普惠金融審計協(xié)同路徑的理論研究

摘要：近年來，我國普惠金融發(fā)展取得了長足進步，但客觀而言，針對普惠金融客體的貸款存在著還款能力弱和信用水平較低的信貸風(fēng)險，而P2P網(wǎng)貸機構(gòu)假借普惠金融進行非法集資、金融詐騙導(dǎo)致的金融市場的無序和動蕩乃至普惠金融可能抬升政府負債水平等一系列金融風(fēng)險業(yè)已浮現(xiàn)。而普惠金融審計則可以有效管控普惠金融領(lǐng)域的風(fēng)險，本文將以滇西北地區(qū)為例，擬從理論層面以國家審計、內(nèi)部審計和社會審計三者協(xié)同角度分析普惠金融審計的路徑。

關(guān)鍵詞：普惠金融審計；審計協(xié)同；金融風(fēng)險

引言

普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務(wù)。在我國，普惠金融還承擔著鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的重任，但同時，普惠金融市場的金融風(fēng)險是始終存在的，而普惠金融審計則是金融風(fēng)險的一道防火墻。如何有效利用審計工作防范金融風(fēng)險，提高地方金融監(jiān)管有效性，嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線，是因地制宜、協(xié)同推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。目前我國已經(jīng)構(gòu)建起了國家審計、內(nèi)部審計和社會審計三重體系，但三者之間并未形成協(xié)同機制，導(dǎo)致審計工作存在重復(fù)勞動、成本較高、信息不對稱等不足，這對防范普惠金融風(fēng)險工作不利。如何對三者進行協(xié)同，是各地審計機關(guān)、金融監(jiān)管機關(guān)、金融機構(gòu)和注冊會計師協(xié)會等應(yīng)當關(guān)注的重要議題。

國內(nèi)外專門針對普惠金融審計的文獻都比較少，岳崴對普惠金融跟蹤審計的機制進行了研究，認為要從普惠金融的政策制定到政策執(zhí)行、政策執(zhí)行的效果這三大環(huán)節(jié)展開跟蹤審計[1]。基于防范區(qū)域性金融風(fēng)險視角的審計研究則十分豐富：蔡春等認為，國家審計能通過其子系統(tǒng)——金融審計來維護國家金融安全[2]；馬新彬認為金融機構(gòu)內(nèi)部審計應(yīng)當堅持風(fēng)險導(dǎo)向，構(gòu)建金融機構(gòu)內(nèi)部審計及風(fēng)險評估準則體系[3]；和秀星認為國家審計在對內(nèi)部審計進行指導(dǎo)和監(jiān)督外，還應(yīng)加強審計機關(guān)和內(nèi)部審計部門的協(xié)作以推動審計工作提質(zhì)增效[4]。就現(xiàn)有研究成果來看，目前關(guān)于協(xié)同國家審計和內(nèi)部審計的研究相對較豐富，但涉及三方審計如何發(fā)揮協(xié)同作用的研究相對較少。

一、審計助推普惠金融發(fā)展的機理分析

（一）國家審計在宏觀上保障普惠金融安全

國家審計又稱政府審計，是指國家審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有和國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)和金融機構(gòu)等財務(wù)收支依法進行的審計監(jiān)督。時任審計長劉家義曾提出“免疫系統(tǒng)理論”，其認為：國家審計主要通過對有關(guān)部門、組織的安全防護機制的監(jiān)控，保證其正常履行安全防護職責(zé)，使國家經(jīng)濟社會運行始終處于健康、可控狀態(tài)。國家審計機關(guān)對普惠金融的審計工作可以通過審查資產(chǎn)和負債管理的有效性和真實性、損益的真實性、會計報表填列的真實性和合法性、存貸款利率的真實性和合法性及評價金融機構(gòu)內(nèi)部控制有效性等手段，揭露和糾正違規(guī)違法從事普惠金融業(yè)務(wù)的活動行為，促進金融機構(gòu)加強管理、健全制度、依法合規(guī)經(jīng)營。

