整體性治理視角下烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理問題及對策

摘 要 烏梁素海流域是我國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中北方防沙帶的緊要關(guān)口、鳥類生態(tài)保護的棲息地、黃河生態(tài)安全的“自然之腎”，承擔著維護我國北方地區(qū)生態(tài)安全屏障的重大任務。近年來，烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境惡化，嚴重威脅著我國華北地區(qū)及黃河流域中下游的生態(tài)安全，治理烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境具有重大的現(xiàn)實意義。目前，治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機制、治理技術(shù)成為制約烏梁素海流域發(fā)展的主要因素。為了實現(xiàn)烏梁素海流域人與自然和諧共生，立足整體性治理理論，針對治理理念嚴重碎片化、治理結(jié)構(gòu)分散性特征突出、治理協(xié)調(diào)機制不健全、治理技術(shù)信息共享意愿不強等問題，提出凝聚生態(tài)共識，樹立共同治理理念；培育多元主體共治，推進生態(tài)治理共同體建設；完善協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建利益平衡新格局；利用信息化治理手段，建立信息資源共享平臺等建議。

關(guān)鍵詞 整體性治理；生態(tài)環(huán)境治理；烏梁素海流域

中圖分類號：X321 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.11.024

烏梁素海位于黃河“幾字彎”頂部的內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏拉特前旗境內(nèi)，水域面積293 km²，是黃河流域最大的淡水湖，是我國北方地區(qū)多個生態(tài)功能交匯區(qū)，同時其作為天然生態(tài)屏障，可對京津地區(qū)的風沙源進行有效控制。2023年，習近平總書記在巴彥淖爾市調(diào)研烏梁素海時強調(diào)，治理好烏梁素海流域，對保障我國北方生態(tài)安全具有十分重要的意義。

2008年，烏梁素海出現(xiàn)面積超0.53萬hm²、持續(xù)時間近5個月的黃藻，水質(zhì)變?yōu)榱英躅悾w污染嚴重。2018年，烏梁素海流域草原荒漠化、沙化、貧瘠化面積達130.07萬hm²，為治理好烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境，財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開展烏梁素海流域山水林田湖草沙生態(tài)保護修復試點工程。2019年，自烏梁素海流域生態(tài)治理修復項目正式啟動，整體水質(zhì)從劣Ⅴ類提高到Ⅴ類，魚類、鳥類也逐年增多。2021年，烏梁素海流域保護修復案例入選自然資源部與世界自然保護聯(lián)盟聯(lián)合發(fā)布的《基于自然的解決方案中國實踐典型案例》。目前，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，烏梁素海流域完成沙漠生態(tài)保護治理面積0.7萬hm²，種植梭梭等苗木1 500萬株，治理礦山面積70 km²、草原面積0.4萬hm²，完成堤路修繕123.8 km，水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅴ類，局部區(qū)域優(yōu)于Ⅴ類。此外，遷徙、繁殖的鳥類已超過260種[1]。烏梁素海流域按照“山水林田湖草沙是生命共同體”的生態(tài)理念，實現(xiàn)從保護一個湖到保護一個生態(tài)系統(tǒng)的一體化、系統(tǒng)化修復治理。

1" 整體性治理理論及其分析框架

1.1" 整體性治理理論的提出

整體性治理理論源于20世紀后期，主要代表人物為?？怂购袜嚴S，其中?？怂箤φw性治理進行了較為詳細的論述，構(gòu)建了完整的治理體系，并賦予了豐富的內(nèi)涵。整體治理理論的提出是為了解決政府改革碎片化所造成的社會問題復雜化和效率低下的弊端[2]。具體指以組織機構(gòu)整合運作為出發(fā)點，通過協(xié)調(diào)整合政府間不同職能的組織機構(gòu)，最大限度消除“碎片化”障礙，政府部門互相合作從而完成同一政策目標，解決公眾難題[3]。整體性治理理論作為對新公共管理的一種修正，提倡把滿足公眾需求作為治理導向，把信息技術(shù)作為治理手段，把協(xié)調(diào)、整合和責任作為治理戰(zhàn)略，增強不同治理主體之間的協(xié)調(diào)性，從而實現(xiàn)整體性政府組織運行[4]。竺乾威認為，整體性理論研究的是政府內(nèi)部機構(gòu)和各部門的整體操作[5]。謝微等認為，整體性治理理論的組織基礎在于以功能整合為支持，其方法論基礎則以問題解決為導向，價值基礎則以公眾需求為核心[6]。曾凡軍等認為，整體性治理是一種以協(xié)調(diào)、整合和責任為中心要點，提倡組織機構(gòu)間合作與整合的新型治理模式[7]。

