新時代糧食安全戰(zhàn)略下中國農(nóng)業(yè)保險功能定位與改革取向

摘 要：在國家糧食安全新形勢下，我國糧食安全風險保障也呈現(xiàn)新特征：糧食安全風險保障的方向由強調(diào)糧食生產(chǎn)端，向重視糧食全產(chǎn)業(yè)鏈條的風險保障轉(zhuǎn)變；糧食安全保障的內(nèi)容由數(shù)量風險，向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等綜合風險轉(zhuǎn)變；糧食安全保障的重點由生產(chǎn)環(huán)節(jié)的自然風險防范，向兼顧自然、市場、責任、政策等多重風險防范轉(zhuǎn)變；糧食安全保障的范圍由聚焦國內(nèi)風險，向統(tǒng)籌國內(nèi)國外風險轉(zhuǎn)變。面對糧食安全風險保障的新特征，客觀上要求我國農(nóng)業(yè)保險的功能定位做出相應(yīng)調(diào)整，農(nóng)業(yè)保險的風險保障功能應(yīng)達到新高度、收入轉(zhuǎn)移功能應(yīng)達到新準度、產(chǎn)業(yè)引導功能應(yīng)展現(xiàn)新作為、要素保障功能應(yīng)拓展新領(lǐng)域。適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險功能的重新定位，我國農(nóng)業(yè)保險在保障糧食安全的改革取向上也要做出戰(zhàn)略性的改變：圍繞糧食多維風險保障需要，在政策、組織和法制方面不斷完善農(nóng)業(yè)保險制度體系；著眼糧食安全面臨的新形勢和風險的新特征，調(diào)整和完善“政府+市場”雙輪驅(qū)動機制；聚焦農(nóng)業(yè)保險的新功能定位，在“擴面、提標、增品”方面創(chuàng)新多元產(chǎn)品供給；統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險風險管理，加快完善巨災(zāi)保險制度以期有效防范并應(yīng)對重大農(nóng)業(yè)災(zāi)害。

關(guān)鍵詞：糧食安全；農(nóng)業(yè)保險；保險體系；功能定位

作者簡介：李新光，吉林財經(jīng)大學吉林經(jīng)濟研究中心副主任、副教授（長春 130117）；郭連強，吉林省社會科學院研究員（長春 130033）；祝國平，通訊作者，吉林財經(jīng)大學吉林經(jīng)濟研究中心研究員、教授（長春 130117）

基金項目：國家社會科學基金項目“多主體多渠道耦合協(xié)同的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投融資機制構(gòu)建與政策選擇研究”（22JL014）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.004

引言

黨的十八大以來，我國糧食綜合生產(chǎn)能力得到顯著提升，2022年糧食總產(chǎn)量達到1.37萬億斤，較之2012年的1.22萬億斤增長12.3%，且連續(xù)8年躍上1.3萬億斤平臺。人均糧食占有量達到486公斤，明顯超過國際公認的400公斤安全閾值，尤其在小麥和稻谷這兩種關(guān)鍵口糧的自給方面實現(xiàn)了超100%的保障率，整體谷物自給率也穩(wěn)定在95%以上，①有力地守住了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略底線。雖然中國糧食安全保障取得了舉世矚目的成就，但必須審慎對待的是，中國糧食安全依然面臨多維度挑戰(zhàn)。龐大的人口基數(shù)疊加不足的人均耕地和水資源，特別是面對自然災(zāi)害常態(tài)化沖擊的壓力，以及隨著經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的糧食消費需求的剛性增長，這些都與有限的資源環(huán)境形成了日漸突出的矛盾。全球性突發(fā)事件如新冠疫情、地緣政治緊張局勢尤其是俄烏沖突等不確定性因素的影響，進一步加劇了糧食安全領(lǐng)域的潛在風險。因此，雖然當前成績斐然，但仍需高度警惕并積極應(yīng)對未來糧食安全多重風險的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)保險作為最有效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險管理工具，②是保障糧食安全支撐體系中的重要組成部分。2022年，我國農(nóng)業(yè)保險的保費收入為1192億元，同比增長23%，為1.67億戶次農(nóng)戶提供風險保障共計5.46萬億元，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為保障糧食安全的有效抓手和重要手段。③但實踐中，農(nóng)業(yè)保險對糧食安全的保障效應(yīng)仍存在保障不足、覆蓋率低、協(xié)議承保、拒賠惜賠、騙保套保、管理缺失等諸多問題，此類問題雖然引起了學術(shù)研究和實務(wù)領(lǐng)域的關(guān)注，但關(guān)于農(nóng)業(yè)保險保障糧食安全功能定位的理論研究相對滯后，尤其是在糧食安全面臨的新形勢下，對農(nóng)業(yè)保險的功能定位認識不夠精準是制約農(nóng)業(yè)保險高效服務(wù)糧食安全的重要原因。基于此，本文在學界已有研究基礎(chǔ)上，對新時代糧食安全新形勢進行再研判，重點探討在新形勢下糧食安全面臨的風險特征，并對農(nóng)業(yè)保險的功能定位應(yīng)如何調(diào)整、今后農(nóng)業(yè)保險的改革取向提出新思考。

