建立內(nèi)循環(huán) 走向自主創(chuàng)新的核心邏輯與政策選項

隨著國際政治經(jīng)濟(jì)形勢遽變，科技自立自強(qiáng)逐漸引發(fā)全社會的廣泛關(guān)注和持續(xù)討論。國家從產(chǎn)業(yè)層面的國際競爭中認(rèn)識到，“核心技術(shù)是買不來、討不來、要不來的”，由此提出“科技自立自強(qiáng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

走出“科技自立自強(qiáng)”的認(rèn)識誤區(qū)

作為“科技自立自強(qiáng)”的一個重要途徑，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制被寄予厚望，但官方文件中“把政府、市場、社會有機(jī)結(jié)合起來”的重要表述卻很少得到關(guān)注，反而近年來出現(xiàn)了很多過度強(qiáng)調(diào)“國家隊”（非企業(yè)類國家戰(zhàn)略科技力量）“有組織科研”的聲音。

長期以來，對“卡脖子”問題的理解更是出現(xiàn)了一些簡單化、靜態(tài)化和絕對化的苗頭：比如將“卡脖子”攻關(guān)視為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“華山一條路”，過分夸大和強(qiáng)調(diào)特定技術(shù)指標(biāo)的重要性；又如把解決“卡脖子”問題視為打通內(nèi)循環(huán)堵點(diǎn)卡點(diǎn)的前提條件，或者說一旦“卡脖子”攻關(guān)取得成功，產(chǎn)業(yè)鏈上下游良性互動的內(nèi)循環(huán)就可以在市場機(jī)制作用下自動發(fā)生。

但這些想法都遇到了來自現(xiàn)實(shí)世界的挑戰(zhàn)。華為在2023年秋天能夠推出“麒麟+5G”的Mate 60 Pro等一系列新產(chǎn)品，就是最典型的例子。這種現(xiàn)象在機(jī)床行業(yè)、工業(yè)軟件等行業(yè)更為常見：面對“斷供、斷鏈”，本土企業(yè)迅速填補(bǔ)了美國企業(yè)退出所導(dǎo)致的市場真空，并實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品技術(shù)的加速迭代與改進(jìn)。

為了更加準(zhǔn)確地、實(shí)事求是地回答上述現(xiàn)象背后的原因，本文從歷史角度出發(fā)，基于前期多年對中國機(jī)床工業(yè)的理解以及廣泛的企業(yè)調(diào)研、政府部門調(diào)研和資料查閱，以過去十余年間國家科技重大專項“高檔數(shù)控機(jī)床與基礎(chǔ)制造裝備”（簡稱“04專項”）①及其推動中國機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)驗教訓(xùn)為例，說明市場經(jīng)濟(jì)條件下的內(nèi)循環(huán)、自主創(chuàng)新和科技自立自強(qiáng)之間的相互關(guān)系。

一方面，通過回顧和總結(jié)“04專項”的歷史經(jīng)驗，提煉了關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制的核心邏輯，為走出“科技自立自強(qiáng)”議題的認(rèn)識誤區(qū)提供理論支撐。另一方面，有助于我們跳出傳統(tǒng)政策研究的思維藩籬，為我們理解和設(shè)計一個更有效率且更具系統(tǒng)性的創(chuàng)新政策組合提供了重要依據(jù)，為解決“卡脖子”技術(shù)等現(xiàn)實(shí)問題提供政策方向和對策建議。

“04專項”中的新型舉國體制

作為國家科技重大專項中的“工業(yè)母機(jī)”專項，“04專項”涵蓋了高檔數(shù)控機(jī)床及鑄鍛焊等基礎(chǔ)制造裝備的主機(jī)、關(guān)鍵零部件、共性技術(shù)、創(chuàng)新平臺等全鏈條技術(shù)創(chuàng)新研究工作。歷時十二年的堅持投入，我國高端機(jī)床裝備由近乎為零發(fā)展到在國內(nèi)市場“三分天下有其一”，中國機(jī)床企業(yè)成為國內(nèi)市場上與歐洲、日本、韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)公平競爭的高端機(jī)床裝備主要供應(yīng)商。而取得上述成就的根本原因是“04專項”在2012年之后逐步探索形成了一種新型舉國體制：一種“國家背書、用戶牽頭、工藝驅(qū)動”的產(chǎn)品開發(fā)組織機(jī)制。其最大特點(diǎn)是由重大專項串聯(lián)起從高端用戶、機(jī)床廠到關(guān)鍵功能部件廠商的全產(chǎn)業(yè)鏈條，并由“04專項”提供背書和賦能，建立起權(quán)責(zé)對等的“用戶—生產(chǎn)者互動”。對用戶來說，“04專項”讓他們能夠?qū)ρb備供應(yīng)商進(jìn)行“賦能”：以自身工藝特長引導(dǎo)國產(chǎn)裝備持續(xù)升級。而對機(jī)床主機(jī)廠來說，“04專項”為其產(chǎn)品提供“國家背書”，他們也必須根據(jù)用戶需求提高產(chǎn)品性能與質(zhì)量。

