我國央行數(shù)字貨幣跨境流通的法律挑戰(zhàn)及其治理

摘 要：央行數(shù)字貨幣在跨境流通上存在天然優(yōu)勢，隨著我國深度參與的多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目的穩(wěn)步推進(jìn)，我國央行數(shù)字貨幣跨境流通的探索正在提速。而央行數(shù)字貨幣的跨境發(fā)展推動(dòng)了央行數(shù)字貨幣治理從國家貨幣監(jiān)管走向全球貨幣治理，其跨境流通中存在著外匯管理、中央銀行財(cái)產(chǎn)豁免、域外管轄等挑戰(zhàn)。在統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治的維度上，需要進(jìn)一步優(yōu)化我國的外匯管理機(jī)制與央行財(cái)產(chǎn)豁免制度中的貨幣內(nèi)容，完善我國央行數(shù)字貨幣的跨境流通的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：央行數(shù)字貨幣；數(shù)字人民幣；跨境監(jiān)管；法律治理

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-5450（2024）04-0003-07

收稿日期： 2024-03-25

基金項(xiàng)目： 國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（23AFX016）

作者簡介： 楊松，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)教授，遼寧大學(xué)博士研究生導(dǎo)師，主要從事金融法學(xué)與國際法學(xué)研究；王帥，男，山東臨沂人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士研究生、金融安全與法治研究中心助理研究員，主要從事金融法學(xué)研究。

央行數(shù)字貨幣的跨境流通已成為當(dāng)下國際金融熱點(diǎn)話題，多國央行已經(jīng)開展了多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目合作，如中國人民銀行已與泰國央行、阿聯(lián)酋央行等聯(lián)合發(fā)起了“多邊央行數(shù)字貨幣橋”研究項(xiàng)目，探索央行數(shù)字貨幣（CBDC）在跨境支付中的應(yīng)用[1]，央行數(shù)字貨幣的應(yīng)用探索已從國內(nèi)支付結(jié)算的“局域網(wǎng)”，拓展到全球跨境支付清算的“廣域網(wǎng)”，相應(yīng)的央行數(shù)字貨幣治理從國家貨幣監(jiān)管走向了全球貨幣治理。而央行數(shù)字貨幣全球規(guī)則尚處在構(gòu)建過程中，國際社會(huì)正在積極推進(jìn)其治理規(guī)則，國際組織如國際清算銀行（BIS）、環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）在不斷探索技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作規(guī)則，主權(quán)國家如我國央行在多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目合作中所倡導(dǎo)的“無損”“合規(guī)”“互通”三大原則獲得了廣泛認(rèn)可。因此在央行數(shù)字貨幣領(lǐng)域，我國在深度參與多邊央行數(shù)字貨幣橋合作項(xiàng)目與相關(guān)平臺(tái)建設(shè)的同時(shí)，也需要思考我國央行數(shù)字貨幣面對的法律挑戰(zhàn)及其治理。

一、我國央行數(shù)字貨幣的基本概述：概念界定與屬性分析

（一）我國央行數(shù)字貨幣的概念界定

傳統(tǒng)意義上的貨幣一般是以實(shí)物為載體的法償物，以貴金屬鑄幣或信用紙幣的實(shí)體形式發(fā)行流通。從貨幣誕生以來，貨幣技術(shù)發(fā)展一直很慢，貨幣形態(tài)也均在“實(shí)物載體”范疇內(nèi)發(fā)展變化，對貨幣概念的認(rèn)知早年也在“貨幣的物質(zhì)承載形式”范疇之內(nèi)?？v觀貨幣形態(tài)的歷時(shí)性演變，作為一般等價(jià)物的貨幣已歷經(jīng)原始等價(jià)實(shí)物、貴金屬貨幣與信用貨幣三種形態(tài)。而在當(dāng)下，隨著金融科技發(fā)展，區(qū)塊鏈技術(shù)不斷成熟，移動(dòng)支付生態(tài)逐步形成，貨幣支付與貨幣結(jié)算方式正逐步向數(shù)字化方向發(fā)展，央行數(shù)字貨幣隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而登上了貨幣金融的歷史舞臺(tái)。