綜合學者對整體性治理理論的研究發(fā)現(xiàn)，整體性治理的出發(fā)點是解決治理碎片化問題，其核心價值在于以公共需求為目標，通過協(xié)調(diào)整合的運行機制，運用信息化的治理技術(shù)使不同多元主體間建立協(xié)調(diào)共治的關(guān)系，實現(xiàn)跨領(lǐng)域和跨部門的整體性運作，以有效解決公共問題，滿足公共的整體需求。

1.2" 整體性治理理論分析框架

整體性治理理論分析框架可分為4個維度：1）注重公眾需求的治理理念；2）強調(diào)多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)；3）運行協(xié)調(diào)整合的治理機制；4）應用信息化的治理技術(shù)。整體性治理理念的4個維度強調(diào)，在治理理念的驅(qū)動下，多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)通過協(xié)調(diào)整合的運行機制達成合作，并利用信息化的治理技術(shù)，為破解治理碎片化問題提供系統(tǒng)性的方案。

在治理理念維度，整體性治理強調(diào)治理理念服務化，最大限度維護公共利益，以公共需求為核心。在治理結(jié)構(gòu)維度，整體性治理是一種多元主體共治以解決社會問題的新模式，要求在黨建引領(lǐng)下，政府、社會組織、企業(yè)、公眾、高校及科研機構(gòu)等多元主體建立協(xié)調(diào)合作關(guān)系，實現(xiàn)多元主體共治的治理新模式。在治理機制上，協(xié)調(diào)和整合機制是整體性治理有效運行的核心力量，其中協(xié)調(diào)旨在統(tǒng)一意識，明確集體行動的共同目標；整合旨在促進信息共享和優(yōu)化資源配置，提升集體行動的效率[8]。在治理技術(shù)維度，整體性治理注重以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，充分利用信息共享等信息化手段（見圖1）。

2" 整體性治理理論與烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的耦合點

2.1" 治理理念的耦合

整體性治理理論強調(diào)以公眾需求為導向，關(guān)注公共利益。以公共需求為理念的取向明確了烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的價值遵循，即滿足人們對優(yōu)美生活環(huán)境的熱切期望。目前，為了促進人與自然和諧共生，內(nèi)蒙古積極踐行“綠水青山就是金山銀山”和“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，統(tǒng)籌綜合治理，改善烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境，滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的對美好家園的需求。

2.2" 治理結(jié)構(gòu)的耦合

整體性治理理論的核心是治理結(jié)構(gòu)，強調(diào)各組織和部門之間的有機銜接，打破傳統(tǒng)治理的阻礙，避免單獨行政的缺點。在“以人為中心，滿足公眾利益”的目標導向下，政府作為治理主體，通過簡政放權(quán)，鼓勵多元主體以協(xié)商和整合形式進行共治。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理過程的復雜化和系統(tǒng)化，導致單一的政府主導模式難以實現(xiàn)有效的治理，應在黨建引領(lǐng)下，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會組織、公眾、高校及科研機構(gòu)等主體的有效配合，形成多元主體共治結(jié)構(gòu)。因此，無論是整體性治理還是烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理，兩者的治理主體都是多元化，強調(diào)多元主體協(xié)調(diào)共治，以實現(xiàn)整體利益最大化。

2.3" 治理機制的耦合

整體性治理以協(xié)調(diào)和整合機制為主，通過內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)的運行方式，整合不同主體間的資源，協(xié)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系，達成多元主體合作治理的共識，為多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理提供行動指南。整體性治理的“協(xié)調(diào)”與“整合”呈現(xiàn)一種密切的推進關(guān)系，不僅是實踐中必須經(jīng)歷的2個關(guān)聯(lián)運行階段，也是解決烏梁素海流域多元主體治理碎片化現(xiàn)實困境的有力回應。

2.4" 治理技術(shù)的耦合

整體性治理以信息化為治理技術(shù)，與當今烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的信息化背景高度吻合。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村的不斷建設，信息化將會成為未來的發(fā)展趨勢，烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理也需要適應時代的發(fā)展實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依靠信息化平臺、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)提高生態(tài)環(huán)境治理的效率與質(zhì)量，使生態(tài)環(huán)境治理更加智能化、便捷化。在信息技術(shù)發(fā)展的時代背景下，以信息化治理為技術(shù)支撐的整體性治理，為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的整體發(fā)展提供了新的契機。

