艱難的變革：國有企業(yè)改革的回顧與思考（四）

攻堅階段的國有企業(yè)改革

國有困難企業(yè)的政策性關閉破產

國有困難企業(yè)的政策性關閉破產工作，是從1994年由國家經貿委組織的“優(yōu)化資本結構”城市試點開始起步的。最初的試點城市是18個，1996年經國務院批準擴大到58個，1997年繼續(xù)擴大到111個，基本已經擴展到全國。試點范圍的迅速擴大反映出改革試點政策已得到高度認同和渴求，這項艱難的探索性工作為國有企業(yè)改革脫困準備好了一把真正的“殺手锏”。

國有困難企業(yè)關閉破產是一場大規(guī)模的結構調整，最直接的目的是讓資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)有可能通過破產機制退出市場。這個目標本身意義重大，只有讓困難企業(yè)能夠實現(xiàn)正常退出，市場競爭優(yōu)勝劣汰的機制才能發(fā)揮作用，而其更深層次的價值在于，通過這種方式來化解在經濟轉軌中必然帶來的結構性矛盾，國家的產業(yè)結構才有可能優(yōu)化。這對于中國的經濟體制改革來說意義更加重大。

我國的國有企業(yè)大部分是在計劃經濟時期建立的，即使在改革開放之后，在相當長的一段時間內也是按照計劃經濟的模式建設的。計劃經濟配置資源的出發(fā)點與市場經濟完全不同，經濟發(fā)展的環(huán)境也不一樣。計劃經濟時期建設的企業(yè)轉軌到市場經濟后從體制和結構上不一定能適應，有些甚至難以生存。形成了經濟轉軌中的結構性矛盾，需進行主動、有效的調整，這是我國經濟體制改革面臨的最大挑戰(zhàn)之一。國有困難企業(yè)的政策性關閉破產工作，就成為我國改革過程中最重要也是最艱難徹底的調整方式。

國有困難企業(yè)政策性關閉破產工作的正式提法為“國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)工作”。除了企業(yè)破產之外，還有企業(yè)兼并和減員增效兩種方式。

當時國家之所以提倡企業(yè)兼并和減員增效兩種方式，是因為社會承受能力不足，擔心企業(yè)破產過于集中而影響社會的穩(wěn)定，有一段時間在政策上還強調“多兼并，少破產”。因此，1997年和1998年實施的項目分布是：企業(yè)破產1031戶、企業(yè)兼并2540戶、減員增效1494戶。但是，企業(yè)兼并和減員增效兩種方式的實施效果有很大的不確定性。

減員增效企業(yè)雖然大部分減少了虧損，但真正實現(xiàn)了扭虧的很少，1998年實施的減員增效項目中只有5.5%的企業(yè)實現(xiàn)了扭虧。企業(yè)兼并有一些成功的案例，但出現(xiàn)的問題也很多。一些地方政府操作“拉郎配”，強令本地優(yōu)質企業(yè)去兼并困難企業(yè)以享受政策，但結果往往很不理想；也有一些企業(yè)利用兼并政策盲目進行“低成本擴張”，使自身背上了沉重的包袱，甚至最終把自己拖垮。

直到1999年之后，隨著再就業(yè)中心在全國城市中形成了網絡，社會的承受力提升，這項工作才逐漸調整到以企業(yè)破產為主。2000年以后，企業(yè)兼并項目也不再安排了。

國有企業(yè)破產工作最大的難題，一是如何籌集改革成本，二是如何安置職工。

破產企業(yè)職工安置費用通過優(yōu)先清償給予保障，是國有企業(yè)政策性關閉破產與按1986年《破產法》依法破產的最大區(qū)別，這將解決企業(yè)破產在成本支付方面最大的一個難題。由于優(yōu)先保障了職工的安置費用，企業(yè)破產后債權銀行的清償率都非常低，一般不會到5%，實際上是用銀行的資金補了社會保障，國有商業(yè)銀行為此付出了巨大代價。