隨著貨幣金融的發(fā)展，貨幣的概念界定值得更多關(guān)注，因?yàn)樗苯犹幚砹思夹g(shù)發(fā)展對傳統(tǒng)貨幣概念構(gòu)成的挑戰(zhàn)[2]。自以區(qū)塊鏈為底層技術(shù)的比特幣誕生以來，貨幣的概念不僅涵蓋了傳統(tǒng)的實(shí)物貨幣內(nèi)涵，還涵射了貨幣技術(shù)的樣態(tài)特征如數(shù)字形態(tài)、電子存儲(chǔ)等。如Engert W等對央行數(shù)字貨幣下定義：“在最基本的層面上，是指電子貨幣（數(shù)字或電子令牌）所存儲(chǔ)的貨幣價(jià)值，它代表中央銀行的負(fù)債并可用于支付?！盵3]Barrdear J等認(rèn)為，央行數(shù)字貨幣是指一個(gè)中央銀行發(fā)行的通用的、電子的、24小時(shí)x7天可實(shí)時(shí)訪問的并以國家貨幣計(jì)價(jià)和付息的存取在央行資產(chǎn)負(fù)債表的貨幣[4]。在界定央行數(shù)字貨幣的概念時(shí)，Bech M L等依據(jù)貨幣的四種特性作出的貨幣之花模型（見圖1），對于央行數(shù)字貨幣概念的解構(gòu)和分析頗有幫助。根據(jù)其理論，貨幣四種特性分別是“發(fā)行者（央行發(fā)行或私人發(fā)行）、形式（數(shù)字化或?qū)嶓w式）、可獲取性（一般性或限制性）、移轉(zhuǎn)機(jī)制（中心化或去中心化）”[5]。

從圖1可以看出，貨幣的界定需要發(fā)行主體、存在形式、普遍可及、轉(zhuǎn)移方式四個(gè)因素。因此，從這四個(gè)貨幣概念界定因素來分析，央行數(shù)字貨幣是指由國家中央銀行（或央行授權(quán)的貨幣當(dāng)局）發(fā)行的，以數(shù)字加密形態(tài)存儲(chǔ)于賬戶的，全時(shí)段流通的法定貨幣。我國央行數(shù)字貨幣（Digital Currency Electronic Payment，簡稱DCEP），其發(fā)行方是中國人民銀行，其價(jià)值上與實(shí)物貨幣等價(jià)，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的價(jià)值特性與法律意義上的法償性。其參與機(jī)構(gòu)具有指定性，并且以廣義的賬戶為基礎(chǔ)[6]。數(shù)字人民幣可以提高支付效率；補(bǔ)充現(xiàn)有的貨幣和金融服務(wù)形式；阻止犯罪活動(dòng)；改進(jìn)國際支付選項(xiàng)等優(yōu)勢。“數(shù)字貨幣是法幣的完全電子化，用以替代實(shí)物現(xiàn)金，降低傳統(tǒng)紙幣發(fā)行流通的成本，從而提高貨幣使用的便利性?！盵7]

（二）我國央行數(shù)字貨幣的屬性分析

央行數(shù)字貨幣是主權(quán)貨幣。主權(quán)貨幣，又稱主權(quán)信用貨幣，是基于主權(quán)國家理論的概念界定。當(dāng)下央行數(shù)字貨幣的研究切入國家貨幣主權(quán)的范疇時(shí)，其概念往往衍化為主權(quán)數(shù)字貨幣（一般譯作Sovereign Digital Currency， SDC）[8]的概念，即主權(quán)數(shù)字貨幣指由主權(quán)國家信用背書的在一國主權(quán)范圍內(nèi)發(fā)行流通的央行數(shù)字貨幣。主權(quán)數(shù)字貨幣偏向國際法上的概念，關(guān)注的是主權(quán)國家的貨幣主權(quán)與國際貨幣競爭，它代表著國家的獨(dú)立和權(quán)威[9]，涉及主權(quán)國家的獨(dú)立國家地位[10]128、貨幣主權(quán)、國家信用、國家實(shí)力等方面，而且與主權(quán)數(shù)字貨幣相因應(yīng)的概念是超主權(quán)數(shù)字貨幣。與主權(quán)數(shù)字貨幣信用背書不同的是，超主權(quán)數(shù)字貨幣的背書一般是實(shí)體資本信用。如面對超主權(quán)數(shù)字貨幣Libra（Diem）等數(shù)字貨幣的挑戰(zhàn)，主權(quán)國家研發(fā)主權(quán)數(shù)字貨幣目的之一為了保護(hù)貨幣主權(quán)。