一、新時代新形勢下中國糧食安全風險保障呈現(xiàn)的新特征

（一）新時代中國糧食安全面臨的新形勢

第一，糧食安全的戰(zhàn)略性進一步凸顯，在國家整體安全中的基礎(chǔ)性地位不斷提升。2015年，糧食安全被納入《國家安全法》，強化了其作為國家戰(zhàn)略層面的核心地位，這一舉措體現(xiàn)了對糧食安全問題理論、歷史與現(xiàn)實復(fù)雜性的深刻認知。一是糧食安全的本質(zhì)屬性是安全問題而非單純的發(fā)展問題。在黨的十八大以來的中央決策中，強調(diào)底線思維防范化解各類風險，糧食安全的核心戰(zhàn)略即秉持底線思維方法論。在安全與發(fā)展二者辯證關(guān)系中，安全首要解決的是生存保障，我國14億人口吃飯問題的現(xiàn)實基礎(chǔ)明確指示糧食安全隸屬安全范疇。④堅持底線思維要求制定的糧食安全保障政策應(yīng)以風險最小化為核心目標，增強預(yù)見性，運用多種風險管理工具，對糧食生產(chǎn)中的各種潛在風險進行預(yù)防和應(yīng)對。二是中國治亂興衰的歷史經(jīng)驗表明，糧食安全歷來被視為國家穩(wěn)定和社會安寧的基礎(chǔ)，諸如“不生粟之國亡”等古訓揭示了糧食安全在歷朝歷代國家治理中的根本地位，是國家安危存系的根本。三是在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局及面對世界百年未有之大變局的復(fù)雜現(xiàn)實中，糧食安全的戰(zhàn)略意義更加凸顯，地緣政治風險加劇客觀上要求強化糧食安全的基石作用，為國家應(yīng)對多重風險挑戰(zhàn)提供戰(zhàn)略支撐。

第二，糧食供需中長期仍處于緊平衡階段，糧食增產(chǎn)與糧農(nóng)增收雙重壓力日漸顯現(xiàn)。當前，我國糧食總產(chǎn)量連續(xù)八年穩(wěn)定在1.3萬億斤平臺，實現(xiàn)“口糧絕對安全、谷物基本自給”目標，但大豆、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品嚴重依賴進口，結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，而且糧食需求呈剛性增長的態(tài)勢，糧食供需仍將長期處于緊平衡階段。一方面受資源環(huán)境的約束，糧食增產(chǎn)面臨更大挑戰(zhàn)。一是耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”限制了糧食增產(chǎn)。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，全國耕地面積19.18億畝，比10年前減少1.13億畝。⑤在現(xiàn)有的耕地面積中，2022年糧食播種面積占全部農(nóng)作物播種面積的69.6%，也比2015年下降1.7%。二是自然災(zāi)害頻發(fā)影響了糧食產(chǎn)量。我國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，僅2022年，全年農(nóng)作物因自然災(zāi)害受損面積高達1207萬公頃，其中，絕收面積為135萬公頃。①三是糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的污染風險降低了糧食質(zhì)量。糧食生產(chǎn)中農(nóng)藥等要素的過量投入、耕地面源污染及工業(yè)外源性污染越來越嚴重，②不利于糧食可持續(xù)生產(chǎn)。四是糧食損耗浪費降低了糧食存量。全球被損失或浪費的糧食約占糧食總產(chǎn)量的1/3，其中，生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)浪費占14％左右，消費環(huán)節(jié)浪費占17％左右。③另一方面，糧農(nóng)增收的日益困難降低了其種糧的積極性?！按髧∞r(nóng)”的耕種格局和持續(xù)走低的每畝利潤，使得種糧收益整體偏低。為了保障糧農(nóng)種糧收益，國家陸續(xù)下發(fā)糧食最低收購價、糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機補貼等惠農(nóng)政策，并整合出臺農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策，這些補貼政策的實施均遵循“誰種糧給誰補貼”的原則，農(nóng)民種糧收益保障機制不斷完善。然而，根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，我國現(xiàn)行的種糧補貼政策已接近國際規(guī)則所能允許的最大范圍，即逼近WTO框架下的“黃箱”政策支持上限，這意味著通過傳統(tǒng)補貼方式進一步激勵糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的有效操作空間正日益縮減。而且，“精英俘獲”“補貼錯位”等政策的“實踐異化”，使原本為統(tǒng)一體的增產(chǎn)與增收目標陷入兩難甚至沖突的悖論難題。④