這一改革的直接后果是，通過“國家背書”創(chuàng)造了一個更有效的本土市場，為機(jī)床主機(jī)廠和整個產(chǎn)業(yè)鏈上游建立了一個更有利于自主創(chuàng)新的環(huán)境，進(jìn)而在多樣化的用戶需求（尤其是航天、航空、能源等高端應(yīng)用場景）和高度復(fù)雜、去中心化的本土產(chǎn)業(yè)鏈（各類主機(jī)廠、功能部件廠商）之間建立起“多對多”的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)與供應(yīng)鏈。其特殊意義在于：它為中國政府找到了一條市場經(jīng)濟(jì)條件下對機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新治理的基本路徑。機(jī)床工業(yè)創(chuàng)新過程中最重要的知識和靈感來源，就是用戶的需求場景與加工工藝。好的機(jī)床工具企業(yè)一定是通過貼近需求、理解工藝、形成產(chǎn)品，并在應(yīng)用中暴露問題、完善產(chǎn)品才能真正成長起來。

新老舉國體制的核心邏輯

新型舉國體制在很大程度上繼承了傳統(tǒng)舉國體制的基因：以政治方式（國家強(qiáng)制性任務(wù)）創(chuàng)造社會資本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈合作的做法，最早可以追溯到20世紀(jì)50年代末高精度精密機(jī)床“會戰(zhàn)”，且在此后計劃經(jīng)濟(jì)體制下的歷次“會戰(zhàn)”中得到了全面?zhèn)鞒?。通過對新老舉國體制的歷史比較，本文提煉了舉國體制的核心邏輯：國家戰(zhàn)略定義開發(fā)任務(wù)、國家背書創(chuàng)造社會資本、供需對接便利共同開發(fā)。這個邏輯始于政治過程，終于技術(shù)攻關(guān)，而“建立權(quán)責(zé)對等的供需良性互動”的社會過程則是將政治過程與技術(shù)過程相聯(lián)系的重要紐帶。

1.政治過程。政治決心、國家戰(zhàn)略對自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的先導(dǎo)性作用在國內(nèi)外的眾多研究中都有體現(xiàn)（路風(fēng)，2019；Block，2008）。在新中國機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史上，這一過程的核心是從國家戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展包括機(jī)床工業(yè)不同產(chǎn)品序列的優(yōu)先順序（如高精度精密機(jī)床的具體發(fā)展規(guī)劃、“04專項”的專項指南以及后續(xù)實(shí)際操作過程中的項目安排）。這一過程最重要的活動主體就是國家（由專項管理部門代表）。從形式上看，確保這個政治過程得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵，是國家具備必要的信息渠道、建立既體現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)又符合行業(yè)發(fā)展需要的信息結(jié)構(gòu)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，產(chǎn)業(yè)部委上通決策層、下達(dá)國營廠的結(jié)構(gòu)在很大程度上滿足了這兩方面的要求。在國家科技重大專項的年代，“04專項”的管理組織結(jié)構(gòu)在形式上部分地解決了這一關(guān)鍵問題：分管副部長作為第一責(zé)任人、代表了國家戰(zhàn)略對專項的要求；專項執(zhí)行期間，工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心三處持續(xù)地與行業(yè)企業(yè)、用戶企業(yè)打交道，使他們能夠獲得更多的符合發(fā)展需要的信息。但這個管理組織結(jié)構(gòu)也存在一些問題：比如在專家層面尤其是負(fù)責(zé)編制專項指南的專家中，科技專家偏多，產(chǎn)業(yè)專家偏少，其后果是專項承擔(dān)企業(yè)按照指南規(guī)定的技術(shù)指標(biāo)“悶在家里去做”、做完了卻“沒人買”。正是由于這樣的原因，在2012年推出一系列創(chuàng)新舉措之后，“04專項”必然要從國家戰(zhàn)略目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求出發(fā)，重新布置一批沒有被科技專家寫進(jìn)指南的計劃外產(chǎn)品。