央行數(shù)字貨幣是法定貨幣。從法律角度研討貨幣的概念時(shí)，貨幣是指依法發(fā)行，作為流通手段的硬幣或紙幣[11]359。貨幣在法律意義上的界定，多與法定貨幣的概念重合。法定貨幣是與約定貨幣[12]98相對應(yīng)的概念，法定貨幣的含義是，政府將接受這張紙作為償債和納稅之用，法院也將認(rèn)可這張紙去清償按美元計(jì)算的債務(wù)[13]13。法定數(shù)字貨幣可以由一國央行發(fā)行，也可以由央行通過法定形式授權(quán)某貨幣部門發(fā)行。如在我國的香港地區(qū)，港元為香港特別行政區(qū)法定貨幣，但不是由我國人民銀行直接發(fā)行的，而是授權(quán)特定銀行發(fā)行的。同理到數(shù)字貨幣領(lǐng)域亦然，未來在我國可能同時(shí)存在數(shù)字人民幣、數(shù)字港元等。但在本文對央行數(shù)字貨幣的定義中，我國的央行數(shù)字貨幣是指當(dāng)下由人民銀行研發(fā)的DCEP。

（三）我國央行數(shù)字貨幣的跨境流通探索

貨幣的跨境流通是隨著國際商貿(mào)活動(dòng)的發(fā)展而不斷演進(jìn)的。從早期國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)過程使用貴金屬進(jìn)行跨境支付清算，到出現(xiàn)紙質(zhì)轉(zhuǎn)賬的清算方式，再到現(xiàn)代電子轉(zhuǎn)賬清算階段，都是以金銀貴金屬、紙鈔、電子記賬貨幣為基礎(chǔ)跨境金融服務(wù)。隨著金融科技與數(shù)字金融興起，貨幣的跨境流通逐漸向著高效、安全、“無現(xiàn)金”的方向發(fā)展，央行數(shù)字貨幣跨境流通正在登上貨幣金融的歷史舞臺(tái)。

央行數(shù)字貨幣在跨境支付結(jié)算中擁有明顯優(yōu)勢，央行數(shù)字創(chuàng)新跨境交易流程，推動(dòng)國際支付體系扁平化[14]。當(dāng)下各國央行數(shù)字貨幣在跨境支付領(lǐng)域的合作項(xiàng)目不斷開展，不僅國際組織積極倡導(dǎo)央行數(shù)字貨幣項(xiàng)目，研究新型跨境支付清算基礎(chǔ)設(shè)施，而且全球主權(quán)國家也嘗試在區(qū)域間開展試驗(yàn)合作項(xiàng)目，在多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目上聯(lián)合研發(fā)，探索央行數(shù)字貨幣多邊合作機(jī)制。

