探析行政復(fù)議制度的功能定位

作為我國行政救濟體系的重要組成部分，行政復(fù)議制度旨在保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。《中華人民共和國行政訴訟法（2017年修正）》〔以下簡稱《行政訴訟法（2017年修正）》〕第一條規(guī)定了立法目的。為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），制定本法。由此可見，該項條款內(nèi)容與行政復(fù)議制度的預(yù)期目標(biāo)一致，為進一步定位行政復(fù)議制度的功能奠定了有利基礎(chǔ)。

一、行政復(fù)議制度的本質(zhì)、起源及功能

（一）行政復(fù)議制度的本質(zhì)

為進一步體現(xiàn)行政復(fù)議制度的有效性，需持續(xù)完善《行政訴訟法（2017年修正）》的正式規(guī)則，并考慮民族文化、社會發(fā)展、有關(guān)政策制度等非正式規(guī)則。先進行補充協(xié)調(diào)，再大力建設(shè)實施規(guī)則，以達(dá)到規(guī)范行政權(quán)使用行為的目的，保護人民的合法權(quán)益。行政復(fù)議制度的本質(zhì)是用于規(guī)范各類行政機關(guān)工作行為的規(guī)則，涵蓋實施規(guī)則，將靜態(tài)體系與動態(tài)規(guī)則相融合。在開展合理化改革與健全行政復(fù)議制度時，相關(guān)部門需從理論、實踐層面入手，保障法律規(guī)范內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)性、公正性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會效果與法律效果，時刻掌握人民群眾對制度的滿意度、認(rèn)同度。

（二）行政復(fù)議制度的起源

我國的行政復(fù)議制度最早起源于1950年的《財政部設(shè)置檢查機關(guān)辦法》。相較于單獨維護個體利益、權(quán)利執(zhí)行，行政復(fù)議不僅成本更低，還能提高解決行政爭議的質(zhì)量，為行政復(fù)議制度增添生命力。

通過分析相關(guān)法律規(guī)定可知，開展經(jīng)濟管理活動時，為科學(xué)調(diào)節(jié)與優(yōu)化社會利益關(guān)系所制定的行政復(fù)議制度，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟制度與法律制度之間的關(guān)系。整合上述理論體系可知，在促進行政復(fù)議制度持續(xù)更新的過程中，應(yīng)詳細(xì)分析經(jīng)濟發(fā)展的需求，以解決社會經(jīng)濟中的利益矛盾為目的，積極適應(yīng)社會矛盾變化規(guī)律，保障制度成本的低廉性特征，更好地回應(yīng)人民對美好生活的向往，以此體現(xiàn)制度優(yōu)勢，強化治理成效。

（三）行政復(fù)議制度的功能

第一，行政救濟功能。當(dāng)行政相對人的合法權(quán)益受到侵害時，行政復(fù)議機關(guān)能結(jié)合受害人的實際需求與具體請求，在法律層面給予適當(dāng)救濟。第二，行政監(jiān)督功能。行政復(fù)議機關(guān)在正常運行過程中，及時糾正不當(dāng)?shù)男姓袨榧斑`法行為，并嚴(yán)格監(jiān)督下級部門，有利于真正實現(xiàn)依法行政。第三，維護秩序功能。糾正非法干預(yù)、侵犯行為，促使行政機關(guān)能夠自覺履行基本職責(zé)，維持社會秩序，推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。第四，解決爭議功能。有序開展行政復(fù)議的審查與處理工作，正確處理并解決行政相對人與機關(guān)之間的矛盾糾紛。第五，訴訟減負(fù)功能。利用行政復(fù)議率先解決一些行政爭議問題，最大限度地減少訴訟案件的數(shù)量，緩解人民法院的工作壓力。第六，行政效率功能。利用行政復(fù)議，高效且精準(zhǔn)地處理行政爭議，明確行政法律關(guān)系。

二、法律文件對行政復(fù)議制度的影響

（一）影響受案范圍

從受案范圍入手，研究行政訴訟與行政復(fù)議，我們發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議制度日漸趨于獨立化，《行政訴訟法（2017年修正）》明顯調(diào)整了受案范圍。其第一條涉及行政行為、行政爭議、組織與個體的合法權(quán)益等內(nèi)容，加大了人民法院的審查力度，擴大了受案范圍?！缎姓V訟法（2017年修正）》的實施，不再通過一系列硬性條件限制行政復(fù)議的受案范圍。如，復(fù)議前案件明顯增多，其修訂前指出：對認(rèn)為行政行為為侵犯且已依法取得自然資源使用權(quán)或所有權(quán)的案件具有復(fù)議前置的權(quán)利。修訂后，其新增當(dāng)場作出處罰決定的案件、政府信息公開案件、行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。