第三，糧農(nóng)領(lǐng)域國際合作交流進入新階段，國際市場逐步成為我國糧食安全保障的重要組成部分。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，我國糧農(nóng)領(lǐng)域的國際合作交流進入全新的發(fā)展階段。一是糧食等農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易邁上新的臺階。目前，中國是世界上第一大糧食進口國，第三大糧食出口國。2022年中國累計進口糧食0.29萬億斤，糧食進口量占2022年全國糧食總產(chǎn)量的20.9%，⑤連續(xù)三年占比超過1/5。二是糧農(nóng)領(lǐng)域?qū)ν夂献鞯膹V度和深度進入新的階段?！笆濉逼陂g，中國累計與世界140多個國家開展了廣泛的農(nóng)業(yè)與糧食領(lǐng)域合作，在此基礎(chǔ)上，我國計劃在“十四五”期間拓展境外農(nóng)業(yè)合作網(wǎng)絡(luò)，新建約20個海外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)，以深化與各國在糧食和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略合作。⑥這一舉措體現(xiàn)著我國作為負責任大國，在推動全球糧農(nóng)發(fā)展合作與安全保障方面的主動擔當與作為。與此同時，我國持續(xù)加大對聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）的支持力度，累計捐贈了1.3億美元資金，⑦并不斷向其他發(fā)展中國家傳遞中國的農(nóng)業(yè)實踐經(jīng)驗和技術(shù)資源，助力其提升糧食生產(chǎn)綜合效能，惠及更多貧困群體，從而在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了積極影響，為鞏固世界糧食安全和促進貧困減少作出了顯著貢獻。

（二）新形勢下中國糧食安全風險保障呈現(xiàn)的新特征

第一，糧食安全風險保障的方向，由強調(diào)糧食生產(chǎn)端向重視糧食全產(chǎn)業(yè)鏈條的風險保障轉(zhuǎn)變。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國小農(nóng)戶占比高達98.1%，⑧“大國小農(nóng)”的經(jīng)營格局在一定程度上能夠“天然”地規(guī)避因耕地、資本和勞動力等要素資源集中而衍生的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈風險。進入新時代，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營程度不斷提升，政策強化了對促進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和小農(nóng)戶納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的引導作用，從2013年的“引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”①，到2014年的“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”②，再到黨的十九大報告強調(diào)要實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，2019年要求“落實扶持小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策”③，2020年強調(diào)了探索多種方式將小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，④2021年強調(diào)“打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈……讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益”⑤。黨的二十大報告更是強調(diào)要發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。⑥不斷引導農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也符合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展要求。但也應(yīng)當看到，經(jīng)營體系的變化在促進糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的同時，也客觀上增加了糧食安全風險的不確定性和復(fù)雜性。一是耕地的規(guī)?；?jīng)營導致糧食生產(chǎn)的自然風險向規(guī)模化主體集中。在傳統(tǒng)分散經(jīng)營結(jié)構(gòu)下，自然風險由廣大小農(nóng)戶分攤。隨著經(jīng)營規(guī)模上升，糧食生產(chǎn)的自然風險分布也逐漸集中，并向產(chǎn)業(yè)鏈下游傳導。二是糧食市場價格不確定性風險加劇，已日益成為糧農(nóng)面臨的主要風險，尤其是糧食價格體制機制改革的深化改革，市場風險效應(yīng)也開始顯現(xiàn)。三是糧食生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向糧食全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展，糧食的種業(yè)、農(nóng)資、農(nóng)機、種植、收儲、加工、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系日益緊密，生產(chǎn)端的自然風險、銷售端的市場風險、各市場主體的信用風險、履約風險、投機風險等，各類風險匯聚極易放大風險倍數(shù)，衍化成整體性風險，最終危害糧食生產(chǎn)，危及糧食安全。為此，2022年重要一號文件強調(diào)要“健全農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)測預(yù)警體系”⑦，重視和規(guī)避糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的風險保障。