我國正在深度參與全球央行數(shù)字貨幣跨境流通的探索實(shí)踐。一方面，我國正主動(dòng)參與央行數(shù)字貨幣國際規(guī)則構(gòu)建的議題。在國家規(guī)劃上，面對當(dāng)下多種私人數(shù)字貨幣興起和央行數(shù)字貨幣“多國研發(fā)”發(fā)展的背景，我國對DCEP的建設(shè)規(guī)劃具全球視野，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要積極參與數(shù)據(jù)安全、數(shù)字貨幣、數(shù)字稅等國際規(guī)則和數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定。另一方面，我國積極參與全球央行數(shù)字貨幣的國際交流，推動(dòng)與其他國家和地區(qū)在央行數(shù)字貨幣領(lǐng)域的合作。如當(dāng)下中國人民銀行與國際清算銀行（香港）創(chuàng)新中心、香港金融管理局、泰國中央銀行、阿聯(lián)酋中央銀行正在進(jìn)行區(qū)域合作“多邊央行數(shù)字貨幣橋”，加強(qiáng)央行數(shù)字貨幣跨境區(qū)域的多邊合作，推動(dòng)了央行數(shù)字貨幣跨境研究與試驗(yàn)進(jìn)展。央行數(shù)字貨幣國際協(xié)作組織（CBDCCO）已經(jīng)正式成立，我國已經(jīng)正式加入了央行數(shù)字貨幣國際協(xié)作組織，不斷推動(dòng)我國央行數(shù)字貨幣跨境流通的跨國協(xié)作及應(yīng)用。央行數(shù)字貨幣國際協(xié)作組織的目標(biāo)是通過鼓勵(lì)采用央行數(shù)字貨幣來促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長。該國際組織的“星橋”（Star Bridge）計(jì)劃提出了與各國央行合作開發(fā)數(shù)字技術(shù)，支持全球央行數(shù)字貨幣金融基礎(chǔ)設(shè)施的融合，推動(dòng)央行數(shù)字貨幣技術(shù)應(yīng)用于真實(shí)現(xiàn)實(shí)世界資產(chǎn)管理，促進(jìn)央行數(shù)字貨幣可廣泛應(yīng)用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等目標(biāo)。

二、我國央行數(shù)字貨幣的跨境流通：從國家監(jiān)管到全球治理的挑戰(zhàn)

央行數(shù)字貨幣具有天然的跨境流通的特性。當(dāng)下，不同主權(quán)國家之間展開了央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目的合作探索，以多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目合作與發(fā)展央行跨境流通支付。因而，央行數(shù)字貨幣的跨境支付不僅僅是國內(nèi)支付結(jié)算的“局域網(wǎng)”，更是全球跨境支付清算的“廣域網(wǎng)”。

（一）我國央行數(shù)字貨幣跨境流通中外匯管理面臨的挑戰(zhàn)

一般來講，我國央行數(shù)字貨幣的錢包存儲(chǔ)方式對外匯管理有著重要的影響。紙鈔、鑄幣這些實(shí)物貨幣，國家外匯管理局很容易進(jìn)行外匯管理。但我國央行數(shù)字貨幣在“軟錢包”或者“硬錢包”里存儲(chǔ)，在保護(hù)公民隱私權(quán)情況下，很難精準(zhǔn)探查出入境公民攜帶的貨幣數(shù)量。而且其他國家的央行數(shù)字貨幣同樣也可以通過本幣或者第三方貨幣兌換我國央行數(shù)字貨幣，形成不同主權(quán)國家央行數(shù)字貨幣跨境流通。“當(dāng)他國央行數(shù)字貨幣被應(yīng)用到跨境支付和外匯交易中時(shí)，本國公民和企業(yè)很容易通過分布式支付網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字錢包繞過本國貨幣支付系統(tǒng)和外匯管理制度，直接購買并儲(chǔ)蓄他國央行數(shù)字貨幣，從而打破傳統(tǒng)跨境交易和外匯交易不可分的格局，使該國貨幣被納入競爭性外匯市場。這不僅會(huì)造成本國市場實(shí)際外幣規(guī)模大于官方外幣規(guī)模，還影響本國的貨幣和外匯管理?！盵15]

我國央行數(shù)字貨幣點(diǎn)對點(diǎn)支付與小額匿名交易方式將增加外匯管理難度。一方面，央行數(shù)字貨幣可以在離線脫網(wǎng)的情況下點(diǎn)對點(diǎn)進(jìn)行貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，這種情況給跨境支付帶來了便利，卻給外匯管理工作帶來了難度。我國央行數(shù)字貨幣是“小額匿名交易”，其跨境流通時(shí)，境外的我國公民、外籍個(gè)人都可以通過數(shù)字錢包APP上的“錢包編號(hào)”轉(zhuǎn)賬、發(fā)紅包、掃一掃等方式進(jìn)行跨境清洗、分散、聚合資金貨幣，國家外匯管理局難以對這種情況予以精準(zhǔn)的監(jiān)管。另一方面，外籍個(gè)人或法人機(jī)構(gòu)持有或交易央行數(shù)字貨幣，其本國央行數(shù)字貨幣匿名性保護(hù)會(huì)增加外匯管理難度。只要不是大額交易，對境外的外籍個(gè)人反洗錢等工作將會(huì)因?yàn)閲怆[私保護(hù)法律而受阻，從而影響外匯管理。