（二）內(nèi)部審計在微觀上維護普惠金融安全

內(nèi)部審計是由部門、單位內(nèi)部專職審計人員進行的審計，內(nèi)部審計適用于評價和提升公司治理流程的有效性以及進行風(fēng)險管理。

金融機構(gòu)內(nèi)部審計能夠在一定程度上基于內(nèi)部控制角度發(fā)揮監(jiān)督與評價職能，從而及時對普惠金融風(fēng)險進行預(yù)警。具體而言，隨著風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降膽?yīng)用與發(fā)展，以政策性銀行和商業(yè)銀行為代表的普惠金融主體對于業(yè)務(wù)風(fēng)險的評價更為合理，內(nèi)部審計通過對財務(wù)部門工作的監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正錯誤，堵塞管理漏洞，減少不良貸款風(fēng)險，保護金融資產(chǎn)的安全。即使出現(xiàn)不良貸款風(fēng)險，內(nèi)部審計部門也可跟蹤后續(xù)改進工作。金融企業(yè)內(nèi)部的這種約束機制一旦有效建立就能規(guī)避重大的決策失誤，從而在微觀角度維護普惠金融的穩(wěn)定。

（三）社會審計有助于提高普惠金融審計結(jié)果的認可度

社會審計指由會計師事務(wù)所接受委托并承接業(yè)務(wù)，派遣項目組以獨立第三方身份對目標經(jīng)濟組織進行的審計。社會審計起源于受托經(jīng)濟責(zé)任，注冊會計師作為獨立第三方置身這種受托責(zé)任關(guān)系之外，只有不偏不倚，即獨立地審查，其結(jié)果才能為受托關(guān)系雙方接受。注冊會計師的公信力在很大程度上取決于其出具審計意見時所展示的獨立性。因此獨立性是社會審計理論的基石，也是注冊會計師行業(yè)取信于公眾的首要條件。此外，《中國注冊會計師職業(yè)道德守則（2020）》也對我國注冊會計師的專業(yè)勝任能力提出了較高要求，注冊會計師審計的準入門檻也較高，正是基于獨立性和專業(yè)性，注冊會計師審計結(jié)果也就具備了相當?shù)臋?quán)威性，其對普惠金融主體的審計也有助于提高審計結(jié)果的認可度。

二、滇西北地區(qū)普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

滇西北地區(qū)涵蓋麗江市、迪慶藏族自治州及怒江傈僳族自治州，麗江市屬于較為典型的旅游型城市，迪慶州和怒江州則屬于少數(shù)民族聚居的邊遠地區(qū)，當前滇西北地區(qū)普惠金融的重點服務(wù)對象為小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體。截至2023年6月末，全市普惠小微企業(yè)信貸余額135.19億元，同比增長21.41%，小微企業(yè)貸款加權(quán)平均利率同比下降0.43個百分點。普惠金融政策為助力小微企業(yè)紓困，促進麗江經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展作出了巨大貢獻。但必須注意的是，提供信貸支持雖然是普惠金融的核心職能，但若一味突出其信貸功能而忽略金融風(fēng)險，將會帶來普惠金融生態(tài)的破壞和金融服務(wù)的不可持續(xù)，如假借普惠金融之名從事非法集資、金融詐騙的P2P網(wǎng)貸機構(gòu)可能造成金融市場的無序和動蕩。此外，目前以麗江市為代表的滇西北地區(qū)的政府債務(wù)問題可能引發(fā)的金融風(fēng)險也值得關(guān)注。截至2023年6月，麗江市政府債務(wù)余額353.10億元，法定負債率為56.46%，超過全國平均水平（50.4%）。但是考慮到較為落后的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，滇西北地區(qū)還需要進一步推進新型城鎮(zhèn)化、鞏固拓展脫貧攻堅成果。普惠金融致力于鄉(xiāng)村振興的任務(wù)較為繁重，但客觀而言，由于上述群體抗風(fēng)險能力和還款能力較弱，導(dǎo)致普惠金融市場始終存在信貸風(fēng)險；同時由于金融市場的高活躍度導(dǎo)致普惠金融產(chǎn)品種類的復(fù)雜性，有可能導(dǎo)致操作性風(fēng)險；如果控制不好此兩類風(fēng)險，金融機構(gòu)將出現(xiàn)流動性風(fēng)險。

三、滇西北地區(qū)普惠金融審計協(xié)同難點

基于以上分析可知，滇西北地區(qū)應(yīng)對區(qū)域性金融風(fēng)險的防范予以重視，但目前該地區(qū)的國家審計、內(nèi)部審計和社會審計未有效建立起協(xié)同機制以形成監(jiān)督合力，就現(xiàn)實而言，三者針對普惠金融的審計協(xié)同還存在如下困難：