企業(yè)破產后對下崗職工如何管理，這在工作初期也是個難題，1997年全國開始籌建再就業(yè)服務中心后，這項工作就有了一個較穩(wěn)定的依托。1997年3月，國務院決定成立全國企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)工作領導小組，由國家經貿委為組長單位，國家體改委、財政部、勞動部、中國人民銀行、國家土地局、國資局等部門組成，并邀請全國人大常委會法工委、最高人民法院參加。全國領導小組的日常工作由國家經貿委負責。

由全國領導小組辦公室在充分聽取各省市意見的基礎上，直接提出項目名單，送財政部和中國人民銀行審核，再由中國人民銀行組織相關金融機構提出意見后，報國務院批準下達。工作的重點也越來越突出，主要推進紡織、煤炭、有色、冶金、軍工、制糖等困難行業(yè)國有大中型虧損企業(yè)的破產。

這樣一套組織體系和計劃管理方式非常必要。

當然，這種工作的組織形式和計劃管理方式確實行政色彩很重，學者們也有一些批評和非議，但這種模式很可能是在當時條件下能保證工作有序推進的有效辦法。

國有困難企業(yè)的政策性關閉破產，是整個國有企業(yè)改革中推進最為艱難、社會風險最大的工作。在推進過程中群體性事件頻發(fā)成為這項工作一個最突出的外在特征。

企業(yè)破產引發(fā)群體性事件很難完全避免。企業(yè)破產使職工失去了工作崗位，而企業(yè)之所以要破產的原因與職工基本沒有關系。尤其是一些老工業(yè)基地的大型國有企業(yè)，往往是一家人、幾代人都在同一家企業(yè)工作。雖然政府為下崗職工支付了經濟補償金，但企業(yè)破產對職工切身利益的沖擊實在太直接、太大了，化解群體性事件幾乎成為國有企業(yè)關閉破產工作中一個標配的任務。

為緩解企業(yè)破產對社會穩(wěn)定的沖擊，地方政府想了各種各樣的辦法。一種相當普遍的做法是，以破產剩余資產首先重組一家新企業(yè)，然后安排一部分下崗職工再就業(yè)，部分地緩解一些矛盾。這種做法一開始并未得到高層的認可，但最后這種做法也被默許了，底線是再就業(yè)的職工必須轉換身份、重組的企業(yè)不能仍然是國有企業(yè)，以保證新重組的企業(yè)不會再作為傳統(tǒng)的國有企業(yè)出現(xiàn)第二次破產。

由于地方黨委、政府要對本地的社會穩(wěn)定負總責，在當?shù)赜袊衅髽I(yè)操作破產時，政府都要組織清算組進入企業(yè)，主要是做穩(wěn)定職工的工作。當時提出的口號是“無情破產，有情操作”。一旦有群體性事件發(fā)生，負責破產操作的政府部門要在第一時間組織工作組到基層做工作。工作組基本都會被下崗職工圍困，多少個小時不讓吃飯、不讓上廁所；工作組成員打不能還手、罵不能還口，只能耐心跟群眾做政策解釋工作，直到警察把他們救出來；解救出來后，往往還要再次返回繼續(xù)做工作，直至事態(tài)平息。很多省市工業(yè)系統(tǒng)負責國有企業(yè)改革的同志大都有這樣不堪回首的經歷。

資源枯竭礦山企業(yè)關閉破產有關問題。1998年為解決煤炭和有色金屬行業(yè)的困難，中央向地方政府下放了一批中央直屬企業(yè)。這些企業(yè)中有一些是資源枯竭的礦山和需要破產退出的困難企業(yè)，它們的破產是工作中的難點。

一是作為中央下放的企業(yè)，各項破產成本的支出責任往往并不十分清晰，而企業(yè)和職工都是拖不起的，工作稍有遲緩就會出事。二是其中有不少資源枯竭的礦山企業(yè)，地處偏遠、缺乏社會依托，職工再就業(yè)的機會很少，處置面臨一些特殊的困難。三是這些企業(yè)規(guī)模都比較大，職工人數(shù)很多，聚集程度較高，非常容易出現(xiàn)群體性事件。中央下放的有色金屬企業(yè)中，需要破產的有198戶，涉及職工61萬人；1999年在國有重點煤礦中，資源已枯竭的煤礦有124處，涉及職工88萬人。

