淺談?wù)A(yù)算編制與執(zhí)行差異及解決對策

摘要：政府預(yù)算是政府履行職能的財(cái)力保障，是提高公共服務(wù)供給能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段?？茖W(xué)編制政府預(yù)算，健全預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵舉措。近年來，我國不斷深化預(yù)算管理制度改革，推進(jìn)預(yù)算公開和績效管理，取得了積極成效。本文分析了產(chǎn)生這一差異的主客觀原因，并提出了優(yōu)化預(yù)算編制管理、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、強(qiáng)化績效管理等解決對策，以期為提高預(yù)算管理水平提供參考。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；差異成因；解決對策

政府預(yù)算是政府履行職能的重要財(cái)力保障?？茖W(xué)合理地編制政府預(yù)算，并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，對于提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展具有重要意義。然而，在實(shí)際工作中，政府預(yù)算編制與執(zhí)行往往存在較大差異，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

一、政府預(yù)算編制與執(zhí)行概述

政府預(yù)算是對一個財(cái)政年度政府收支活動的綜合安排，通過編制和執(zhí)行預(yù)算，保證政府活動有計(jì)劃、有秩序地進(jìn)行。預(yù)算編制是根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作要點(diǎn)，測算合理的收支水平，安排政府收支活動的過程。通常采取“自下而上、上下結(jié)合、分類編制、逐級匯總”的程序，經(jīng)人代會審查批準(zhǔn)后形成法定預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算執(zhí)行主體按照批準(zhǔn)的預(yù)算，組織預(yù)算收入，控制和管理預(yù)算支出，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程。預(yù)算執(zhí)行貫穿預(yù)算年度的全過程，政府及其所屬部門必須嚴(yán)格按預(yù)算辦事，未列入預(yù)算的不得支出，超預(yù)算規(guī)模的不得舉借。

科學(xué)合理編制政府預(yù)算，并依法嚴(yán)格執(zhí)行，對于優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共服務(wù)效能具有重要意義。一是通過預(yù)算將政府職能與財(cái)力資源緊密結(jié)合，保證重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重大項(xiàng)目的資金需求，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。二是硬化預(yù)算約束，規(guī)范部門行為，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從源頭上防范腐敗。三是強(qiáng)化績效理念，將績效目標(biāo)與預(yù)算安排掛鉤，建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的機(jī)制，提高資金使用效益。四是增強(qiáng)預(yù)算透明度，主動接受人大和社會監(jiān)督，提高預(yù)算管理的公信力。

二、政府預(yù)算編制與執(zhí)行差異成因分析

由于預(yù)算編制與執(zhí)行分屬于預(yù)算管理的不同階段，受多種主客觀因素影響，我國政府預(yù)算編制與執(zhí)行差異問題依然比較突出，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，制約了政府職能的有效發(fā)揮。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是收入預(yù)算差異較大。一些地方在編制收入預(yù)算時，存在定額偏低、口徑不一致、多頭管理等問題，導(dǎo)致執(zhí)行數(shù)與預(yù)算數(shù)相差較大。二是支出預(yù)算不夠細(xì)化。一些部門在編制支出預(yù)算時，未能充分考慮項(xiàng)目實(shí)施條件，隨意下達(dá)項(xiàng)目、調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度緩慢甚至難以完成。三是預(yù)算調(diào)整頻繁。一些部門在編制預(yù)算后，因客觀條件變化、急需資金保障等原因，經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，預(yù)決算差異率較大。四是資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余多。一些部門在預(yù)算執(zhí)行中，受征地拆遷、工程進(jìn)度等影響，致使大量專項(xiàng)資金長期滯留財(cái)政賬戶，形成資金沉淀。此外，一些部門還存在違規(guī)調(diào)整預(yù)算、擠占挪用專項(xiàng)資金等違紀(jì)違規(guī)問題。產(chǎn)生上述差異的原因是多方面的，既有外部客觀因素，也有內(nèi)部管理因素。具體來看，主要有以下幾個方面：