（一）協(xié)同主體較多，跨部門協(xié)同難度較大

就國家審計、內(nèi)部審計和社會審計三者的關(guān)系而言，雖然國家審計機關(guān)應(yīng)對內(nèi)部審計工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，但內(nèi)部審計部門還要接受本企業(yè)的管理，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下內(nèi)部審計部門的獨立性存在被削弱的風(fēng)險，而且國家審計機關(guān)無法對內(nèi)部審計工作進行實時跟蹤，更多的只能是定期和不定期的會晤、業(yè)務(wù)交流、培訓(xùn)和工作匯報；社會審計更為特殊，中注協(xié)接受財政部監(jiān)督指導(dǎo)，國家審計機關(guān)在業(yè)務(wù)上很難和社會審計產(chǎn)生合作與交流。三者之間的協(xié)同到底由誰來牽頭，如何建立起高效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督體制，應(yīng)該基于滇西北地區(qū)實際情況進行探討。

（二）信息不對稱，信息共享存在泄密風(fēng)險

三方要進行協(xié)同，就需要三者之間信息進行互通，但是各方都需要對信息的真實性、可靠性等進行獨立判斷和分析。事實上，要讓國家審計機關(guān)短時間內(nèi)掌握金融機構(gòu)內(nèi)部信息存在一定難度，注冊會計師也很難從審計機構(gòu)獲得獨立的政策支持，這實際上存在著信息不對稱風(fēng)險，這種風(fēng)險可能加大審計偏差。此外，信息互通中如何保障數(shù)據(jù)安全，避免金融數(shù)據(jù)泄露也不容忽視。

四、滇西北地區(qū)普惠金融審計協(xié)同路徑

（一）加強協(xié)同主體合作，降低審計成本

地方審計機關(guān)、普惠金融主體和云南省注冊會計師協(xié)會是構(gòu)建滇西北地區(qū)協(xié)同審計的主體，但其中云南省注冊會計師協(xié)會接受云南省財政廳和云南省民政廳的監(jiān)督和指導(dǎo)。因此加強三大審計主體之間協(xié)同并非易事。在理論上，建議審計機關(guān)牽頭，由審計機關(guān)、國家金融監(jiān)督管理總局地方監(jiān)管分局、人民銀行、財政部門和稅務(wù)部門、市場監(jiān)督管理局為代表的國家機關(guān)、以商業(yè)銀行為代表的內(nèi)部審計部門以及云南省注冊會計師協(xié)會共同組建縱向指揮、橫向協(xié)調(diào)的審計協(xié)同機制。這種協(xié)同機制重點在于協(xié)商確立普惠金融審計領(lǐng)域協(xié)同工作的具體辦法，確定不同階段普惠金融審計工作的重點，確保三大審計達成審計計劃、審計目標、重要性水平乃至風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對上的一致。

審計機關(guān)應(yīng)始終堅持對商業(yè)銀行的內(nèi)部審計加強指導(dǎo)和監(jiān)管，提高內(nèi)部審計計劃、方案制訂的科學(xué)性與合理性，確保內(nèi)部審計始終堅持風(fēng)險導(dǎo)向，重視金融扶貧、普惠金融政策的落實情況。由于普惠金融產(chǎn)品復(fù)雜，受惠主體較為分散、弱小，因此建議制定重點地區(qū)、重大專項資金的跟蹤審計計劃。

財政部門、稅務(wù)部門和市場監(jiān)督管理局則應(yīng)加強普惠金融客體尤其是小微企業(yè)經(jīng)營的合法合規(guī)性檢查，如小微企業(yè)會計核算的規(guī)范性，是否遵守《企業(yè)會計準則》和《小企業(yè)會計準則》進行賬務(wù)處理，尤其要嚴格落實普惠金融資金是否按照與金融機構(gòu)的協(xié)議落實去向。相關(guān)的檢查結(jié)果應(yīng)在相應(yīng)期限內(nèi)向各審計機關(guān)進行報送，也建議考慮向注冊會計師協(xié)會進行披露。

注冊會計師協(xié)會作為注冊會計師行業(yè)的自律性組織，應(yīng)當密切與注冊會計師、會計師事務(wù)所和財政部門的聯(lián)系，進一步發(fā)揮行業(yè)組織的作用；加強行業(yè)與國際組織、執(zhí)業(yè)機構(gòu)間的交流與合作。財政部門要加強對協(xié)會的監(jiān)督、指導(dǎo)，支持其工作，如允許注冊會計師在對商業(yè)銀行展開內(nèi)部控制測試后，即對內(nèi)部審計質(zhì)量進行評估，在此基礎(chǔ)上可考慮適當利用內(nèi)部審計的工作，合理縮小相應(yīng)的審計程序和范圍。