第二，糧食安全保障的內(nèi)容，由數(shù)量風險向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等綜合風險轉(zhuǎn)變。目前我國正處于從“吃得飽”到“吃得好，吃得健康”的歷史性轉(zhuǎn)變階段，客觀上要求我國糧食安全保障的內(nèi)容由數(shù)量風險向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等綜合風險轉(zhuǎn)變。一是從人民群眾對糧食消費的一般規(guī)律來看，糧食的數(shù)量安全是應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜形勢和突發(fā)事件的壓艙石，始終是基礎(chǔ)。⑧而對糧食的質(zhì)量和生態(tài)安全需要則是廣大人民群眾收入水平增長到較高水平時糧食消費需求結(jié)構(gòu)升級的一般規(guī)律，是更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的必然要求。二是從糧食質(zhì)量及生態(tài)安全的緊迫現(xiàn)狀來看，防范與應(yīng)對這一領(lǐng)域潛在風險的重要性日益凸顯。近年來，農(nóng)藥殘留超標、重金屬污染等影響糧食質(zhì)量及生態(tài)安全事件頻發(fā)，給廣大人民群眾的身心健康造成危害，影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

第三，糧食安全保障的重點，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)的自然風險防范向兼顧自然、市場、責任、政策等多重風險防范轉(zhuǎn)變。一是糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的自然風險仍然嚴重，從1950—1979年的30年中，全國僅糧食作物一項因自然災(zāi)害平均每年減產(chǎn)就高達200億斤左右。⑨黨的十八大以來，我國平均每年因自然災(zāi)害所導致的受災(zāi)面積就占整個農(nóng)作物總播種面積的13.22%。⑩每年重大的農(nóng)作物病蟲疫情的種類超過100種，覆蓋面積超過60億畝次，特別是水稻“兩遷”害蟲、小麥條銹病等病蟲疫情呈加重趨勢。二是糧食市場風險的不確定性加劇，日益成為影響糧食生產(chǎn)的主要風險。改革開放以來，隨著市場化改革的有序推進，農(nóng)產(chǎn)品價格管制逐步消除，市場在農(nóng)產(chǎn)品價格形成中起到?jīng)Q定性作用，而糧食價格的波動性對糧農(nóng)收入穩(wěn)定性構(gòu)成了挑戰(zhàn)，加劇了糧農(nóng)面臨的風險敞口。三是糧食質(zhì)量、責任、政策風險也日益成為影響糧食安全的重要風險。目前，我國登記使用超過15年的農(nóng)藥品種就高達70%以上，如此高的使用年限大大提高了這類農(nóng)藥品種的藥效降低、毒素殘留和環(huán)境污染的風險。

第四，糧食安全保障的范圍，由聚焦國內(nèi)風險向統(tǒng)籌國內(nèi)國外風險轉(zhuǎn)變。一是國際糧農(nóng)市場貿(mào)易中斷的極端風險日益增加。近年來，受多重因素影響，全球范圍內(nèi)至少27個國家采取了糧食及食品出口限制措施。與此同時，俄烏沖突的升級也導致全球至少23個國家對關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品實施了出口管控。當前我國在部分糧食進口方面呈現(xiàn)較高的集中態(tài)勢，如大豆進口高度依賴美國和巴西兩國市場，占比超過90%；玉米進口則主要來源于美國與烏克蘭，比例更是超過95%；小麥來自美國、加拿大和澳大利亞三國的進口量占據(jù)了80%以上份額，過度集中的主要糧油產(chǎn)品進口格局無疑為我國糧食供應(yīng)鏈安全埋下了潛在風險隱患。②而且，我國糧食進口運輸方式仍以遠距離海洋航線為主，路徑相對固定且單一，尤其是大量糧食能源物資需經(jīng)過如馬六甲海峽等戰(zhàn)略要道，而在當前地緣政治緊張局勢下，這種物流路徑的高度依賴性使得我國糧食進口面臨極端情況下中斷的風險顯著增大。二是國際糧食價格劇烈波動導致的國家可能遭受經(jīng)濟損失的風險加大。近年來，在國際糧食價格持續(xù)攀升背景下，我國作為世界上第一大糧食進口國，國際主要糧油產(chǎn)品的價格快速上漲直接損害了國家的經(jīng)濟利益。以大豆為例，2022年進口量減少了5.6%，但進口額卻增加了14.4%，國家經(jīng)濟利益受損的同時也暴露了糧食安全隱患。③三是國家或企業(yè)參與全球糧農(nóng)治理的安全風險逐漸加大。目前中國與全球94個國家建立了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，在對外農(nóng)業(yè)投資規(guī)模持續(xù)擴大及“走出去”戰(zhàn)略深入推進的過程中，參與實施的糧農(nóng)項目面臨的風險呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，包括但不限于土地權(quán)益、政策變動和文化差異等構(gòu)成的安全挑戰(zhàn)。同時，針對我國境外糧農(nóng)投資項目遭受的部分西方媒體不實指責，如所謂“新殖民主義”的惡意曲解現(xiàn)象，也日益頻繁。