為明確中央下放企業(yè)破產相關費用的支出責任，國務院于1999年5月下發(fā)了《研究遼寧部分有色金屬和煤炭企業(yè)關閉破產有關問題的會議紀要》。

“33號文件”對職工安置的經費來源、離退休人員養(yǎng)老金拖欠、公共設施移交地方后的補償?shù)葐栴}做出了比較具體的規(guī)定，劃分了中央與地方的支出責任。

資源枯竭礦山的轉型處置是世界各國都曾遇到過的難題。發(fā)達國家一般的做法是：制定中長期調整規(guī)劃，逐步關閉礦山，多渠道安置員工；同時，投入資金、制定優(yōu)惠政策，幫助當?shù)刂鸩綄崿F(xiàn)產業(yè)轉型。這個過程一般都很長，法國關閉國內煤礦歷時20年，日本關閉本國煤礦用了30年。按理說，資源枯竭礦山的關閉和企業(yè)因經營不善而破產在性質上完全不同，但當時由于沒有專門制訂的政策，除了國有企業(yè)政策性關閉破產之外找不到別的處置方式。

與一般的國有企業(yè)破產相比，資源枯竭的礦山企業(yè)破產的難度要大很多。本溪煤炭實業(yè)有限公司（簡稱本煤公司）是全國第一家實施整體破產的大型國有煤炭企業(yè)，是中央下放企業(yè)之一。本煤公司有90多年的開采歷史，進入20世紀80年代后，煤礦資源逐漸枯竭，煤礦進入了衰老報廢期，企業(yè)還有全民所有制在職職工1.5萬人，全民離退休職工2.1萬人；集體所有制在職職工1.6萬人，集體離退休職工兩千多人。

1999年7月，本溪煤礦公司的破產進入了法律程序，由本溪市負責操作。破產過程中出現(xiàn)了大量群體性事件。職工累計上訪、信訪達到10萬人/件次，上訪人員堵塞鐵路15次、阻斷公路28次、沖擊省市兩級黨政機關上百次，最多時聚集了近萬人。

事件發(fā)生后，國務院立即派出由國家經貿委牽頭、有關部門組成的工作組到沈陽、本溪研究解決問題。工作組在現(xiàn)場深入研究了有關的政策問題，聽取了企業(yè)和地方政府的意見，形成了《關于研究本溪煤炭實業(yè)公司破產有關問題會議紀要》，對相關政策進行了調整完善，這個紀要后來被稱為“本煤政策”。這次政策調整對本煤公司破產的繼續(xù)實施和事件的逐步平息起到了關鍵作用。

在此基礎上，由中央財經領導小組辦公室牽頭，組織有關部門對涉及的政策問題進行了深入調研。2000年6月，出臺了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》，即“中辦發(fā)2000年11號文件”，內容比本煤政策更加規(guī)范和全面，在職工安置政策方面有新的突破。

這些新的政策適合資源枯竭礦山企業(yè)的實際，體現(xiàn)了國家對這類特殊企業(yè)和職工應盡的責任。“11號文件”日后成為資源枯竭的礦山企業(yè)實施政策性破產的主要政策依據(jù)，這個文件的制訂和發(fā)布對于我國解決資源枯竭礦山的實際問題具有重要意義。

2001年之后，隨著相關政策不斷完善、各地的操作辦法不斷改進，國有企業(yè)政策性關閉破產工作一直按照既定的節(jié)奏向前推進，每年都有一批國有大中型困難企業(yè)通過這種方式順利退出了市場。2003年，由新成立的國務院國資委，繼續(xù)牽頭組織實施國企改革和管理工作。

此時，新的一輪金融體制改革正在醞釀，新修訂的《企業(yè)破產法》已經開始征求意見，這都預示著這種特殊時期的企業(yè)退出過渡方式最終要向規(guī)范的依法破產過渡。在這樣的形勢下，國務院國資委經報國務院同意，開始安排編制“全國國有企業(yè)政策性關閉破產工作總體規(guī)劃”。并對全國國有大中型困難企業(yè)進行一次全面的摸底，梳理出那些應該破產而未能實施的企業(yè)集中進行處理，為轉向依法破產做好準備。

