關(guān)于城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展實踐路徑的思考

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的布局和實施，需要放在百年未有之大變局的大背景下來研究、探討城鄉(xiāng)融合的實施路徑。如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，如何提升城市化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與質(zhì)量提升，這個課題研究實際上也與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施路徑研究高度相關(guān)。

政策背景

城鄉(xiāng)融合的提法最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，但系統(tǒng)性提出并進(jìn)行政策部署是在21世紀(jì)。2017年黨的十九大報告第一次明確提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，發(fā)布了系統(tǒng)性文件，詳細(xì)闡述了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和具體措施；2019年12月出臺的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》提出在部分地區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗，探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。“十四五”規(guī)劃綱要（2021-2025年）提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。2021年出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，進(jìn)一步提出，要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

中央提出的城鄉(xiāng)融合理念、目標(biāo)、政策、措施和體系，近十年來層層遞進(jìn)，不斷深化。城鄉(xiāng)融合政策既是中國式城鎮(zhèn)化政策的重要組成部分，又是鄉(xiāng)村振興政策的重要內(nèi)容，是極具中國特色的城市化政策與鄉(xiāng)村振興政策的結(jié)合體；從重視物理基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，到強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要素流動，政策重心發(fā)生重大變化。

拐點、趨勢與新常態(tài)

在百年大變局的特定場景下，關(guān)于城鄉(xiāng)融合趨勢的判斷，需要一個全新視角。宏觀上，中美博弈下的國際貿(mào)易沖突以及全產(chǎn)業(yè)鏈競爭態(tài)勢下，國內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大結(jié)構(gòu)性的變化，國內(nèi)國外形勢變化下，需要重新看待新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)融合；中觀上，經(jīng)歷了過去兩三年的房地產(chǎn)政策調(diào)控，房地產(chǎn)市場處于全面下行狀態(tài)。兩三年前，在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)實踐中出現(xiàn)了大量特色小鎮(zhèn)，而大量特色小鎮(zhèn)的發(fā)展包含著以房地產(chǎn)為主體和基本內(nèi)容的項目。這兩年特色小鎮(zhèn)很少提及，它的發(fā)展遇到了重大的瓶頸。

中國土地市場與房地產(chǎn)形勢經(jīng)歷了3年新冠疫情以及一年半的后疫情時代的政策與市場趨勢上的波動。應(yīng)該說，房地產(chǎn)市場發(fā)展的拐點已經(jīng)出現(xiàn)，中國的城市化進(jìn)入了后房地產(chǎn)時代的發(fā)展階段。這個拐點的出現(xiàn)，意味著以房地產(chǎn)為主體的新型城鎮(zhèn)化（或特色小鎮(zhèn)化）的發(fā)展模式已經(jīng)無法持續(xù)，意味著土地要素在過去中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展中發(fā)揮的關(guān)鍵功能和作用正在弱化，土地要素的貢獻(xiàn)度逐漸降低。最近幾年國家更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合，這將是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的新常態(tài)。

在這個新常態(tài)下，社會資本與市場主體不可能再以房地產(chǎn)為主要手段獲得投資與經(jīng)營的收入和盈利。地方政府難以再以房地產(chǎn)為主導(dǎo)手段獲得土地財政收入。2020年以來，縣域經(jīng)濟(jì)，包括大量的地市級經(jīng)濟(jì)，在土地價格大幅下降狀況下，大部分區(qū)域土地財政占比顯著下降，或者降到原來歷史高位的20%～30%。今年第一季度數(shù)據(jù)顯示，土地財政同比與環(huán)比數(shù)據(jù)都在下降，甚至可以說已經(jīng)形成歷史低位與底部。因此可以判斷，以土地收入為核心的土地財政模式可能從此產(chǎn)生拐點。

5月份中央出臺了重要的房地產(chǎn)調(diào)控政策，一線城市上海、深圳、北京與廣州，以及二線城市西安、杭州等也相繼出臺了更加寬松的按揭與限購政策，力度均已經(jīng)突破歷史記錄。

城鄉(xiāng)融合目前正處于后房地產(chǎn)時代的城鄉(xiāng)發(fā)展新模式之中，目標(biāo)是推動土地要素以外的城鄉(xiāng)其他要素資源的流動。以特色小鎮(zhèn)為例，以前的城鄉(xiāng)融合可能是房地產(chǎn)+其他產(chǎn)業(yè)（比如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等）。但從現(xiàn)在到今后5-10年，城鄉(xiāng)融合正在進(jìn)入一個多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的復(fù)合業(yè)態(tài)時代，這是目前全國各地縣域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新現(xiàn)象新常態(tài)。