二、糧食安全風險保障新特征要求農(nóng)業(yè)保險重新調(diào)整功能定位

保障國家糧食安全是我國實施農(nóng)業(yè)保險政策的首要目標，其功能定位的適時調(diào)整是應(yīng)對新時代糧食安全風險新特征的必然要求。應(yīng)當看到，當前我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平與保障糧食安全的多維風險保障需求相比仍存在較大差距，隨著我國糧食安全保障面臨新的需求，客觀上要求其重新調(diào)整功能定位。

（一）糧食安全日漸增強的戰(zhàn)略性功能客觀上需要農(nóng)業(yè)保險風險保障功能達到新高度

與糧食安全日漸增強的戰(zhàn)略性功能要求相比，我國農(nóng)業(yè)保險的風險保障功能的發(fā)揮還存在諸多不足。一是農(nóng)業(yè)保險覆蓋率和保障程度仍然較低，目前多數(shù)省份仍為傳統(tǒng)的成本保險，保障水平普遍為實際成本的30%—40%，難以有效彌補受災(zāi)損失，風險保障功能未能充分發(fā)揮。④截至2021年6月，在13個糧食主產(chǎn)省份之中仍有3個省未按規(guī)定開展三大主糧的完全成本保險和收入保險。⑤二是嚴重缺乏針對海外糧食項目和糧農(nóng)企業(yè)的特定風險管理產(chǎn)品，使很多“走出去”的糧食項目和糧食企業(yè)面臨的多重風險等缺少保險保障。三是針對糧食質(zhì)量安全、生態(tài)安全的專屬保險產(chǎn)品供給不足，不能滿足廣大人民群眾多樣化的風險保障需求。為此，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)不斷“提標、擴面、增品、惠農(nóng)”，豐富產(chǎn)品供給，滿足糧食安全多層次的風險保障需要。

（二）破解糧食增產(chǎn)和糧農(nóng)增收矛盾的現(xiàn)實需要農(nóng)業(yè)保險的收入轉(zhuǎn)移功能達到新準度

糧農(nóng)增收是確保其種糧積極性的關(guān)鍵，也是國家糧食安全在微觀機制上的根本保障。國際糧食市場中保護主義傾向長期存在，為了提升糧農(nóng)收入和增強本國糧食產(chǎn)業(yè)在國際市場上的競爭力，提供財政補貼是世界各國普遍采取的政策。然而，在WTO規(guī)則框架下，各成員國對農(nóng)業(yè)的支持預(yù)期不能引起貿(mào)易扭曲，直接農(nóng)業(yè)補貼受到極大限制。農(nóng)業(yè)保險尤其是收入保險因符合“綠箱政策”，已經(jīng)成為世界各國保障糧食安全的重要政策選擇。我國自2007年實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，每年財政補貼占總保費規(guī)模接近75%，財政補貼已成為驅(qū)動我國農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的重要助推器。然而，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險保費財政補貼機制存在的騙保騙補、擠占挪用農(nóng)保資金等一些突出問題損害了農(nóng)戶利益，制約了農(nóng)業(yè)保險收入轉(zhuǎn)移職能的發(fā)揮。為此，應(yīng)當提高補貼的準度，重視保險科技作用發(fā)揮，能夠精確承保、快速理賠，實現(xiàn)“按圖承保，按圖理賠”，遏制道德風險和逆向選擇，降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本，最大化發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險收入轉(zhuǎn)移功能，保障糧農(nóng)收益，確保糧食安全。

（三）推動糧食全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展需要農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)引導功能展現(xiàn)新作為

“大國小農(nóng)”的國情和人均資源稟賦的客觀事實使得我國主要糧食作物的收益普遍較低，而且國際國內(nèi)糧價倒掛的現(xiàn)實也制約了我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力提升。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)妥發(fā)展糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，加快發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的社會化服務(wù)是提升我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的未來方向。然而，在加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”，不斷延伸糧食全產(chǎn)業(yè)鏈、拓展糧食多種功能的過程中，糧食生產(chǎn)經(jīng)營風險存在被集中和放大的趨勢，不僅使糧食生產(chǎn)經(jīng)營風險關(guān)聯(lián)度增強，而且使整個糧食產(chǎn)業(yè)鏈均成為風險承擔主體，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的糧食生產(chǎn)風險無論是規(guī)模還是強度都是傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)所無法相提并論的。因此，在財政補貼政策激勵下，應(yīng)進一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)引導功能，以解決糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨的風險問題，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營風險，引導小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接，推動糧食全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。