（二）我國央行數(shù)字貨幣跨境流通中央行財(cái)產(chǎn)豁免問題

隨著我國在央行數(shù)字貨幣在跨境支付的深入應(yīng)用，尤其是在多邊央行數(shù)字貨幣橋的深入合作，我國需要解決他國央行的央行數(shù)字貨幣的管轄豁免與適用司法強(qiáng)制措施豁免問題。而且，越來越多的他國央行將人民幣作為儲(chǔ)備貨幣，并不斷擴(kuò)大人民幣在其央行儲(chǔ)備貨幣之中的占比，未來我國央行數(shù)字貨幣也將會(huì)被更多的他國中央銀行所接受與認(rèn)可，這將促使我國在央行財(cái)產(chǎn)豁免的法律制度中思考央行數(shù)字貨幣問題，如在多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目中的貨幣行為是否為外國國家豁免法所稱商業(yè)活動(dòng)問題。在國際法中，央行是國家豁免法中的特殊主體，其作為“國家”一個(gè)組成部分享有管轄豁免，或者央行財(cái)產(chǎn)被視為一種特殊種類財(cái)產(chǎn)而享有司法強(qiáng)制措施豁免。

從比較法的研究路徑來看，央行財(cái)產(chǎn)豁免是相對豁免管轄的重要內(nèi)容，本文選取中、美、英三國法制內(nèi)容進(jìn)行比較。美國對于他國央行貨幣財(cái)產(chǎn)的管轄豁免，一般情況下要區(qū)分商業(yè)行為，但央行財(cái)產(chǎn)執(zhí)行豁免不區(qū)分商業(yè)行為，只需要符合以下三個(gè)條件：主體為外國中央銀行或貨幣當(dāng)局；外國的財(cái)產(chǎn)為中央銀行或貨幣當(dāng)局的名下持有，必須“為自己持有”；沒明確放棄其豁免權(quán)。但是，美國在訴訟豁免方面沒有特殊規(guī)定。“《外國主權(quán)豁免法》賦予美國法院對以外國央行為被告的訴訟案件管轄權(quán)，以此為債權(quán)人提供救濟(jì)渠道，增強(qiáng)投資者在美國的投資信心。在執(zhí)行階段給予央行財(cái)產(chǎn)以特別的豁免待遇，這無疑給了外國央行將資產(chǎn)存放在美國的‘定心丸’?！盵16]而英國對央行財(cái)產(chǎn)豁免權(quán)中執(zhí)行豁免的保護(hù)程度更高，將其規(guī)定為絕對執(zhí)行豁免權(quán)，即英國《1978年國家豁免法》第14條第（4）款的內(nèi)容明確央行財(cái)產(chǎn)不得被認(rèn)定為“商業(yè)目的財(cái)產(chǎn)”。英國規(guī)定的央行財(cái)產(chǎn)豁免不受央行的法律地位、“為自己持有”或者商業(yè)目的等條件限制。