2.社會過程。無論是傳統(tǒng)舉國體制還是新型舉國體制，在政治過程啟動之后、都經(jīng)歷了一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)：以國家任務(wù)為平臺、為產(chǎn)業(yè)鏈合作提供信任背書，以此建立供需撮合與良性互動的機(jī)制。當(dāng)然，在新老舉國體制中，這個社會過程的具體形式和組織管理的顆粒度都存在顯著差異。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家掌控著全部資源要素和關(guān)鍵信息，這是國家能夠以行政命令方式指定上下游“拉郎配”，建立對接的根本原因。與此同時，既能代表國家又能代表行業(yè)企業(yè)的具體產(chǎn)業(yè)部委具備足夠良好的信息結(jié)構(gòu)，在部委層面建立供需對接（如高精度精密機(jī)床“會戰(zhàn)”中的規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組等對接機(jī)制）成為可能。但在經(jīng)歷了行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革之后，市場主體日益復(fù)雜多樣，相應(yīng)的國家結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法繼續(xù)掌握充足的行業(yè)信息。此時，供需對接活動進(jìn)一步向微觀層面下放，供需雙方的直接信息互動成為常態(tài)。在“04專項”早期，國家管理機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)（即原機(jī)械部體系）被破壞之后，國家掌握的機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)相關(guān)信息日益流失，在這種情況下，國家會更多地依靠“點(diǎn)將”等方式進(jìn)行供需對接。此時，像陸燕蓀這樣有著豐富的行業(yè)經(jīng)驗和崇高的行業(yè)聲望的老一代行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者就成為建立供需對接的關(guān)鍵行動者。隨著“04專項”的深入實(shí)施，相關(guān)國家機(jī)關(guān)掌握的行業(yè)企業(yè)信息越來越多，可以通過更加開放、普適的項目招投標(biāo)形式組織供需兩側(cè)，并盡可能遴選合適的企業(yè)承擔(dān)相關(guān)任務(wù)，此時甚至出現(xiàn)了參與編寫指南的“國家隊”企業(yè)被更合適的民營企業(yè)奪標(biāo)的現(xiàn)象。

3.技術(shù)過程。無論是計劃經(jīng)濟(jì)時代的歷次機(jī)床“會戰(zhàn)”還是市場經(jīng)濟(jì)條件下的“04專項”，以國家任務(wù)牽頭產(chǎn)業(yè)鏈上下游、推動供需撮合之后，創(chuàng)新所需的“用戶—生產(chǎn)者互動”就得以運(yùn)行起來，裝備企業(yè)“不了解（用戶需求）”或者“沒見過（國外類似裝備）”的問題基本得到解決，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和持續(xù)改進(jìn)所需的知識投入成為可能。這也恰恰符合機(jī)床工業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的基本規(guī)律：作為“專業(yè)化供應(yīng)商”行業(yè)，機(jī)床創(chuàng)新的一個重要驅(qū)動力恰恰是用戶端的關(guān)鍵工藝知識（Pavitt，1984）。至此“國家背書、工藝驅(qū)動”的產(chǎn)品開發(fā)組織機(jī)制全線跑通。

新型舉國體制對傳統(tǒng)舉國體制的發(fā)展

與傳統(tǒng)舉國體制相比，新型舉國體制的特色在于企業(yè)創(chuàng)新主體的確立。在傳統(tǒng)舉國體制下，國家掌控著關(guān)鍵資源與信息，而且無論如何投入、投入多少，都不需要考慮微觀層面的投入產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益問題?？梢哉f，只要有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和充分的決策信息，哪怕是“拉郎配”式的行政命令，也能確保供需有效對接。

到了今天，市場經(jīng)濟(jì)本身構(gòu)成了“舉國體制”的重要背景。一方面，各種市場主體日益復(fù)雜多樣，而且任何市場主體（尤其是其中的民營企業(yè)）在做出決策時都會更多地考慮“經(jīng)濟(jì)合理性”因素。另一方面，除國家之外，強(qiáng)勢的、持續(xù)投入的市場主體越來越多，他們同樣掌握著關(guān)鍵要素（包括技術(shù)要素和非技術(shù)要素）。

