掃描、自動化發(fā)放行或查驗指令等技術；有效整合了海關、邊檢多部門的監(jiān)管流程，進口通關環(huán)節(jié)由9項壓縮到4項，出口通關環(huán)節(jié)由12項壓縮到4項。

4 依托新疆自貿(mào)區(qū)建設，促進兩地聯(lián)動發(fā)展的對策建議

緊緊圍繞黨中央國務院賦予中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位和霍爾果斯片區(qū)功能定位，創(chuàng)建霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動為主線、以制度創(chuàng)新為核心、以政策互惠為保障、以平臺共享為支撐，突出差異化聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展，組合實現(xiàn)政策互動、優(yōu)勢疊加、聯(lián)動發(fā)展和雙向溢出，形成高水平對外開放新格局。

4.1 聚焦產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，加大招商引資工作

建議將“8+1+1”產(chǎn)業(yè)集群建設嵌入霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)基地與口岸經(jīng)濟對接，相互延鏈、補鏈、拓鏈、強鏈。一是依托霍爾果斯片區(qū)國家物流樞紐優(yōu)勢，聯(lián)動阿拉山口綜合保稅區(qū)發(fā)展跨境物流、跨境旅游、金融服務、展覽展示等現(xiàn)代服務業(yè)。二是依托阿拉山口綜合保稅區(qū)10大功能性口岸及產(chǎn)業(yè)鏈制度創(chuàng)新等優(yōu)勢，聯(lián)動霍爾果斯片區(qū)發(fā)展“兩頭在外”的進出口資源落地加工產(chǎn)業(yè)。比如，裝備制造、紡織服裝、生物制藥和農(nóng)副產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)，打造開放型特色產(chǎn)業(yè)體系。三是發(fā)揮兩地跨境電商綜合試驗區(qū)優(yōu)勢，開展跨境電商合作，助力本土優(yōu)勢產(chǎn)品“走出去”，推動跨境電商企業(yè)、物流企業(yè)建設海外倉，共享海外倉和貨物集散基地資源，推動直播帶貨與跨境電商保稅備貨創(chuàng)新融合發(fā)展。

4.2 聚焦制度創(chuàng)新，全面深化改革開放

建議圍繞推動五個方面的自由便利（貿(mào)易、投資、跨境資金、人員、運輸）和一個安全有序（數(shù)據(jù)），全面深化產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的市場化改革，保障安全穩(wěn)定的法治化改革，對接高標準對外開放的國際化改革。一是全面復制推廣創(chuàng)新成果。根據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動需要，有重點、有針對性地復制推廣霍爾果斯片區(qū)各領域（物流、金融、貿(mào)易便利化、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管等）的制度創(chuàng)新成果，推動阿拉山口綜合保稅區(qū)與霍爾果斯片區(qū)同步發(fā)展。借助中國（新疆）國際貿(mào)易“單一窗口”建設契機；比如，依托霍爾果斯全國首個“境內(nèi)關外”離岸人民幣業(yè)務試點區(qū)優(yōu)勢，聯(lián)動阿拉山口綜合保稅區(qū)開展中哈雙邊本幣結算、跨境結算業(yè)務等。二是全面加強聯(lián)動試驗。阿拉山口綜合保稅區(qū)發(fā)展中遇到的制度性障礙，可安排在霍爾果斯片區(qū)進行改革創(chuàng)新和壓力測試，試驗成果作為創(chuàng)新經(jīng)驗上報自治區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)工作領導小組。

4.3 聚焦政策互惠，轉(zhuǎn)變職能服務發(fā)展

建議針對霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)實際需要、符合下放條件的，全部依法下放，注重“審批-服務-監(jiān)管”的全鏈條和完整性，研究制定“共同賦權清單”，確保賦權事項“放得下、接得住、用得好、管得了”。一是推動自治區(qū)級權限下放。根據(jù)阿拉山口綜合保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在具備承接能力和實施條件的前提下，將部分自治區(qū)級經(jīng)濟社會管理權限依法下放。二是探索利益共享機制。引導有自貿(mào)區(qū)政策需求和存量項目的企業(yè)到霍爾果斯片區(qū)注冊，鼓勵按照“一址多照”模式自由選擇經(jīng)營場所?；魻柟蛊瑓^(qū)探索出臺到年底向企業(yè)原所在地（阿拉山口市）完全返還因企業(yè)到自貿(mào)片區(qū)注冊而流失的指標和財稅利益的政策，或按比例進行分成。

4.4 聚焦平臺共享，深化制度性開放

建議用足用好中央、自治區(qū)授權，在地方事權范圍內(nèi)積極進行制度創(chuàng)新，采取“小切口”“小快靈”立法的方式，將行之有效、成熟定型的改革舉措固化為法規(guī)規(guī)范，為霍爾果斯片區(qū)阿拉山口聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎。一是探索建立信息交流平臺，加強信息共享，及時互通貿(mào)易、通關、物流等方面的信息，互相借鑒口岸通關便利化、信息化建設，陸路貨物聯(lián)運方面的經(jīng)驗做法，不斷提升通關效率和便利化水平。二是建立人員交流平臺，開展干部互訪和培訓活動，通過互相學習借鑒，增進相互了解和信任，提升業(yè)務水平和合作能力。三是共建共享招商平臺，依托兩地招商政策優(yōu)勢和資源渠道優(yōu)勢，聯(lián)合開展相關招商推介活動，形成較為完善的招商引資體制機制，按照優(yōu)勢互補、合作共贏的原則，吸引更多企業(yè)、項目落地發(fā)展。

總之，依托兩地口岸現(xiàn)有基礎條件，新疆自貿(mào)試驗區(qū)霍爾果斯片區(qū)將阿拉山口作為聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，充分發(fā)揮“帶土移植”輻射帶動作用，推動產(chǎn)業(yè)、投資、金融、貿(mào)易等政策同步“擴區(qū)”，進一步提升對外開放制度創(chuàng)新成果，擴大自貿(mào)紅利效應，高質(zhì)量推動亞歐黃金通道、向西開放橋頭堡和新疆自貿(mào)試驗區(qū)加快建設。

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