在這個新常態(tài)下，百村千村、數(shù)千個特色小鎮(zhèn)這種大的發(fā)展態(tài)勢可能會出現(xiàn)分化，沒有產(chǎn)業(yè)支持、缺乏資源優(yōu)勢的部分小鎮(zhèn)可能會消亡。其實這個趨勢在過去的3～4年已經(jīng)開始出現(xiàn)，且已被大量數(shù)據(jù)印證。結(jié)論是：這些小鎮(zhèn)需要接受市場的生存考驗。沒有產(chǎn)業(yè)就不能吸引人口，沒有人口集聚就沒有消費，包括房地產(chǎn)消費、商業(yè)類消費、餐飲消費，其結(jié)果就是人口進(jìn)一步流失。從這個角度上說，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入一個千村百鎮(zhèn)通過重塑形成發(fā)展新模式階段。

創(chuàng)造新型城鎮(zhèn)化的新發(fā)展模式就是對村、鎮(zhèn)、縣造血能力的考驗。有了經(jīng)濟(jì)收入才能提高城鎮(zhèn)生存發(fā)展的可能性。目前看，三分之二以上的村鎮(zhèn)會進(jìn)入相互競爭的狀態(tài)；沒有收入或收入逐步下降的，可能存活不下去，甚至難以支持村鎮(zhèn)一級的公共服務(wù)開支，包括垃圾收集、衛(wèi)生所、村鎮(zhèn)學(xué)校等等，而這些公共服務(wù)開支完全依靠上一級公共財政的支持沒有可行性，因而這些特色小鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)只能逐漸消亡。

主動進(jìn)入復(fù)合產(chǎn)業(yè)的多業(yè)態(tài)新模式

我國城鄉(xiāng)融合的發(fā)展已進(jìn)入了一個以城鄉(xiāng)要素流動為核心的多業(yè)態(tài)發(fā)展時代。如何主動進(jìn)入復(fù)合產(chǎn)業(yè)的多業(yè)態(tài)新模式，這是我們需要探索引導(dǎo)的新課題。

目前來看，鄉(xiāng)村振興政策的提出，含有對沖國際博弈、推動內(nèi)循環(huán)的戰(zhàn)略考慮。那么，什么樣的政策能夠主導(dǎo)推動城鄉(xiāng)融合在新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)下發(fā)展？目前各個部委推動出臺的眾多措施，最終所有的政策都將落地到最末端的行政村或行政鎮(zhèn)，作用和功能效果如何？從近幾年的政策實踐和項目運營來看，我感覺以下幾個方面是有效的措施、有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，政策效應(yīng)是正面、積極的。第一，TOD政策途徑。以寧波余姚的中國云城為例，一個以TOD為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)新城，從2017年初啟動至今，已經(jīng)推進(jìn)了七八年。余姚北站（高鐵站）是寧波到杭州-上海的一個重要交通節(jié)點。余姚北站原來屬于余姚城北與慈溪交界的邊郊區(qū)域，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。慈溪是全國百強(qiáng)縣第6名，余姚是第11名。大概12年前，在這兩個百強(qiáng)縣交界的城鄉(xiāng)地帶，國家與省、市聯(lián)合投資建設(shè)了余姚北高鐵站，目前已經(jīng)成為浙江省交通流量第二大的縣級市高鐵站。今年“五一”期間，余姚站的單日客流量達(dá)到2.8萬人次。在這樣一個重要的高鐵線路節(jié)點，通過10年到15年的交通運營，帶來了巨大的人流、物流和資金流的巨大變化，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重大的賦能作用。

經(jīng)過3年新冠疫情影響以及國內(nèi)外貿(mào)易的波動沖擊，浙江大量以外向型經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的企業(yè)受到不小的沖擊。在這一過程中，民間資本表現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)韌性，他們積極尋找一些新的支點，以應(yīng)對美國對中國的貿(mào)易封鎖和國內(nèi)競爭，逐漸走出新的生存與發(fā)展之路。這樣的一個人流、物流、現(xiàn)金流、資金流比較活躍的TOD節(jié)點區(qū)域，除了傳統(tǒng)的商業(yè)服務(wù)設(shè)施外，還規(guī)劃建設(shè)了高標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過招商引資得到了市場的積極肯定，感受到了TOD帶來巨大的正能量。