此時，新型舉國體制就不能僅僅依靠行政命令去推動技術(shù)攻關(guān)，而必須以更加柔性的方式去努力促成多元化市場主體的供需對接、信息共享與協(xié)同創(chuàng)新，并充分考慮企業(yè)自身能力，賦予其更大的創(chuàng)新空間，讓他們既能夠綜合運(yùn)用“補(bǔ)短板”“繞短板”“做長板”等不同策略來解決“卡脖子”問題①，也能夠?qū)野才诺墓リP(guān)項目成果應(yīng)用到更多的產(chǎn)業(yè)場景中、并將其經(jīng)濟(jì)價值放大到極致。

這意味著，與傳統(tǒng)舉國體制相比，新型舉國體制至少有兩個特點(diǎn)：（1）以“國家背書”突破信任瓶頸、建立供需撮合與良性互動的社會過程變得更加重要，形式也更加靈活；（2）攻關(guān)任務(wù)的設(shè)計、定價與組織方式應(yīng)盡可能兼顧任務(wù)承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)合理性訴求，以確保任務(wù)體制持續(xù)運(yùn)行，攻關(guān)成果盡快落地。而一個成功的新型舉國體制，就是在尊重行業(yè)創(chuàng)新規(guī)律的基本前提下，將傳統(tǒng)舉國體制與上述兩個特點(diǎn)有效結(jié)合的產(chǎn)物。這些歷史經(jīng)驗在機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)和“04專項”中的實(shí)踐結(jié)果，就是在極其復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢中，這樣一個“老大難”行業(yè)不僅沒有給美西方的脫鉤斷鏈和極限施壓增加新的“砝碼”，而且催生和幫助了一批本土創(chuàng)新型企業(yè)。

因此，推動自主創(chuàng)新、打通本土產(chǎn)業(yè)鏈、構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的過程，不是一個簡單的技術(shù)攻關(guān)問題，也不是一個簡單的市場交易問題，而是一個政治、社會、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)等各方面因素相互影響、緊密交織的過程。啟動這一良性循環(huán)的核心邏輯、即將各方面因素（政治、社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)）和活動主體（官產(chǎn)學(xué)研用）首次串聯(lián)起來的初始過程，反映為“政治過程→社會過程→經(jīng)濟(jì)過程→技術(shù)過程”的順序。也只有沿著這樣一個邏輯順序，才能最大程度地調(diào)動和利用國家、社會、市場等多種力量與治理機(jī)制，完成一個由國家戰(zhàn)略啟動（政治過程）、以技術(shù)攻關(guān)落地的創(chuàng)新治理過程。與此同時，行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的異質(zhì)性決定了政治、社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的一系列治理機(jī)制和邏輯在不同產(chǎn)業(yè)中相互結(jié)合、相互作用的多種表現(xiàn)形態(tài)，即新型舉國體制的多重屬性。

打通國內(nèi)內(nèi)循環(huán)的政策建議

因此，建立內(nèi)循環(huán)的核心議題在于國家如何成為不同產(chǎn)業(yè)情境下政治過程、社會過程、經(jīng)濟(jì)過程、技術(shù)過程暢通運(yùn)轉(zhuǎn)、良性循環(huán)的“潤滑劑”?；谶@一基本立場，我們從一般性的工業(yè)與技術(shù)政策和機(jī)床工業(yè)（“04專項”）接續(xù)兩個層面給出相應(yīng)的政策建議：

對工業(yè)與技術(shù)政策的啟示

當(dāng)我們明確了解決“卡脖子”問題絕不是一個簡單的技術(shù)問題時，我們就需要對當(dāng)前流行的、以科技邏輯為基礎(chǔ)的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體制進(jìn)行徹底的改革，使其有可能兼容相關(guān)的社會過程與經(jīng)濟(jì)過程。

由于傳統(tǒng)科技體制的慣性，現(xiàn)行的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目（包括國家科技重大專項、高質(zhì)量發(fā)展專項）的組織運(yùn)行機(jī)制并未充分體現(xiàn)企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位，也沒有有效發(fā)揮企業(yè)在科技創(chuàng)新全流程中的出題人、答題人和閱卷人角色。解決這些問題的根本出路是圍繞企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位，立足產(chǎn)業(yè)邏輯、優(yōu)化國家關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目的組織機(jī)制。