（一）外部因素

1.政策因素

國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策對政府預(yù)算影響很大。經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，如減稅降費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，會改變財(cái)政收支形勢，與原有預(yù)算安排不相適應(yīng)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)壓力較大，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)壓力，中央和省級政府出臺了一系列減稅降費(fèi)、擴(kuò)大投資等措施，導(dǎo)致一些地方收入預(yù)期偏高、支出壓力加大，與年初預(yù)算存在較大差異。

2.公共服務(wù)需求

伴隨經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展和人民生活水平提高，政府公共服務(wù)職能不斷拓展，財(cái)政事權(quán)不斷增加，部分領(lǐng)域財(cái)政供給不足矛盾日益突出。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點(diǎn)民生領(lǐng)域資金需求快速增長，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、公共服務(wù)均等化等任務(wù)艱巨繁重，而一些因素制約了財(cái)政收入增長，收支矛盾十分突出，難以完全落實(shí)年初預(yù)算安排，預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常面臨較大壓力。

（二）內(nèi)部因素

1.預(yù)算編制不合理

一些地方和部門對預(yù)算編制重視程度不夠，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢把握不準(zhǔn)，對財(cái)力增長預(yù)期過于樂觀，編制預(yù)算時存在定額偏高、缺乏測算依據(jù)等問題，收入預(yù)算與實(shí)際差異較大。在編制支出預(yù)算時，一些部門未能認(rèn)真研究項(xiàng)目實(shí)施條件，論證項(xiàng)目可行性，急于求成、盲目下達(dá)，致使部分項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

2.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢

除受項(xiàng)目論證不充分等因素影響外，一些部門在預(yù)算執(zhí)行中，還存在重分配輕落實(shí)、重速度輕效益等問題。預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃不明確，進(jìn)度緩慢拖沓，往往到年底大規(guī)模突擊花錢，影響資金使用效益。一些項(xiàng)目因前期手續(xù)不完備、征地拆遷難度大等原因難以按期開工建設(shè)，大量資金長期滯留財(cái)政專戶，形成資金沉淀，有的項(xiàng)目甚至需跨年度實(shí)施，難以在年度內(nèi)完成預(yù)算。同時，績效管理推進(jìn)力度不夠，一些專項(xiàng)資金分配使用時對績效目標(biāo)要求不明確，資金使用效益不高。

3.部門間協(xié)調(diào)不足

政府預(yù)算事關(guān)部門利益，在分配預(yù)算、調(diào)劑預(yù)算等問題上，部門間協(xié)調(diào)難度大。從縱向看，上下級預(yù)算安排銜接不夠，致使基層預(yù)算執(zhí)行困難。從橫向看，職能交叉、共同承擔(dān)項(xiàng)目的部門在預(yù)算分配上難以達(dá)成一致。一些部門還存在預(yù)算單打獨(dú)斗，重復(fù)安排、多頭管理等問題，缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成預(yù)算執(zhí)行合力，預(yù)算執(zhí)行效率不高。

三、政府預(yù)算編制與執(zhí)行差異解決對策

解決政府預(yù)算編制與執(zhí)行差異問題，必須多管齊下，標(biāo)本兼治。要在深化體制機(jī)制改革、完善預(yù)算編審機(jī)制、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行程序等方面下大力氣，不斷提高預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。

（一）優(yōu)化預(yù)算編制管理

科學(xué)編制政府預(yù)算是預(yù)算有效執(zhí)行的前提。要不斷改進(jìn)預(yù)算編制方法，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性、均衡性。要建立“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的預(yù)算編制機(jī)制，細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)支出政策，科學(xué)合理確定收支預(yù)算。收入預(yù)算要實(shí)事求是，與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢相匹配，與稅收征管態(tài)勢相協(xié)調(diào)，防止脫離實(shí)際、難以落實(shí)。支出預(yù)算要全面細(xì)化、突出重點(diǎn)，盤活存量、用好增量，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資源配置效率。