“從法律條款看，《中華人民共和國外國中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》（以下簡稱《央行司法強(qiáng)制措施豁免法》）并未解決諸如我國法院是否有權(quán)對外國中央銀行行使司法管轄權(quán)及如何判斷中央銀行財(cái)產(chǎn)的范圍等問題?！盵17]一方面，《央行司法強(qiáng)制措施豁免法》因?yàn)榱⒎ㄔ纾⒎▋?nèi)容少，規(guī)定過于簡略，全文內(nèi)容僅有四個(gè)法律條文；另一方面，在2023年9月通過的《中華人民共和國外國國家豁免法》（以下簡稱《外國國家豁免法》）是統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的最新成果之一?！锻鈬鴩一砻夥ā返?條規(guī)定了外國國家及其財(cái)產(chǎn)享有豁免權(quán)，第15條規(guī)定了外國和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織的中央銀行或者履行中央銀行職能的金融管理機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)，包括現(xiàn)金、票據(jù)、銀行存款、有價(jià)證券、外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備與該中央銀行或者該履行中央銀行職能的金融管理機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)，其法條內(nèi)容將央行財(cái)產(chǎn)從商業(yè)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)范疇之中排除，從而規(guī)定央行財(cái)產(chǎn)享有司法強(qiáng)制措施豁免。中央銀行財(cái)產(chǎn)的豁免問題，一直是各國豁免法的重點(diǎn)內(nèi)容之一。在央行數(shù)字貨幣跨境流通中，中央銀行的資金如何保護(hù)，不同情況下是采用中央銀行的國家地位而適用管轄豁免，還是將央行數(shù)字貨幣視為商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金，區(qū)分商業(yè)目的而適用司法強(qiáng)制措施豁免，都需要進(jìn)一步探索和思考。

（三）我國央行數(shù)字貨幣跨境流通的域外管轄問題

貨幣跨境流通涉及貨幣域外流通管轄問題。貨幣的域外流通管轄意味著貨幣發(fā)行國具有一定的貨幣域外管轄權(quán)。我國現(xiàn)行法律法規(guī)僅明文規(guī)定了人民幣在我國境內(nèi)對一切公共和私人債務(wù)的償付效力與貨幣監(jiān)管權(quán)力，而有關(guān)人民幣域外管轄則暫時(shí)缺少明文規(guī)定。我國央行數(shù)字貨幣的域外管轄問題，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注央行數(shù)字貨幣的域外流通監(jiān)管權(quán)。對央行數(shù)字貨幣而言，其法律治理除了注重國內(nèi)法規(guī)的遵從性，同時(shí)還要對人民幣域外管轄權(quán)的延伸性予以重視。我國當(dāng)下金融貨幣領(lǐng)域內(nèi)的域外管轄權(quán)以屬地管轄和屬人管轄為主。以我國《外匯管理?xiàng)l例》第4條為例，見表1。

從表2可以看出，我國央行數(shù)字貨幣發(fā)行后，人民幣在跨境支付清算中的新情境會(huì)引起跨境流通監(jiān)管的問題。與“在境內(nèi)的貨幣行為”屬地管轄和境內(nèi)機(jī)構(gòu)、境內(nèi)個(gè)人“在境外的貨幣行為”屬人管轄不同，“境外機(jī)構(gòu)、境外個(gè)人在境外持有或交易我國央行數(shù)字貨幣的貨幣行為”這種情境下的管轄權(quán)問題，應(yīng)受到重視。

三、我國央行數(shù)字貨幣的貨幣治理：統(tǒng)籌國內(nèi)與國際維度的貨幣治理

黨的二十大報(bào)告指出，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”[18]41。在央行數(shù)字貨幣治理上，需要統(tǒng)籌國內(nèi)與涉外兩個(gè)維度：一是從國內(nèi)法治角度優(yōu)化外匯貨幣管理機(jī)制與《外國國家豁免法》，考慮有關(guān)央行數(shù)字貨幣的內(nèi)容條款；二是與主權(quán)國家進(jìn)行央行數(shù)字貨幣規(guī)制的國際合作；三是在央行數(shù)字貨幣新規(guī)則的構(gòu)建上提供中國推進(jìn)央行數(shù)字貨幣全球貨幣治理的思路。