第一，立項組織機(jī)制的調(diào)整。在指南形成環(huán)節(jié)：從人員構(gòu)成上，實(shí)現(xiàn)攻關(guān)企業(yè)、用戶企業(yè)與科技專家的結(jié)合，稀釋科技專家話語權(quán)。從任務(wù)定義上，明確功能標(biāo)準(zhǔn)，建立“出活兒”為目標(biāo)的結(jié)果導(dǎo)向，這也是在后續(xù)的成果市場化過程中，打破國外領(lǐng)先供應(yīng)商市場壟斷地位、破除對進(jìn)口產(chǎn)品的迷信進(jìn)而將攻關(guān)成果推向更多實(shí)際產(chǎn)業(yè)場景的重要前提。不再以西方企業(yè)定義的技術(shù)指標(biāo)卡自己人。

第二，結(jié)項組織機(jī)制的調(diào)整。要明確和強(qiáng)化用戶和小同行企業(yè)在任務(wù)定義與成果考核中的話語權(quán)，從評價標(biāo)準(zhǔn)上，從局部的技術(shù)指標(biāo)轉(zhuǎn)向整體功能指標(biāo)；從組織方式上，從會評驗收轉(zhuǎn)向現(xiàn)場“出活兒”；從組織周期上，延長在用戶現(xiàn)場“出活兒”的考察周期，軟件不短于三個月，硬件不短于半年，并利用現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)制性建立從交付到驗收全考察周期的使用信息采集機(jī)制，建立全流程的用戶使用反饋通道和上下游產(chǎn)品改進(jìn)會商機(jī)制，完善信息閉環(huán)。

第三，國家獲取產(chǎn)業(yè)知識的渠道。借助機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)部委的科技創(chuàng)新治理能力，尤其是發(fā)揮他們了解產(chǎn)業(yè)、熟悉企業(yè)的優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)界尤其是企業(yè)家群體和技術(shù)帶頭人（CTO、總工程師）群體參與科技與創(chuàng)新政策過程創(chuàng)造更加便利的條件。把行業(yè)協(xié)會做實(shí)：將一部分資源分配與“國家背書”功能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移，將其做實(shí)、并以其為抓手，從而使其更好地參與到資源整合、信息流通和合作互動的過程中，降低國家獲取產(chǎn)業(yè)知識的成本。

此外，應(yīng)通過取消產(chǎn)學(xué)研合作的強(qiáng)制規(guī)定、調(diào)整自籌經(jīng)費(fèi)比例和分?jǐn)倷C(jī)制等多種途徑，著力解決產(chǎn)學(xué)研各方在專項任務(wù)中的權(quán)責(zé)利失衡問題，切實(shí)強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。

對“04專項”接續(xù)及機(jī)床工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的啟示

首先，要尊重市場規(guī)律、利用和釋放市場力量，并在今后的專項管理中引入更多市場與產(chǎn)業(yè)的思維元素。

從整個行業(yè)層面看，充分利用市場機(jī)制的自發(fā)力量，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進(jìn)程中尋找新的應(yīng)用場景，并為之開發(fā)新的作業(yè)裝備，是機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本出路。這正是 “產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”的邏輯。從政策實(shí)踐來看，沒有在新能源汽車領(lǐng)域提早布局、從而在一個蓬勃擴(kuò)張的行業(yè)上升周期中留下濃墨重彩的一筆，是“04專項”第一個十年的一個遺憾。這提醒我們，如何將市場機(jī)制與國家意志充分結(jié)合，又如何在優(yōu)先滿足國家戰(zhàn)略需求的前提下，調(diào)動和激發(fā)企業(yè)家精神，盡可能加大國家級技術(shù)攻關(guān)項目成果對民用市場的外溢、放大財政投入的杠桿效應(yīng)，將成為新形勢下專項管理的新課題。