3" 存在的問題

3.1" 治理理念嚴重碎片化

理念是生態(tài)行動的向?qū)?，影響著多元主體對生態(tài)環(huán)境治理的開展。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中存在“重管理輕服務，重當前輕長遠”的傾向，從自上而下的行政管理到多元主體共治中，缺乏統(tǒng)一的治理目標，大部分治理主體的出發(fā)點為自身利益，以公眾為主的理念尚未真正樹立，導致治理理念碎片化。生態(tài)環(huán)境治理多元主體定位不清晰、角色功能沖突，對公眾來說多數(shù)治理的做法是擺花架子，公眾最關(guān)注的、最現(xiàn)實的治理問題沒有及時解決。

3.2" 治理結(jié)構(gòu)分散性特征突出

烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境有效治理需要圍繞共同的目標，在黨建引領(lǐng)下，以政府為中心，協(xié)調(diào)建立企業(yè)、社會組織、公眾、高校及科研機構(gòu)等多元主體共治模式。但實踐中，烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理通常采取政府為主導的單一治理模式，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“碎片化”特征，主體分散性突出，多元主體間存在相關(guān)責任缺失、參與積極性不高、協(xié)調(diào)合作意識不強等問題。具體而言，企業(yè)大部分都以盈利為目的，其本身并不愿意參與生態(tài)環(huán)境治理，導致企業(yè)與政府、企業(yè)與其他多元主體間合作力度不夠。公眾作為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的主力軍，缺乏對環(huán)境保護的正確認識和責任感，主動、積極、參與意識不強，片面追求眼前利益，大量使用農(nóng)藥和化肥，加劇烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境污染程度。部分公眾認為治理中政府應發(fā)揮最大作用，忽視了自身才是生態(tài)環(huán)境問題的制造者。

3.3" 治理協(xié)調(diào)機制不健全

生態(tài)環(huán)境治理能否長效落實關(guān)鍵在于不同多元主體間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建及其有效性。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理涉及主體部門多、治理范圍大，是個長期而繁雜的過程，單一主體掌握的信息有限，難以實現(xiàn)流域有效發(fā)展，需要多元主體互聯(lián)互通、共同協(xié)作，但實際上協(xié)調(diào)機制不健全影響著烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境的治理成效。

1）權(quán)責分配失衡。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理以政府主導的單一治理模式為主，并未明確多元治理主體間的定位，有些部門存在“搭便車”現(xiàn)象，以最小的付出獲取最大的生態(tài)效益。巴彥淖爾市政府作為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理的主導者，具有強制性、行政性的特點，對治理工作直接安排、部署、監(jiān)督，缺少共同研討、協(xié)商和系統(tǒng)的分解責任，沒有充分引導其他多元主體參與治理工作。因此，其他多元主體僅為了完成任務而開展治理工作，缺少主觀能動性，模糊自身承擔的責任。2）各主體間缺乏溝通渠道。在烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中，由于缺乏暢通的表達渠道，周邊居民不能及時有效表達對自身利益的訴求，且其對生態(tài)環(huán)境的訴求難以真正被政府所采納和考慮，導致協(xié)調(diào)居民參與生態(tài)環(huán)境治理的效率低下。

3.4" 治理技術(shù)信息共享意愿不強

信息技術(shù)的發(fā)展已成為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新的推動力，生態(tài)環(huán)境治理需要信息共享的支持，需要依托信息化提升生態(tài)環(huán)境治理效能。目前，在烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中，無論是社會組織、企業(yè)、個人、水利廳、河套灌區(qū)管理總局及烏梁素海生態(tài)保護中心，還是高校都掌握著一定的相關(guān)數(shù)據(jù)，但主體間不主動共享信息、不及時更新網(wǎng)站數(shù)據(jù)、不按時推送，導致出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。信息共享可以輔助生態(tài)環(huán)境治理決策制定，促進生態(tài)治理更加科學化，但現(xiàn)實是各部門視數(shù)據(jù)為“私有財產(chǎn)”，與其他多元治理主體共享的意愿不強。

4" 對策

4.1" 凝聚生態(tài)共識，樹立共同治理理念

治理理念貫穿生態(tài)環(huán)境治理的全過程，引導生態(tài)環(huán)境治理工作開展，是實施治理行為的動力源泉。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理是一場持久戰(zhàn)，需要流域多元主體凝聚生態(tài)共識，強化協(xié)調(diào)溝通，樹立共同治理理念。為了實現(xiàn)烏梁素海流域更高效的發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變各自為政、各村為站的傳統(tǒng)思想，打破“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的格局，促進多元主體相互依存、共同合作、資源整合，實現(xiàn)“共生共贏”和“協(xié)同合作”的目標，滿足人們對美好生活的追求。在這個過程中，政府主導協(xié)調(diào)多元主體對治理發(fā)展變化深入了解，引導流域整體上的規(guī)劃，避免多元主體以各自利益為出發(fā)點，促進多元主體以共同目標為向?qū)А?/p>