（一）國內(nèi)維度：優(yōu)化外匯貨幣管理機(jī)制與央行財(cái)產(chǎn)豁免中的貨幣內(nèi)容

在我國的外匯管理機(jī)制中，國家外匯管理局只享有對“外匯”的管理權(quán)限。在我國央行數(shù)字貨幣是法償貨幣的情況下，國家外匯管理局對當(dāng)下的私人數(shù)字貨幣的定性應(yīng)排除其“法幣”地位，依據(jù)其他條文內(nèi)容對其作出具體“外匯”解釋。一方面，能否將超主權(quán)數(shù)字貨幣如Libra（Diem）等納入“外幣有價(jià)證券”或者“外幣支付憑證或者支付工具”的范疇。根據(jù)《外匯管理?xiàng)l例》第3條所列舉“外幣有價(jià)證券”，其種類涵蓋股票、債券等，而根據(jù)穩(wěn)定幣的概念，其是通過與主權(quán)國家法定貨幣的錨地來進(jìn)行支付結(jié)算，其確實(shí)具有“通證（Token）”性質(zhì)，但從其設(shè)計(jì)模式來看，將其定義為“支付結(jié)算工具”似乎更準(zhǔn)確一些。另一方面，考量在外匯的兜底條款即“其他外匯資產(chǎn)”中作為新的外匯種類，將穩(wěn)定幣等私人數(shù)字貨幣列為其他外匯資產(chǎn)，使其種類包含穩(wěn)定幣，從而將其納入我國外匯管理框架，使我國外匯管理適用到域外私人數(shù)字貨幣。

我國將央行數(shù)字貨幣跨境流通的管理權(quán)限，從國家外匯管理局的職權(quán)中單獨(dú)剝離，由中國人民銀行負(fù)責(zé)行使監(jiān)管職責(zé)。中國人民銀行雖然沒有“外匯”管理，但可以管理“貨幣”。我國央行數(shù)字貨幣的發(fā)行流通系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、管理、升級(jí)維護(hù)等都是由中國人民銀行負(fù)責(zé)的，在中國人民銀行中心化管理的前提下，我國央行數(shù)字貨幣的兌換、交易、流通、境外流動(dòng)情況等需要專業(yè)化的監(jiān)測與管理部門，這個(gè)部門只能在中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行具體的貨幣跨境流通數(shù)據(jù)分析與監(jiān)管。當(dāng)然，也可以有折中方案，在確立中國人民銀行責(zé)任中心制后，可以考慮由中國人民銀行聯(lián)合國家外匯管理局組建“央行數(shù)字貨幣跨境監(jiān)管工作小組”，承擔(dān)反洗錢、反恐怖融資等監(jiān)管職能。

《外國國家豁免法》涉及中央銀行或者貨幣財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容，需注意司法強(qiáng)制措施豁免及其例外。具體面對央行數(shù)字貨幣的問題時(shí)，首先，厘清央行數(shù)字貨幣的跨境流通過程的央行行為是否屬于商業(yè)行為，央行數(shù)字貨幣是管轄豁免還是司法強(qiáng)制措施豁免的問題；其次，在《外國國家豁免法》立法中，以中央銀行或貨幣當(dāng)局的貨幣業(yè)務(wù)行為為范疇，定義央行貨幣財(cái)產(chǎn)內(nèi)涵和外延；最后，豁免問題具有法律和外交雙屬性，在金融領(lǐng)域單邊制裁的情況下，中央銀行既需要援引豁免制度來保障合法權(quán)益，也需要反制裁法的保護(hù)，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮外交手段的作用。

（二）國際維度：加強(qiáng)我國央行數(shù)字貨幣的跨境流通的規(guī)制

如何加強(qiáng)央行數(shù)字貨幣的跨境流通的規(guī)制，本文依據(jù)我國央行數(shù)字跨境流通的方式“多邊央行數(shù)字貨幣橋的跨境支付平臺(tái)”“跨境匯款等大額支付交易”“境外機(jī)構(gòu)、境外個(gè)人在境外的貨幣行為”展開分析，見表3。

其一，以“母國監(jiān)管”進(jìn)行我國央行數(shù)字貨幣的域外監(jiān)管。央行數(shù)字貨幣流通通過多邊央行數(shù)字貨幣橋進(jìn)行跨境支付清算時(shí)，人民銀行將作為“網(wǎng)關(guān)央行”實(shí)時(shí)對貨幣橋上的各個(gè)商業(yè)銀行的貨幣供給、流通情況進(jìn)行高效監(jiān)管。在這種情況下，央行需要處理好我國新興央行數(shù)字貨幣金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，又要與參加多邊央行數(shù)字貨幣橋的他國央行，在“無損、合規(guī)、互通”監(jiān)管合作原則方面，到監(jiān)管科技的運(yùn)用方面，再到“反洗錢、反恐怖融資”等多方面進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。