改進(jìn)預(yù)算審核機(jī)制。人大要加強(qiáng)對政府預(yù)算草案的審查監(jiān)督，提高預(yù)算審查的廣度和深度。財(cái)政部門要加強(qiáng)對部門預(yù)算的審核把關(guān)，從嚴(yán)從緊控制一般性支出預(yù)算，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目論證評審，防止重復(fù)申報(bào)、交叉分配。對執(zhí)行進(jìn)度緩慢、長期沉淀的項(xiàng)目，要堅(jiān)決予以削減或取消。審計(jì)部門要加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注部門預(yù)算編制的合理性、平衡性，指出存在問題，提出改進(jìn)建議。各預(yù)算單位要切實(shí)履行預(yù)算編制主體責(zé)任，強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理，細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，不斷提高預(yù)算精準(zhǔn)度。

建立全口徑預(yù)算體系。按照全口徑預(yù)算管理要求，將政府各類收支全部納入預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算要相互銜接，全面反映政府收支總量和結(jié)構(gòu)。要將“四本預(yù)算”之間的關(guān)系處理好，防止重復(fù)列支、多頭管理。要加快預(yù)算公開進(jìn)程，細(xì)化公開內(nèi)容，擴(kuò)大公開范圍，增強(qiáng)預(yù)算透明度，自覺接受社會監(jiān)督。要強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃管理，將年度預(yù)算納入中期財(cái)政規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各領(lǐng)域中長期發(fā)展需求，增強(qiáng)預(yù)算的穩(wěn)定性、連續(xù)性。

（二）加大預(yù)算監(jiān)督力度

加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督。人大及其常委會要加強(qiáng)對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整的全過程監(jiān)管，督促政府依法規(guī)范組織預(yù)算收入、控制預(yù)算支出，切實(shí)維護(hù)預(yù)算法律制度的權(quán)威性。要改進(jìn)預(yù)算審查方式，突出重點(diǎn)、講求實(shí)效。加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤檢查，適時開展預(yù)算執(zhí)行情況專題調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行偏差。重視審計(jì)查出突出問題整改落實(shí)，加大問責(zé)追究力度。要完善人大代表建議辦理機(jī)制，通過質(zhì)詢、約見、述職評議等多種形式，推動人大預(yù)算審查意見落實(shí)到位。

強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門要把加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督作為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、規(guī)范政府行為的重要手段，圍繞預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)，突出問題導(dǎo)向，開展全過程、全方位、全覆蓋的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督。要把事前、事中、事后審計(jì)結(jié)合起來，既要評價預(yù)算的合理性、有效性，也要揭示預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題，督促有關(guān)部門依法采取措施整改到位。要全面審計(jì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算編制和執(zhí)行情況，客觀評價預(yù)算資金使用績效。要加大對重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目、民生資金、專項(xiàng)資金的審計(jì)力度，促進(jìn)提高公共資源配置效率。

加強(qiáng)部門內(nèi)控管理。預(yù)算部門要樹立“預(yù)算即法律”的理念，健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)對本部門及所屬單位預(yù)算執(zhí)行情況的日常管控，及時糾正違法違規(guī)行為。要建立內(nèi)部稽核制度，采取定期與不定期相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅處理。財(cái)政部門要加強(qiáng)對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，完善預(yù)算績效評價機(jī)制，加大對執(zhí)行不力、績效不高的項(xiàng)目的問責(zé)力度。對于擅自改變資金用途、變更項(xiàng)目內(nèi)容、長期閑置資金的，要嚴(yán)肅問責(zé)追究，對情節(jié)嚴(yán)重的要追回資金。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行方式