（二）削弱了復(fù)議機構(gòu)的獨立性

《行政訴訟法（2017年修正）》包含共同被告制度，復(fù)議、訴訟具有較高的一致性，復(fù)議機構(gòu)同時承擔(dān)著成為被申請人的風(fēng)險以及裁判的基本職責(zé)，扮演著雙重角色，逐漸降低了其在案件審理期間的權(quán)威性、獨立性。

（三）增加了行政復(fù)議中的應(yīng)訴工作量

《行政訴訟法（2017年修正）》第一條著重強調(diào)了人民法院的責(zé)任與基本工作任務(wù)，即維護人民群眾、社會組織機構(gòu)的合法權(quán)利。以解決行政糾紛為例，當(dāng)前常見的救濟方法為先復(fù)議再訴訟。如果某個案件在行政復(fù)議與行政訴訟的范圍內(nèi)，那么當(dāng)事人可直接向人民法院提出訴訟，或先復(fù)議再訴訟。設(shè)立行政復(fù)議制度的目的以節(jié)省司法資源、解決行政爭議為主，復(fù)議中不收取申請人的費用，但《行政訴訟法（2017年修正）》提出復(fù)議機關(guān)應(yīng)收取50元，此舉顯著提高了應(yīng)訴案件的數(shù)量。

以某公司配套建設(shè)環(huán)境保護未驗收案例為例。復(fù)議機關(guān)為市政府，被申請人為生態(tài)環(huán)境局，生態(tài)環(huán)境局通過下發(fā)《行政處罰告知書》，要求該公司立刻整改違法行為，并處罰10萬元。但是，該公司不認(rèn)同這一決定，向政府申請行政復(fù)議。

三、行政復(fù)議制度主導(dǎo)功能的立法發(fā)展

（一）立法發(fā)展

通過分析我國既有法律體系的發(fā)展規(guī)律可知，每項法律的第一條都會簡要闡述立法目的，指出法律效果與核心功能，起到統(tǒng)攝法律文本的作用，其他條款以第一條內(nèi)容為基礎(chǔ)，實行系統(tǒng)性的制度設(shè)計。例如，《行政訴訟法（2017年修正）》第一條介紹了該項法律設(shè)定的目的，以發(fā)揮人民法院作用、保護人民和組織合法權(quán)益為目標(biāo)，為行政復(fù)議制度的立法發(fā)展奠定有利基礎(chǔ)。

行政復(fù)議制度起源于1990年，由《行政復(fù)議條例》演變而來，并隨著時間的推進不斷完善內(nèi)容。1999年，《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）全面落實，并由國務(wù)院制定《〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉實施條例》。在經(jīng)過三次立法后，行政復(fù)議制度內(nèi)容發(fā)生較大變化，主導(dǎo)功能定位隨之變化，呈現(xiàn)出多元化的特征，包括解決爭議、權(quán)利救濟、內(nèi)部監(jiān)督等?！缎姓V訟法（2017年修正）》在實施期間，改變了行政復(fù)議三重功能的先后順序。其第一條重點強調(diào)保護公民、法人與其他組織的合法權(quán)益，完善行政復(fù)議制度的基本內(nèi)容，加大對人民法院等行政機關(guān)的監(jiān)督力度，為建設(shè)和諧穩(wěn)定社會做出貢獻(xiàn)。

（二）行政監(jiān)督功能的立法發(fā)展

2017年6月，《行政訴訟法（2017年修正）》出臺并全面落實。其第一條總結(jié)該項法律的基本內(nèi)容與功能，行政復(fù)議被當(dāng)作一種行政內(nèi)部監(jiān)督方式。通過解讀《行政訴訟法（2017年修正）》第一條內(nèi)容可知，立法目的主要集中于救濟權(quán)利、監(jiān)督糾錯兩個方面，其中監(jiān)督糾錯是核心，權(quán)利救濟則屬于附隨效果。

《行政訴訟法（2017年修正）》視角下，行政監(jiān)督包括職能監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督，具有顯著的隸屬關(guān)系。但是，受歷史因素的影響，少數(shù)人認(rèn)為會存在“官官相護”的情況，難以切實保護行政相對人的合法權(quán)益，導(dǎo)致有關(guān)行政復(fù)議的受案量逐漸變低。此外，行政復(fù)議機構(gòu)被劃分到行政機關(guān)內(nèi)部，只能按照上級委托與授權(quán)內(nèi)容使用職權(quán)，其法律地位不夠獨立，降低了復(fù)議機構(gòu)的權(quán)威性，難以充分發(fā)揮行政監(jiān)督的權(quán)利。在行政復(fù)議制度中，行政監(jiān)督由立法制度設(shè)計生成，但具體實施期間效果并不明顯，隨著《行政訴訟法（2017年修正）》的完善，該項功能定位被摒棄。