基于以上協(xié)同，三方對審計工作進行合理分工，可探索如何再在一定程度內(nèi)進行減少重復(fù)工作，避免重大錯報風(fēng)險，降低審計成本。

（二）強化信息技術(shù)應(yīng)用，推動數(shù)據(jù)信息共享

《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)，要加強審計信息化建設(shè)和審計技術(shù)方法創(chuàng)新，增強大數(shù)據(jù)審計能力，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)開展審計，提高審計質(zhì)量和效率。要想增強三方審計維護普惠金融安全的協(xié)同效應(yīng)，建議著力打造滇西北地區(qū)大數(shù)據(jù)審計中心，借助網(wǎng)絡(luò)共享平臺，構(gòu)建暢通交流機制。網(wǎng)絡(luò)平臺的搭建能為三方審計部門提供更加精確的數(shù)據(jù)與信息，簡化數(shù)據(jù)獲取與處理流程，有利于提高審計證據(jù)的收集能力和審計證據(jù)的真實準確性，提升信息價值[5]。

（三）加強協(xié)同審計的績效考評，完善普惠金融審計工作問責(zé)體制

現(xiàn)階段，滇西北地區(qū)普惠金融的協(xié)同審計體制尚未建立與完善，但鑒于多主體、跨部門的特點，其組織與管理本身就存在難度，因此還需要有強力部門對協(xié)同審計工作進行考評和監(jiān)督，一旦金融機構(gòu)出現(xiàn)信貸風(fēng)險、操作風(fēng)險甚至是流動性風(fēng)險，就需要對協(xié)同審計工作進行復(fù)查和追責(zé)?？荚u重點有以下兩項：

1.考評審計工作是否勤勉盡責(zé)

審計工作理應(yīng)重點關(guān)注普惠金融工作是否符合國家及地方政策規(guī)定，是否實現(xiàn)了普惠金融政策目標，如惠農(nóng)資金的貸款金額及比率、小微企業(yè)融資難度、不良貸款率、貸款利率水平等，相關(guān)機構(gòu)在政策制定及執(zhí)行過程中是否存在瀆職及尋租行為。如若審計工作在上述重點領(lǐng)域有疏漏，就存在未勤勉盡責(zé)的嫌疑，應(yīng)對相關(guān)審計方進行問責(zé)。

2.考評審計工作本身是否合法合規(guī)

對于存在嚴重失職導(dǎo)致審計失敗的審計單位要進行嚴肅問責(zé)、追責(zé)。對國家審計機關(guān)和內(nèi)部審計部門而言，建議將整改工作情況納入對本部門的年度考核評價中，采用警告、通報批評、處分等措施進行懲戒以維護金融審計的嚴肅性。對于會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會可采取限制業(yè)務(wù)承接、注銷簽字權(quán)等措施。存在違法犯罪的應(yīng)由司法機關(guān)進行查處。

筆者建議該項監(jiān)督、考評及問責(zé)機制由金融監(jiān)管局負責(zé)。金融審計是金融監(jiān)管的一個組成部分，普惠金融審計自然也不例外，因此從維護國家和地區(qū)金融安全的角度考慮，建議由金融監(jiān)管局對普惠金融的協(xié)同審計進行績效考評和問責(zé)，進而完善普惠金融審計工作的問責(zé)體制。

結(jié)語

國家審計、內(nèi)部審計和社會審計都在維護金融安全、防范金融風(fēng)險方面發(fā)揮著不可替代的作用。各地區(qū)在支持普惠金融發(fā)展過程中，都需要有效利用金融審計這一工具對普惠金融風(fēng)險進行預(yù)警和控制。地方政府的職能部門和行業(yè)組織應(yīng)結(jié)合本地實際情況，對三大審計所涉及的主體進行有效協(xié)同，并借助當前迅速發(fā)展的信息技術(shù)的推動大數(shù)據(jù)審計中心等平臺落地，增強信息溝通能力并完善審計協(xié)同工作的考評和問責(zé)體制，以切實促進普惠金融審計工作提質(zhì)增效。

本文系1.云南省教育廳科學(xué)研究基金項目《防范區(qū)域性金融風(fēng)險視角下地方普惠金融審計研究——以滇西北地區(qū)為例》（項目編號：2024J1305）；2.2021年麗江文化旅游學(xué)院《審計學(xué)一流課程建設(shè)》（項目編號：YLKC202129）；3.2024年第三批云南省一流本科課程《審計學(xué)》（項目編號：SJYLKC202402）的研究成果。

參考文獻：

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（責(zé)任編輯：豆瑞超）