4.2" 培育多元主體共治，推進生態(tài)治理共同體建設

整體性治理強調(diào)多元主體共治，在黨建引領(lǐng)下，巴彥淖爾市政府應積極引導社會力量加入，通過組織多元主體共治開展力所能及的環(huán)保工作，鼓勵公眾以建立志愿者協(xié)會等社會組織形式，對烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理工作進行監(jiān)督。如圖2所示，在黨建引領(lǐng)下，多元主體應各司其職，共同治理。在制訂烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境保護管理措施過程中，相關(guān)部門應積極吸納各主體的意見，促進形成黨建引領(lǐng)、政府主導、企業(yè)主體、公眾參與、社會組織協(xié)助、高校及科研機構(gòu)輔助的多元主體共治新格局。其中，政府應發(fā)揮主導行動者的作用，提高行政能力，增進與多元主體間的交流，贏得多元主體的信任與理解。企業(yè)作為環(huán)境維護者發(fā)揮主體作用，應主動對自身污染進行管控和監(jiān)督，不為生態(tài)環(huán)境治理增加負擔。社會組織作為參與主體起著協(xié)助作用，不僅需要與企業(yè)合作互助，還需要引導更多的公眾參與服務。公眾作為直接參與者，是生態(tài)環(huán)境治理的重要力量，應明確自身的“主人翁”身份，積極配合各主體的工作，提升生態(tài)環(huán)境治理效率。高校及科研機構(gòu)作為智囊團，可負責為烏梁素海水環(huán)境檢測培育優(yōu)秀技術(shù)人才，為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境進一步改善提供科學指導（見圖2）。

4.3" 完善協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建利益平衡新格局

在整體性治理中，協(xié)調(diào)整合強調(diào)的是多元主體間的利益協(xié)調(diào)和資源整合。整體性治理體系的頂層設計需要構(gòu)建多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)，要想貫徹落實，必須構(gòu)建相應的協(xié)調(diào)機制，平衡各主體間的利益，保障治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定高效運行。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理是一個多元主體共治體系，存在不同利益分化和治理訴求，如何平衡不同主體間的利益關(guān)系決定著生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的實踐成效。1）政府可出臺相關(guān)法律法規(guī)和政策，明確劃分治理主體間的權(quán)責。2）建立完善的協(xié)調(diào)溝通渠道，促進各主體間協(xié)調(diào)合作，提高其參與積極性?！昂娱L制”的成功案例為湖泊流域提供了寶貴的經(jīng)驗?！昂娱L制”明確各級領(lǐng)導作為河湖管理的責任主體，通過溝通合作、協(xié)調(diào)整合，可有效提升水環(huán)境治理效果。生態(tài)環(huán)境治理中各多元主體只有積極參與研討和溝通、認清自身的角色定位、明確劃分權(quán)責，才能有效促進利益平衡新格局的構(gòu)建，完善協(xié)調(diào)機制。

4.4" 利用信息化治理手段，建立信息資源共享平臺

信息數(shù)據(jù)共享對提高政府部門行政效率至關(guān)重要。構(gòu)建統(tǒng)一的信息共享平臺可將各部門單獨掌握的數(shù)據(jù)進行高度整合并快速處理，為烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理提供技術(shù)支撐。1）強化各主體間信息共享。烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理中參與的多元主體可利用信息化手段，對接各部門信息，實現(xiàn)各主體信息資源共享，從而避免信息資源的“部門隔閡”和“信息孤島”等情況出現(xiàn)。2）暢通信息傳輸?shù)那馈Ｕ招畔⒌墓蚕沓顺Ｒ?guī)的公告欄以外，還可借助微信、公眾號、網(wǎng)站、新媒體等網(wǎng)絡手段進行推介，充分保障各主體的知情權(quán)，方便各主體間的信息互動。隨著網(wǎng)絡時代的興起，信息化已經(jīng)滲透到人類生活的各方面，應充分利用信息化治理手段，整合各主體、各領(lǐng)域的資源，滿足各自的利益需求，有效實現(xiàn)烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境治理整體性發(fā)展。

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（責任編輯：敬廷桃" 張春雨）