第二，商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施Reits（不動產(chǎn)投資信托基金）政策途徑。2023年初，國家發(fā)改委專門針對城鄉(xiāng)結(jié)合部的商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動了一個公募資金產(chǎn)品發(fā)行，定向推動有長期運營價值的城鄉(xiāng)結(jié)合部商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這種市場化的長期資金支持可以真正起到有效的支持作用。這是金融賦能城鄉(xiāng)融合實體產(chǎn)業(yè)的方式，但是資金在市場上公開募集仍然存在一些困難，一線、二線城市區(qū)域商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對容易得到市場認(rèn)可，三線及以外的城鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)設(shè)施則很難進(jìn)入公開募集范疇，經(jīng)常被金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險控制否決，難以獲得長期資金支持。

第三，鄉(xiāng)村振興政策途徑。鄉(xiāng)村振興中的“鄉(xiāng)”是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中所指的鄉(xiāng)村部分。在城與鄉(xiāng)的結(jié)合部，以前的村鎮(zhèn)建設(shè)拿不到國家的錢，是城市治理的盲區(qū)，現(xiàn)在有鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村等各種資金配套。在新的城鄉(xiāng)融合政策推動下，尤其是在新的國家資本包括專項基金的推動下，恰恰有可能通過改善、投入、治理重新把城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)變成一道美麗的風(fēng)景線。

第四，城市更新政策途徑。城市更新在一線、二線、三線城市都有大量的推動，尤其在北上廣深等大都市圈，過去若干年的推動力度非常明顯。今年5月31日，財政部發(fā)布了《2024年城市更新行動評審結(jié)果公示》，首批擬支持的15個城市有一線的上海，二線的杭州、合肥、成都、西安，還有三、四線的石家莊、太原、沈陽等。這一期的城市更新政策包容性更強(qiáng)，推動城鄉(xiāng)融合與城市更新結(jié)合實施的意圖更加強(qiáng)烈。在一線城市以外的城鄉(xiāng)結(jié)合部推動城市更新，更多類似于拆除原來農(nóng)民自建的臟亂差房屋或廠房，重新規(guī)劃成為有序的、安全性能更強(qiáng)的、符合國家標(biāo)準(zhǔn)的住房或廠房，這部分的政策投入可以理解為針對鄉(xiāng)村振興的一種支持性資金，不完全是針對城市化的資金，因而達(dá)到的支持效果也是比較精準(zhǔn)的。

第五，新質(zhì)生產(chǎn)力的政策途徑。新質(zhì)生產(chǎn)力與城鄉(xiāng)發(fā)展并不矛盾。比如貴陽，借助其氣候優(yōu)勢和用電優(yōu)勢，大力發(fā)展數(shù)據(jù)中心形成區(qū)域比較優(yōu)勢，這恰恰說明，在一些偏遠(yuǎn)的低城市化率的區(qū)域，是有可能借助獨特的地理資源優(yōu)勢實現(xiàn)彎道超車，搶占新質(zhì)生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)落地，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合過程中的高質(zhì)量發(fā)展。寧波余姚也具有相似特點，在專業(yè)技術(shù)工人培訓(xùn)教育方面有長期經(jīng)驗，專門培養(yǎng)了一批高質(zhì)量的國際化技工人才，包括電商人才、數(shù)字化人才、新能源汽車技術(shù)工人等等。目前余姚云城的技工培訓(xùn)教育項目已經(jīng)進(jìn)入國際合作階段，未來有可能培養(yǎng)能夠在歐盟經(jīng)濟(jì)體地區(qū)執(zhí)業(yè)的技工人才，這些都是積極融入新質(zhì)生產(chǎn)力產(chǎn)業(yè)鏈帶來的可能性。

綜上所述，在城鄉(xiāng)融合如何高質(zhì)量發(fā)展的命題上，我們正在進(jìn)入一個經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)歷史性拐點的艱難周期，要掌握政策工具以應(yīng)對市場的波動變化，推動城鄉(xiāng)要素有效流動，進(jìn)而推動多種產(chǎn)業(yè)的生存發(fā)展，推動房地產(chǎn)發(fā)展新模式轉(zhuǎn)型，迎接新的城鄉(xiāng)融合的未來。

（編輯 宋斌斌）