提高預(yù)算編制的前瞻性。在編制預(yù)算時，要對重大項(xiàng)目開展前期論證，提高決策的科學(xué)性、可行性。要對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、資金需求進(jìn)行分析預(yù)測，將重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求與預(yù)算安排相銜接，確保重大政策和項(xiàng)目的資金需求。要建立重大項(xiàng)目儲備庫，根據(jù)輕重緩急統(tǒng)籌考慮、科學(xué)安排，增強(qiáng)預(yù)算安排的計(jì)劃性、均衡性。要結(jié)合本地實(shí)際，建立預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。要加快預(yù)算下達(dá)進(jìn)度，做到及早批復(fù)、及時撥付，減少執(zhí)行中的不確定性。對執(zhí)行進(jìn)度較慢的項(xiàng)目，要及時調(diào)整預(yù)算，調(diào)減或取消預(yù)算，防止資金沉淀。

強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃管理。各部門要在預(yù)算批復(fù)后，及時編制預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，明確預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度要求和保障措施，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的計(jì)劃性和均衡性。要建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)處室、具體經(jīng)辦人員等不同層面的責(zé)任，將預(yù)算執(zhí)行情況與干部考核、獎懲掛鉤。要加大預(yù)算執(zhí)行情況分析力度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)行中的困難和問題，提高預(yù)算資金使用效率。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績效管理

樹立績效理念。要牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念，將績效目標(biāo)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前評估、事中監(jiān)控、事后評價的全方位、全過程績效管理鏈條。預(yù)算編制時，要細(xì)化項(xiàng)目績效目標(biāo)，明確目標(biāo)完成的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效等要求，為績效目標(biāo)考核奠定基礎(chǔ)。預(yù)算執(zhí)行中，要加強(qiáng)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的動態(tài)監(jiān)控，適時采取措施糾偏補(bǔ)差。預(yù)算執(zhí)行后，要認(rèn)真開展績效評價，客觀評價項(xiàng)目完成情況、資金使用效益，并與預(yù)算安排掛鉤，提高預(yù)算管理的針對性和有效性。

完善績效管理制度。要建立健全預(yù)算績效管理制度，將績效管理嵌入預(yù)算管理流程，形成全過程績效管理機(jī)制。要針對不同領(lǐng)域項(xiàng)目的特點(diǎn)，分類制定績效評價指標(biāo)體系，細(xì)化量化考核指標(biāo)，增強(qiáng)績效評價的科學(xué)性。要建立重點(diǎn)評價和常規(guī)評價相結(jié)合的機(jī)制，突出抓好重點(diǎn)領(lǐng)域、重大政策和項(xiàng)目的績效評價，督促落實(shí)績效評價整改，切實(shí)提高資金使用效益。要構(gòu)建政府、社會、公眾多元參與的績效評價機(jī)制，暢通社會公眾參與渠道，提高績效評價的公開性和透明度。

強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用?？冃гu價結(jié)果要作為完善預(yù)算編制、優(yōu)化資源配置的重要參考。對績效評價好的項(xiàng)目，在以后年度預(yù)算安排中予以傾斜；對評價結(jié)果較差的項(xiàng)目，要督促整改，視情況調(diào)減或取消預(yù)算。對資金使用效益低、長期不見成效的項(xiàng)目，該并則并、該減則減、該停則停，防止資金沉淀浪費(fèi)。要建立績效評價問題整改反饋機(jī)制，對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，分類建立整改臺賬，明確整改時限，落實(shí)整改責(zé)任，確保整改到位。要把績效評價結(jié)果作為考核問責(zé)的重要依據(jù)，將預(yù)算績效與部門和個人考核掛鉤，強(qiáng)化責(zé)任追究。

四、結(jié)束語

加強(qiáng)政府預(yù)算管理，規(guī)范預(yù)算編制和執(zhí)行，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共服務(wù)供給能力的關(guān)鍵舉措。各級政府和財(cái)政部門要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，樹立“過緊日子”思想，把爭取更多財(cái)政資金投向民生改善、“三農(nóng)”發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動等重點(diǎn)領(lǐng)域，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。

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