四、行政復(fù)議制度的功能定位

（一）權(quán)利救濟功能

從《行政訴訟法（2017年修正）》第一條視角出發(fā)，要求權(quán)利救濟功能定位明顯高于監(jiān)督功能、解決行政爭議功能，其原因如下。

一方面，權(quán)利救濟功能更貼合《憲法》權(quán)力觀，可彌補現(xiàn)階段行政復(fù)議制度的不足。從《憲法》角度分析，權(quán)利救濟既是公民的基本權(quán)利之一，也是國家機關(guān)的基本義務(wù)。行政復(fù)議制度實施的重要前提條件是行政相對人已完成先行申請，其明顯區(qū)別于常規(guī)性的行政監(jiān)督活動。其中，申請行政復(fù)議的主要目的是在法律范圍內(nèi)尋求權(quán)利救濟，來化解各項爭議，保護合法權(quán)益不受侵犯。對此，在改革與完善行復(fù)議制度時，需優(yōu)先考慮救濟功能的適應(yīng)性。一旦缺少切實可行的救濟渠道，容易出現(xiàn)明顯的制度短板。因此，提高權(quán)利救濟功能的地位，與《憲法》原理相匹配，有利于維護行政復(fù)議制度良性運行。

另一方面，權(quán)利救濟功能體現(xiàn)了行政復(fù)議制度的核心價值目標(biāo)?；凇缎姓V訟法（2017年修正）》第一條的視角發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議制度中，解決行政爭議功能可防止社會矛盾尖銳化；行政監(jiān)督功能可糾正內(nèi)部執(zhí)行錯誤，規(guī)避職權(quán)濫用；權(quán)利救濟功能可全方位保障人民的權(quán)益，貫徹《憲法》基本精神，有助于實現(xiàn)制度核心目標(biāo)。由此可見，針對權(quán)利救濟功能展開定位時，要求其地位格局超過行政監(jiān)督、解決行政糾紛，將其定義為制度的主導(dǎo)功能。

（二）解決行政爭議功能

在《行政訴訟法（2017年修正）》第一條視角下，分析行政復(fù)議制度立法發(fā)展情況可知，該項制度的功能已逐漸由內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q爭議。雖然已明確了行政復(fù)議制度的多元功能，且在理論層面達(dá)成一致，但主導(dǎo)功能定位仍存在部分爭議。2014年第一次修正的《行政訴訟法》提出，第一條內(nèi)容指出人民法院的功能，希望以此解決復(fù)議機關(guān)不愿成為被告的問題，但再度引發(fā)社會公眾關(guān)于行政復(fù)議的解讀以及行政爭議功能定位的探討。

在微觀層面，行政復(fù)議啟動方式要求復(fù)議程序具有獨特的制度體系，且與常規(guī)內(nèi)部監(jiān)督存在差別。行政復(fù)議制度中，適用禁止不利變更的基本原則，間接體現(xiàn)了該制度解決行政爭議的主導(dǎo)功能。在宏觀層面，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法（2017年修正）》均指出行政復(fù)議制度解決行政爭議功能的定位，后者將其納入第一條，認(rèn)為其屬于行政機關(guān)實行自我監(jiān)督與錯誤糾正的制度，為準(zhǔn)確定位其主導(dǎo)功能提供了可靠的立法依據(jù)。

結(jié)語

在時代快速發(fā)展的背景下，政府行政權(quán)力具有復(fù)雜化的特征，易引發(fā)一些行政糾紛，相關(guān)部門面臨較大的運行壓力。通過有效實施行政復(fù)議制度，能減輕相關(guān)部門的運行負(fù)擔(dān)?；诖?，本文通過深入探討行政復(fù)議制度的本質(zhì)、起源，從《行政訴訟法（2017年修正）》第一條的視角出發(fā)，致力于研究行政復(fù)議制度解決權(quán)利、經(jīng)濟、行政糾紛的功能定位，持續(xù)擴大行政復(fù)議的優(yōu)勢，使復(fù)議和訴訟在化解爭議方面各司其職。不斷完善行政復(fù)議制度，有助于更好地保障公民權(quán)益，督促行政機關(guān)依法行使職權(quán)，推動社會主義法治國家建設(shè)。

（作者單位：三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院）