（四）緩釋融資風險的現(xiàn)實需要農(nóng)業(yè)保險的要素保障功能拓展新領(lǐng)域

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展是關(guān)乎未來“誰來種糧”的重大問題。目前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在信貸條件、信貸產(chǎn)品選擇、信貸風險分擔等方面都存在短板，普遍面臨著信貸配給的問題。①相對于傳統(tǒng)的小農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的糧食生產(chǎn)具有高投入、高產(chǎn)出、高風險的經(jīng)營收益特征，而資金不足嚴重抑制糧食生產(chǎn)投資活動，不利于規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在普遍缺乏有效抵押物的前提下，發(fā)揮保險的要素保障功能，在給糧食種植和生產(chǎn)主體“增信”的同時，緩釋了銀行面臨的“超額信貸風險”，提升銀行信貸積極性，“保險+銀行”模式實現(xiàn)了“1+1>2”的效果。因此，農(nóng)業(yè)保險要素保障功能的發(fā)揮不僅成為破解糧食種植和生產(chǎn)經(jīng)營主體融資困境的核心環(huán)節(jié)，也是不斷拓展農(nóng)業(yè)保險新領(lǐng)域的現(xiàn)實需要。

綜上所述，農(nóng)業(yè)保險的功能定位重新調(diào)整，通過風險保障的強化、收入轉(zhuǎn)移機制的優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)引導作用的深化以及要素保障功能的拓展，對糧食安全保障體系的全面升級，并通過多維度、多層次的風險管理與激勵機制，可構(gòu)建適應(yīng)新時代要求的糧食安全風險保障體系，為確保國家糧食安全提供堅實的理論與實踐基礎(chǔ)。

三、農(nóng)業(yè)保險保障糧食安全戰(zhàn)略的改革取向

（一）圍繞糧食多維風險保障需要，在政策、組織和法制方面不斷完善農(nóng)業(yè)保險制度體系

現(xiàn)階段，糧食風險由數(shù)量風險向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)等多維風險轉(zhuǎn)變，需要農(nóng)業(yè)保險及時調(diào)整頂層設(shè)計，由“小農(nóng)險”向“大農(nóng)險”轉(zhuǎn)型，在政策、組織和法制方面不斷完善農(nóng)業(yè)保險制度體系建設(shè)。一是發(fā)揮政策導向作用，按照國家保障糧食多維安全戰(zhàn)略及全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，制定實施符合各地區(qū)實際的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)糧食安全的發(fā)展規(guī)劃和政策體系，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的收入轉(zhuǎn)移功能，為糧食安全風險防范提供更加便捷高效的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和服務(wù)，確保農(nóng)業(yè)保險真正成為保障糧食增產(chǎn)和糧農(nóng)增收的有效工具，踐行農(nóng)業(yè)保險的政治性、人民性。二是加強組織保障，落實屬地責任。各地區(qū)成立的農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導小組應(yīng)強化黨的領(lǐng)導作用，確保農(nóng)業(yè)保險服務(wù)糧食安全工作有堅強的政治核心，能夠協(xié)調(diào)各方力量，高效推進農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的落地實施。三是強化法制保障，完善農(nóng)業(yè)保險立法。農(nóng)業(yè)保險保障糧食安全面臨許多新形勢、新任務(wù)和新要求，2013年下發(fā)的《農(nóng)業(yè)保險條例》已不能很好滿足和指導實踐，需要與時俱進，不斷調(diào)整完善。相對于《農(nóng)業(yè)保險條例》，《農(nóng)業(yè)保險法》法律位階更高，則更具權(quán)威性和針對性，能夠更好地調(diào)整農(nóng)業(yè)保險的法律關(guān)系，細化農(nóng)業(yè)保險活動中各方主體的法律責任和義務(wù)，確保農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)糧食安全戰(zhàn)略全過程有法可依，行穩(wěn)致遠。