2006年1月，國務院辦公廳轉發(fā)了全國領導小組《關于進一步做好國有企業(yè)政策性關閉破產工作的意見》，即“國辦發(fā)2006年3號文件”。“3號文件”高度肯定了國有企業(yè)政策性關閉破產工作所取得的成效，明確了總體規(guī)劃的實施范圍：共計2116戶企業(yè)，涉及國有金融機構債權2272億元，職工351萬人；工作的區(qū)域重點是東北等老工業(yè)基地和中西部地區(qū)，行業(yè)重點是軍工企業(yè)、資源枯竭的礦山企業(yè)和有色金屬困難企業(yè)?！?號文件”明確，總體規(guī)劃的實施期限為2006-2008年，2008年以后不再實施政策性關閉破產項目。

2006年8月，新修訂的《中華人民共和國企業(yè)破產法》正式發(fā)布。這部法律在修訂過程中借鑒了國有企業(yè)政策性關閉破產工作的實踐，法律的嚴密程度和可操作性有了很大提高。

新的《企業(yè)破產法》在企業(yè)進入破產程序后增加了一個重整的程序，為困難企業(yè)的處置提供了更多的選擇。新的《企業(yè)破產法》把破產企業(yè)對職工所欠的工資、保險費和應當支付的經濟補償金都列為破產財產清償?shù)牡谝豁樞?。這一改變無疑會增加債權人的損失，但對破產實施的可操作性非常重要，為日后國有困難企業(yè)進行依法破產打好了基礎。

到2008年底，在國務院規(guī)定的期限內，總體規(guī)劃中的2116戶企業(yè)全部完成了審核工作，并開始進入破產的操作程序。

在2008年之后，國務院國資委對相關歷史數(shù)據(jù)進行了匯總。從1994年18個優(yōu)化資本結構城市試點開始，通過國有企業(yè)政策性關閉破產的途徑，一共有5010戶國有大中型困難企業(yè)退出了市場，涉及在職職工和離退休職工共984萬人。

國有企業(yè)政策性關閉破產是一項在特定時期、用特定方式、幫助特定企業(yè)退出市場的專項工作，是一場規(guī)?？涨?、難度空前的結構調整。在國有企業(yè)改革的攻堅階段，這項工作為實現(xiàn)國有企業(yè)的改革脫困目標發(fā)揮了極其重要的作用。其重大意義主要在于：

第一，突破了長期以來國有企業(yè)不能夠破產的觀念障礙，解決了以往國有企業(yè)因難以破產涉及的大量復雜問題，制訂完善了一系列非常具體的操作性政策。由此，在國有企業(yè)中初步建立起優(yōu)勝劣汰的機制。

第二，化解了大量經濟轉軌國家必然會產生、也必須解決的結構性矛盾，甚至與經濟體制轉軌并無直接關系的資源枯竭礦山、軍隊所辦企業(yè)等問題也納入這種方式中解決。由此，國有經濟的結構得以優(yōu)化。

第三，這是在國有企業(yè)改革中對社會穩(wěn)定沖擊最大、最為驚心動魄的工作。改革中的利益調整和社會沖突不可避免，通過各級政府的艱苦努力，中國的經濟體制改革挺過了社會風險最高的階段。

從1994年18個優(yōu)化資本結構城市試點開始，到2008年總體規(guī)劃執(zhí)行完畢為止，這項工作有頭有尾、有始有終。在14年極為艱難的推進改革過程中，面對大量復雜的具體問題、尖銳的利益沖突、多方向的博弈，相關的政策和工作方法在不斷調整和完善，但始終沒有放棄，并最終實現(xiàn)了既定的目標。這對于一直在摸著石頭過河、在探索中推進的國有企業(yè)改革來說，是非常不容易做到的事。

再就業(yè)中心和社會保障制度建設

對中國的國有企業(yè)改革而言，最難的問題一直是“錢從哪里來、人往哪里去”。其中人員的分流安置問題涉及社會的穩(wěn)定；國企改革和結構調整能走多快、能走多遠，很大程度上取決于這個制約因素。