一個可能的思路是建設(shè)更加靈活、動態(tài)的選題機(jī)制，適度淡化專項管理的強(qiáng)計劃特征。一方面，在現(xiàn)有專項體制下留出更多的自選空間，讓那些市場觸覺足夠靈敏的企業(yè)按照自己對轉(zhuǎn)型升級的理解提出相應(yīng)的項目申請。另一方面，系統(tǒng)審視新興產(chǎn)業(yè)全鏈條發(fā)展過程中的堵點(diǎn)與難點(diǎn)，及時組織攻關(guān)那些制約新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的關(guān)鍵裝備與零部件。其實(shí)“04專項”在第一個十年的一條重要經(jīng)驗，正是跳脫出在辦公室里提前多年定好的指南，立足總體國家安全觀，在航空、航天、軍工等部門支持開發(fā)了一批份量很重的計劃外產(chǎn)品。這些經(jīng)驗不僅需要系統(tǒng)總結(jié)，而且應(yīng)該賦予其充足的合法性，使之在整個國家關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目體系中得到廣泛傳播。

另一個重要的努力方向是，在項目組織實(shí)施過程中遴選合適的承擔(dān)單位。這對專項主管部門提出了很高的要求：一方面，他們要足夠了解行業(yè)，知道哪些人是真正敢想敢干的企業(yè)家，知道哪些企業(yè)能啃硬骨頭、打硬仗，知道組織與任務(wù)如何適配（“誰可能更適合干什么”）；另一方面，他們要有足夠的定力與工作技巧，屏蔽掉項目組織過程中的很多干擾與雜音。這要求專項管理部門成為一個人手充足、價值中立（為國家和行業(yè)工作，而非為具體的、特定的人群和組織工作）的專門機(jī)構(gòu)，代表中國政府對機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)行使創(chuàng)新治理之責(zé)。而在具體的運(yùn)作機(jī)制環(huán)節(jié)也有一定的努力空間，其中包括：建立更加穩(wěn)定的專項垂直管理體制，確保政策執(zhí)行部門深入理解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和企業(yè)基本面；逐步健全和強(qiáng)化項目后評估機(jī)制，通過獎優(yōu)罰劣引導(dǎo)機(jī)床企業(yè)鉆研技術(shù)、服務(wù)用戶，淡化出身、資歷等因素在招投標(biāo)中的影響。

其次，要尊重機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的基本規(guī)律，并以此作為產(chǎn)業(yè)政策與專項組織設(shè)計的基本遵循。

要把這種正確的方法論堅持下去，一個極其重要的環(huán)節(jié)就是，在國家關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目的組織過程中，進(jìn)一步明確科技自立自強(qiáng)的根本目的是獲得并保持強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)競爭力，因此在國家關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目中，應(yīng)以終為始、按照產(chǎn)業(yè)競爭力的發(fā)展邏輯來設(shè)計專項組織機(jī)制。具體到機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)，可以進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)用戶在產(chǎn)品創(chuàng)新過程中的作用，其中的關(guān)鍵是將機(jī)床開發(fā)的“工藝驅(qū)動”從生產(chǎn)環(huán)節(jié)前置到研發(fā)環(huán)節(jié)：在用戶新品預(yù)研環(huán)節(jié)引入機(jī)床企業(yè)，確保產(chǎn)品研發(fā)、工藝開發(fā)和專用裝備設(shè)計齊頭并進(jìn)。

還有一個非常值得探討的問題：補(bǔ)齊關(guān)鍵功能部件和共性技術(shù)短板的路徑選擇。就機(jī)床工具行業(yè)而言，今天的關(guān)鍵功能部件和共性技術(shù)短板，是專職機(jī)構(gòu)缺位造成的，還是長期投入不足造成的？答案很有可能是后者。關(guān)于確立企業(yè)創(chuàng)新主體地位、加大相關(guān)投入的政策選擇，可以調(diào)整目前專項的定價機(jī)制，也可以加強(qiáng)重大專項與其他國家項目（如強(qiáng)基工程、高質(zhì)量發(fā)展專項等）的聯(lián)動，從而以更有力的價格杠桿撬動產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)的參與積極性，強(qiáng)化主機(jī)廠與上游供應(yīng)商的合作創(chuàng)新；可以強(qiáng)化現(xiàn)有大院大所和制造業(yè)創(chuàng)新中心的技術(shù)支持定位，參照德國弗勞恩霍夫（Fraunhofer）的經(jīng)驗，加大財政對合同研發(fā)的補(bǔ)貼力度，讓他們?yōu)楦嗥髽I(yè)的創(chuàng)新升級做好“參謀”與“后腰”。

第三，要充分認(rèn)識機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)的多層次性與復(fù)雜性，有意識地加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)治理知識積累與能力建設(shè)。