（二）著眼糧食安全面臨的新形勢和風險保障特征，調(diào)整和完善“政府+市場”雙輪驅(qū)動機制

著眼于新時代我國糧食安全面臨的新形勢、風險特征與未來趨勢，推動有為政府和有效市場更好結(jié)合，完善“政府+市場”雙輪驅(qū)動機制，發(fā)揮財政補貼的核心引導和驅(qū)動作用，設(shè)計農(nóng)業(yè)保險市場化改革的思路與方向。一是提升農(nóng)業(yè)保險在價格、補貼、保險“三位一體”糧農(nóng)收益保障政策體系的作用。不斷轉(zhuǎn)變糧食安全風險管理的思路方法，重視農(nóng)業(yè)保險風險轉(zhuǎn)移、損失補償、風險減量功能在糧食安全保障領(lǐng)域的作用發(fā)揮，推動糧食風險管理由“農(nóng)戶自擔+政府救災(zāi)”向“財政補貼+保險契約+保險理賠+巨災(zāi)保險”的“農(nóng)業(yè)保險+”模式轉(zhuǎn)變，持續(xù)提升農(nóng)業(yè)保險廣度和深度。二是圍繞糧食經(jīng)營主體多樣化的風險保障需求構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)保險體系。針對種糧經(jīng)營規(guī)模主體、種糧大戶的發(fā)展需要，探索“糧食產(chǎn)業(yè)+農(nóng)業(yè)保險+風險減量服務(wù)+科技賦能”服務(wù)模式和“農(nóng)業(yè)保險+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+直銷”的保險銷售模式，聚焦農(nóng)業(yè)保險商業(yè)可持續(xù)性，構(gòu)建服務(wù)于糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)體系；針對小農(nóng)戶的風險保障需要，應(yīng)構(gòu)建普惠性農(nóng)業(yè)保險體系，結(jié)合糧食安全、共同富裕、農(nóng)村扶貧目標，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險社會治理功能，通過改革財政補貼農(nóng)業(yè)保險保費結(jié)構(gòu)，提供“益貧類”農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，最大化發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險支農(nóng)惠農(nóng)作用。三是政府部門要根據(jù)多層次糧食安全風險保障的要求，打造規(guī)則統(tǒng)一、協(xié)同監(jiān)管的農(nóng)業(yè)保險市場，財政補貼保費資金要優(yōu)先用于糧食安全領(lǐng)域，并強化財政補貼政策的監(jiān)管和執(zhí)行落地。四是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)要持續(xù)提升市場化經(jīng)營管理能力，加大糧食主產(chǎn)區(qū)保險機構(gòu)網(wǎng)點建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)糧大縣物理網(wǎng)點全覆蓋。同時，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)在服務(wù)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中也要“有所為有所不為”“量力而行”，并不能“包治百病”，要清楚地意識到，在落實“藏糧于地”“藏糧于技”“藏糧于民”風險保障過程中，只有可保風險才能運用農(nóng)業(yè)保險工具進行保障。

（三）聚焦農(nóng)業(yè)保險的新功能定位，在“擴面、提標、增品”方面創(chuàng)新多元產(chǎn)品供給

2023年中央農(nóng)村工作會議提出要“樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系”。圍繞“大農(nóng)業(yè)觀”“大食物觀”的多元風險保障需求，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)逐步由“小農(nóng)險”向“大農(nóng)險”理念轉(zhuǎn)變，堅持守正創(chuàng)新，圍繞“擴面、提標、增品”創(chuàng)新開發(fā)多元農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，以保糧食為基礎(chǔ)，兼顧特色農(nóng)產(chǎn)品風險保障需要，為國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全提供全方位的風險保障。一是圍繞糧食全產(chǎn)業(yè)鏈多元化風險保障需求調(diào)整農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品開發(fā)方向，重視科技賦能和保險風險減量服務(wù)，重點面向糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體、以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)、糧食全產(chǎn)業(yè)鏈等提供多元糧食安全風險保障。二是搭建以產(chǎn)品創(chuàng)新為主的保險創(chuàng)新體系。在“提標、增品、擴面、惠農(nóng)”指導思想下創(chuàng)新保險險種，圍繞“提標”應(yīng)逐步提高糧食作物成本保險保障水平，高質(zhì)量推廣三大主糧的完全成本保險和收入保險，逐步實現(xiàn)三大主糧全國覆蓋。圍繞“增品”強化補位糧食多維安全保障保險產(chǎn)品開發(fā)，重點開發(fā)保障糧食產(chǎn)業(yè)風險相關(guān)的綠色保險和生態(tài)保險產(chǎn)品，創(chuàng)新開發(fā)各類針對海內(nèi)外糧食投資業(yè)務(wù)專屬的保險產(chǎn)品。圍繞“擴面”逐步實現(xiàn)三大主糧保險全部覆蓋，促進大豆保險有序擴面，推動地方政府加大對特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險財政補貼支持力度。圍繞“惠農(nóng)”應(yīng)積極探索三大主糧完全成本保險和糧食收入保險的有效實現(xiàn)形式，并有序提升廣度與深度，最大化保障種糧主體收入水平，同時優(yōu)化保費補貼結(jié)構(gòu)，逐步取消縣級財政補貼，探索小農(nóng)戶全額補貼的普惠保險形式，建立多層次的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系。三是搭建以經(jīng)營模式創(chuàng)新為主的保險運營體系。啟動“科技賦能+糧食安全+農(nóng)業(yè)保險+風險減量服務(wù)+巨災(zāi)保險兜底”的農(nóng)業(yè)保險服務(wù)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的試點工作，“精準承?！薄熬珳世碣r”，重視風險減量服務(wù)，做到應(yīng)賠盡賠，實現(xiàn)大災(zāi)無大損。推廣“糧食經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村信貸機構(gòu)與政府協(xié)同引導”的多元化信貸風險共擔機制，借助農(nóng)業(yè)保險的增信功能及其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級過程中的引導功能，提高糧食經(jīng)營主體的信貸可獲得性，助力糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。四是應(yīng)將保險科技作為驅(qū)動農(nóng)業(yè)保險保障糧食安全效應(yīng)的重要驅(qū)動力量。注重物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、3S技術(shù)、智慧氣象等科學技術(shù)在農(nóng)業(yè)保險服務(wù)糧食安全領(lǐng)域的應(yīng)用，驅(qū)動農(nóng)業(yè)保險市場實現(xiàn)由簡單的災(zāi)后補償轉(zhuǎn)向“災(zāi)前預(yù)防預(yù)警、災(zāi)中防災(zāi)減損、災(zāi)后精準理賠”風險管理方式轉(zhuǎn)變。