在國有企業(yè)三年改革脫困時期，人的問題尤為突出。當時的情況是：國有企業(yè)人浮于事非常普遍，即使經營情況尚好的企業(yè)，也有減少富余人員的迫切要求；國有中小企業(yè)改革和國有企業(yè)政策性關閉破產工作已經全面展開，大量職工下崗已不可避免；我國農村剩余勞動力正在大規(guī)模進入城市尋找工作，國有企業(yè)的富余人員、下崗職工在就業(yè)成本上完全沒有競爭力；由于配套的體制建設遠遠不到位，企業(yè)之外缺乏一個有效的社會保障系統(tǒng)作為安全網。

國有企業(yè)內部的富余人員究竟占多大比例？一般估計在40%左右。幾個典型企業(yè)的例子是：中石化分拆上市時股份公司進入了51萬人，存續(xù)企業(yè)（非上市部分）有70萬人；中石油分拆上市時股份公司有48萬人，存續(xù)企業(yè)有100萬人。當然，存續(xù)企業(yè)中還有非主業(yè)資產和辦社會機構；但另一方面，股份公司的用工也絕非精干，這兩家公司可比產品的人均產出大約為國外油公司的十分之一左右。

人員過多造成的問題首先是人工成本過高。單一員工的成本并不高，但加總的人工成本很高，很大程度上抵消了我國人工成本低的競爭優(yōu)勢。造成的另一個問題是企業(yè)難于管理。能進不能出，定崗定員難以做到，很多管理制度不能真正落地。因此，減少企業(yè)富余人員一直是中國國有企業(yè)改革的一個重要內容。

富余人員減員存在觀念上的障礙，更大的問題在于當時在企業(yè)之外沒有一個社會保障的安全網。那些年，即使一些企業(yè)通過內部改革硬化了用工機制，由于沒有構建健全社會保障機制企業(yè)富余人員也只能在企業(yè)內部自行消化，而國有企業(yè)三年改革脫困正好處在我國社會保障制度轉型的空檔期。

在計劃經濟時期，我們對國有企業(yè)職工實際上有一套保障制度，但性質是單位保障制。職工的保障責任由其工作的企業(yè)來全部承擔，當時的國有企業(yè)職工都是“單位人”，離開了工作單位，所有的保障都會懸空。這種單位保障制度契合計劃經濟時期的運行，國有企業(yè)與政府在財務上直接聯(lián)通，企業(yè)的保障支出多了利潤上繳就會少一些，保障支出不夠政府就有責任給予補貼。

改革后國有企業(yè)進入了市場，企業(yè)自身沒有了保障，政府與國有企業(yè)的財務補助關系也被切斷。一個自身沒有了安全保障的主體，已經不可能再為職工承擔保障責任。

市場經濟中的社會保障必須是社會化的。社會化的保障制度還沒有建立起來。國有企業(yè)改革不得不在沒有社會安全網的狀態(tài)下推進，但職工分流安置不是企業(yè)自身能解決的。

面對越來越大的職工下崗壓力，各地政府發(fā)揮了極大的主動性和創(chuàng)造性，尤其是第一批18個優(yōu)化資本結構的試點城市。這些城市要率先試點國有困難企業(yè)的破產，也就要率先想辦法去破解職工分流安置這個大難題。

青島市在1995年前后在全市實施了“雙優(yōu)工程”，優(yōu)化資本結構的試點與優(yōu)化勞動力資源配置相結合。上海市探索的則是日后推廣到全國的再就業(yè)服務中心。當時上海市屬國有企業(yè)分流安置職工的壓力非常大。作為全國最重要的老工業(yè)基地，上海市屬國有企業(yè)的數(shù)量多、職工人數(shù)多，而且有相當多的勞動密集型企業(yè)，如上海國有紡織工業(yè)系統(tǒng)有職工55萬人，國有輕工業(yè)系統(tǒng)有職工40萬人。這兩個系統(tǒng)的國有企業(yè)歷史上貢獻很大，曾經創(chuàng)造出眾多的國內知名品牌。