隨著前述機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)和裝備工業(yè)戰(zhàn)略機(jī)遇期的到來，“多對多”網(wǎng)絡(luò)的多層次性和復(fù)雜性不斷增強(qiáng)。這就對政府的產(chǎn)業(yè)治理能力提出了更高的要求。

首先，政府需要建立更加完整的信息結(jié)構(gòu)，至少應(yīng)包括三部分：（1）我國機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)的基本信息，即前述有關(guān)企業(yè)家、企業(yè)和組織-任務(wù)適配的知識；（2）下游用戶產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的基本信息，尤其是在系統(tǒng)層面理解各產(chǎn)業(yè)鏈條的堵點(diǎn)、難點(diǎn)及其對機(jī)床裝備的需求；（3）國際機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品與技術(shù)前沿信息即產(chǎn)業(yè)情報，這在當(dāng)前脫鉤斷鏈、國際圍堵的大背景下尤為重要。沒有這樣一個綜合信息結(jié)構(gòu)的支持，任何產(chǎn)業(yè)治理都有“盲人摸象”之虞。

其次，政府需要學(xué)會拿捏國家、社會、市場等不同治理框架的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)。一方面，要對市場機(jī)制在“創(chuàng)造資源要素”方面的缺陷有清醒認(rèn)識。（1）要由國家賦能社會，把相關(guān)事業(yè)單位和各級行業(yè)協(xié)會做實(shí)，由他們做好信息收集工作，精準(zhǔn)把握和回應(yīng)關(guān)鍵點(diǎn)位上中小企業(yè)的發(fā)展需求；（2）要以“國家背書”創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)鏈互信、以國家項目創(chuàng)造關(guān)鍵核心技術(shù)（如前述制約新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的關(guān)鍵裝備與零部件）、鍛煉科技領(lǐng)軍企DdRTH5pqe7/e69BFmvoivclhD1+iJg7rkTFk6QoAUXw=業(yè)（組織要素）；（3）要基于國家總體安全觀重建產(chǎn)業(yè)情報體系，并建立產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)情報聯(lián)動機(jī)制，推動骨干企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈“卡點(diǎn)”“堵點(diǎn)”提前布局，形成持續(xù)性投入和前瞻性規(guī)劃。國家在這些環(huán)節(jié)的努力不僅決定著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的空間與潛力，也從根本上決定著市場機(jī)制的有效邊界。另一方面，要充分發(fā)揮市場機(jī)制在“配置資源要素”方面的優(yōu)勢。在需求融合、資源融通等市場機(jī)制更擅長的領(lǐng)域，盡量避免行政“拉郎配”，更要避免基于身份標(biāo)簽的政策區(qū)隔。尤其是在推進(jìn)機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)軍民融合的過程中，用足、用好市場機(jī)制，力爭在技術(shù)上以軍帶民，在財務(wù)上以民養(yǎng)軍。要牢記蘇聯(lián)的歷史教訓(xùn)，不把“國家戰(zhàn)略需求”變成壓死特定企業(yè)的“最后一根稻草”，或是不斷吞噬公共財政資源的黑洞。

所有這些工作，可以讓行業(yè)協(xié)會、智庫機(jī)構(gòu)等社會組織來分擔(dān)一部分，但歸根結(jié)底，要求相關(guān)主管部門花大力氣、長時間去建設(shè)一支人員穩(wěn)定、人手充足、公平公正、行業(yè)信任、業(yè)務(wù)過硬、持續(xù)迭代的工業(yè)行政隊伍，把中國機(jī)床工具產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)學(xué)研用各方攏起來、擰成一股繩，牢牢套住即將爆發(fā)、卻又可能轉(zhuǎn)瞬即逝的戰(zhàn)略機(jī)遇期，快馬加鞭地進(jìn)入中國裝備工業(yè)的下一個“黃金十年”。

（編輯 季節(jié)）

① 作為國家科技重大專項中的“工業(yè)母機(jī)”專項，“04專項”涵蓋了高檔數(shù)控機(jī)床及鑄鍛焊等基礎(chǔ)制造裝備的主機(jī)、關(guān)鍵零部件、共性技術(shù)、創(chuàng)新平臺等全鏈條技術(shù)創(chuàng)新研究工作。工業(yè)和信息化部也因此成為“04專項”的牽頭組織部門。

① 比如華為就在局部技術(shù)“退而求其次”的情況下創(chuàng)造出更有競爭力的Mate 60 Pro等產(chǎn)品。