（四）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險風險管理，加快完善巨災(zāi)保險制度有效防范應(yīng)對農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害

農(nóng)業(yè)保險工具能夠有效分散糧食生產(chǎn)經(jīng)營風險，但是農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)業(yè)風險系統(tǒng)性，也決定了農(nóng)業(yè)保險在分散糧食生產(chǎn)經(jīng)營風險過程中自身也面臨著巨災(zāi)風險的沖擊。防范和化解農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)糧食生產(chǎn)經(jīng)營過程中的自身風險，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險，是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的底線。因此完善巨災(zāi)保險制度作為農(nóng)險經(jīng)營的風險應(yīng)對機制至關(guān)重要。“十四五”規(guī)劃綱要更是明確提出，發(fā)展巨災(zāi)保險，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力。①我國巨災(zāi)保險制度的高質(zhì)量建設(shè)需要各級政府、農(nóng)業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)再保險公司、農(nóng)業(yè)保險中介機構(gòu)以及社會各方共同努力，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系、政策支持體系、風險管理體系和市場運作機制，形成多元化、多層次的巨災(zāi)風險分擔機制。一是發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)再保險公司的風險分散功能，積極拓展糧食安全相關(guān)保險業(yè)務(wù)的再保險覆蓋范圍。推動建立農(nóng)業(yè)再保險交易平臺，提升再保險交易的透明度與效率，鼓勵更多再保險公司參與，形成更加開放競爭的市場環(huán)境。同時，建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險模型，利用先進的數(shù)據(jù)分析技術(shù)預(yù)測風險概率和潛在損失，為再保險定價及策略制定提供精準支持，確保農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)在面對極端天氣事件或大規(guī)模病蟲害時，能夠擁有充足的資金儲備和更強的財務(wù)穩(wěn)定性，從而有效提升整個農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的抗風險能力。二是加快構(gòu)建中央與省級協(xié)調(diào)聯(lián)動的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險防控網(wǎng)，確?！爸醒?地方”雙層農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險基金制度的順利實施與資金到位，明確各級政府職責劃分及資金配比原則，提高資金使用效率。在此基礎(chǔ)上，科學規(guī)劃大災(zāi)風險識別、評估、監(jiān)控及補償流程，引入風險準備金動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)各地區(qū)歷年災(zāi)害發(fā)生情況及氣候變化趨勢，適時調(diào)整基金規(guī)模與賠付標準，確保能夠長期、穩(wěn)定地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供及時有效的經(jīng)濟保障，減輕災(zāi)難對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。三是推動科技創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度深度融合。鼓勵和支持運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、氣象遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提升農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險評估、預(yù)警及損失估算的精確度和時效性。建立全國性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)數(shù)據(jù)庫，整合氣象、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的產(chǎn)品設(shè)計、費率厘定及理賠服務(wù)提供科學依據(jù)。同時，開發(fā)基于科技創(chuàng)新驅(qū)動的智慧農(nóng)業(yè)保險相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)模式，如利用遙感衛(wèi)星技術(shù)監(jiān)測作物生長情況，①實現(xiàn)精準承保與快速理賠，有效降低管理成本，提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的可保性和運行效率。四是推動建立健全農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險相關(guān)的法律法規(guī)框架，盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險法》，進一步明確規(guī)定農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的法律地位、基本原則、政策導向、權(quán)利義務(wù)關(guān)系及監(jiān)管機制等。探索建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險基金制度，確保在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生時有充足的財力支持快速賠付，減輕財政壓力并保障受災(zāi)糧農(nóng)及時得到補償，切實保障糧食安全。同時，在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上探索建立鼓勵社會公眾參與的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險激勵約束機制，定期披露巨災(zāi)保險相關(guān)信息，保障農(nóng)戶的知情權(quán)，②提升農(nóng)戶的保險意識和參與度，提升全社會的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險意識，確保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度能夠得到廣泛實施和社會認可。

［責任編輯 求實］