1996年初，再就業(yè)中心在上海紡織控股公司和儀電控股公司率先成立。之前，上海紡織控股公司下屬12家國有紡織企業(yè)準備破產，但因為職工無法安置一直不能實施；再就業(yè)中心建立后，先把職工托管出去，企業(yè)才得以進入破產程序。

對進入再就業(yè)中心的下崗職工，上海市明確不僅要“管”起來，還要想辦法“流”起來，使其盡快走出中心實現(xiàn)再就業(yè)。為此上海市對下崗職工進行了大規(guī)模的再就業(yè)培訓，幫助下崗職工提高再就業(yè)技能。上海市規(guī)定，全市各行各業(yè)需要招工的，都要先去再就業(yè)中心招聘下崗職工 。

由于多方面的支持和扶持政策，走出再就業(yè)中心、實現(xiàn)了再就業(yè)的下崗職工比重越來越高。在實際工作中，進入再就業(yè)中心實際上是一種“托底性”的安排，有了這個“底”，就可以采取更多的方式分流安置職工，如提前退休、自謀職業(yè)、停薪留職等。

對上海市建立再就業(yè)中心的成功實踐，中國人民銀行、國家經貿委和勞動部等部門及時進行了調研和總結并上報，受到了黨中央和國務院領導的高度重視。1997年1月，黨中央、國務院召開了全國再就業(yè)工作會議，會上充分肯定了上海市建立再就業(yè)中心的做法，決定在全國國有企業(yè)廣泛建立下崗職工再就業(yè)中心，并明確了建立“三條保障線”的任務。

1998年5月，黨中央、國務院再次召開全國國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議。會后，下發(fā)了《中共中央、國務院關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，即“中發(fā)1998年10號文件”。這個文件對再就業(yè)中心建設和相關工作提出了更加明確和具體的要求。

兩次全國再就業(yè)工作會議后，各地再就業(yè)中心建設明顯加快。到1998年底，全國各城市的再就業(yè)中心已經基本形成網絡。

依托再就業(yè)中心平臺，各地政府根據(jù)國務院的要求，結合本地實際又進行了多方面的探索，主要方向是促進下崗職工再就業(yè)。

再就業(yè)中心安置的主要是破產企業(yè)或困難企業(yè)的下崗職工。在三年改革脫困期間，一些經營狀況比較好的國有大型企業(yè)也在想方設法減少企業(yè)內部的富余人員，主要方式是“內部退養(yǎng)”和“協(xié)議解除勞動關系”。

在依靠再就業(yè)中心分流、安置、管理下崗職工的同時，我國新的社會保障制度的建設也在加快。 2001年國務院下發(fā)了《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，決定從當年7月起在遼寧省開始進行試點。

遼寧省的試點工作開始之后，國務院下發(fā)了一系列有關社會保障制度建設Hc2tJnSPxgh/cmr+iqDbFKzel0bNdtwwMpzNyv04PHc=的基礎性文件，涉及養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險、城市居民最低生活保障等多個方面，構建出新的社會保障制度體系基本的政策框架。

從2003年開始，根據(jù)國務院的統(tǒng)一部署，各地陸續(xù)開始撤銷再就業(yè)中心。此后國有企業(yè)的下崗職工不再進入再就業(yè)中心，而是直接進入社會保障系統(tǒng)實現(xiàn)了下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險的“并軌”。

“再就業(yè)中心”已經成為一個歷史名詞，但它標志著一段特殊的改革歷史時期。在國有企業(yè)改革脫困任務非常緊迫的形勢下，建立一個完整有效的社會保障系統(tǒng)無論如何也來不及。黨中央、國務院肯定了地方建立再就業(yè)中心的成功經驗，并在全國進行推廣。這是意義重大、非常及時的決策。

在1997-2003年期間，國有企業(yè)累計有2700多萬名下崗職工進入了再就業(yè)中心，得到了有效管理并保障了基本生活，其中有1850萬人通過多種渠道和方式實現(xiàn)了再就業(yè)。作為社會保障制度臨時性的替代物，再就業(yè)中心直接支持了當年的改革和結構調整，緩解了國有企業(yè)職工大規(guī)模下崗對社會穩(wěn)定的沖擊，為新的社會保障制度的建設贏得了寶貴的時間。

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