其二，以“母國監(jiān)管”監(jiān)管央行數(shù)字貨幣的跨境匯款等支付交易。我國央行數(shù)字貨幣額跨境匯款服務(wù)已經(jīng)開始試驗(yàn)，當(dāng)下中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所與我國香港金融管理局在“個(gè)人小額跨境匯款”范圍展開探索。但是，對央行數(shù)字貨幣跨境匯款監(jiān)管，不僅僅是監(jiān)管的問題，還涉及“防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)”的問題，而且資本開放涉及我國金融市場的穩(wěn)定。因此，央行數(shù)字貨幣在跨境匯款監(jiān)管上，需要監(jiān)管當(dāng)局對央行數(shù)字貨幣的跨境匯款數(shù)額進(jìn)行必要限制。

其三，通過立法直接規(guī)定貨幣的域外效力。當(dāng)下我國央行數(shù)字貨幣已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)“境外來華人士匿名辦理境內(nèi)支付結(jié)算”。根據(jù)中國人民銀行的《境外來華人士數(shù)字人民幣支付指南》，我國央行數(shù)字貨幣已經(jīng)支持210多個(gè)國家和地區(qū)的手機(jī)號(hào)注冊賬號(hào)、開通錢包。境外來華人士開通匿名錢包不需要前往柜面，也不需要提供護(hù)照等身份信息或辦理境內(nèi)銀行賬戶。隨著央行數(shù)字貨幣跨境支付結(jié)算實(shí)踐的深入，會(huì)出現(xiàn)“境外機(jī)構(gòu)、境外個(gè)人的境外貨幣交易”情況，此時(shí)我國應(yīng)考量直接在立法層面做出域外效力條文：考量在什么位階的規(guī)范性法律文件立法；在域外效力條款的內(nèi)容構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)考慮以維護(hù)國家貨幣利益優(yōu)先，如當(dāng)域外貨幣行為擾亂我國貨幣市場秩序或者危害我國金融安全與穩(wěn)定時(shí)，應(yīng)依法追究法律責(zé)任；對私法上利益沖突為次要考量因素，如域外私人債務(wù)的貨幣償付中拒收我國貨幣，在不存在貨幣歧視性規(guī)定情況下，對域外主體拒收我國貨幣的行為免于追究法律責(zé)任。當(dāng)然，直接立法域外效力條款難點(diǎn)在于執(zhí)行，即法的實(shí)效。這主要涉及主權(quán)國家執(zhí)法機(jī)構(gòu)、涉外專業(yè)人才等問題，其核心在于主權(quán)國家的綜合實(shí)力與國際影響力。

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Legal Challenges and Governance of Cross-border Circulation of Central Bank

Digital Currency in China

Yang Song1， Wang shuai2

（1.College of Law， Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034;

2.College of Law， Liaoning University， Shenyang Liaoning 110036）

Abstract：The central bank digital currency has a natural advantage in cross-border circulation， and with the steady progress of the multilateral Central bank digital currency Bridge project in which China is deeply involved， the exploration of cross-border circulation of Chinas central bank digital currency is accelerating. The cross-border development of the central banks digital currency has promoted the central banks digital currency governance from national monetary supervision to global monetary governance， and there are challenges in its cross-border circulation such as foreign exchange management， central bank property exemption and extraterritorial jurisdiction. In the dimension of coordinating domestic rule of law and foreign rule of law， it is necessary to further optimize the currency content of Chinas foreign exchange management mechanism and the central bank property exemption system， and improve the regulation of cross-border circulation of central bank digital currency in China.

Key words：central bank digital currency; digital RMB; cross-border regulation; legal governance

【責(zé)任編輯：劉北蘆 責(zé)任校對：李 菁】