中國(guó)式法治現(xiàn)代化背景下的檢察公益訴訟立法

摘 要：縱覽世界范圍內(nèi)的司法制度，鮮見近似中國(guó)檢察公益訴訟實(shí)踐的有益探索，也不曾形成可比擬中國(guó)檢察公益訴訟制度效應(yīng)的長(zhǎng)效經(jīng)驗(yàn)。為以高質(zhì)量檢察公益訴訟助力中國(guó)式法治現(xiàn)代化，需要以檢察公益訴訟專門立法推動(dòng)檢察公益訴訟制度法治化、規(guī)范化。檢察公益訴訟法應(yīng)以致力推動(dòng)中國(guó)式法治現(xiàn)代化為立法行動(dòng)目標(biāo)，將確認(rèn)公益保護(hù)的“中國(guó)方案”和新型權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的“中國(guó)探索”、傳承和發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”、提煉檢察公益訴訟的“中國(guó)實(shí)踐”、形成獨(dú)立于傳統(tǒng)訴訟法的“第四部訴訟法”作為立法的主要內(nèi)容，為世界公益保護(hù)提供具有引領(lǐng)意義的中國(guó)范式。

關(guān)鍵詞：中國(guó)式法治現(xiàn)代化 中國(guó)特色 檢察公益訴訟 專門立法

黨的二十大報(bào)告提出了科學(xué)化系統(tǒng)化的中國(guó)式現(xiàn)代化理論，中國(guó)式法治現(xiàn)代化則為中國(guó)式現(xiàn)代化提供實(shí)現(xiàn)路徑與軌道。［1］檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果，也是中國(guó)式法治現(xiàn)代化在公益保護(hù)領(lǐng)域的重要實(shí)踐。2014年以來，我國(guó)檢察公益訴訟制度由頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)為司法實(shí)踐并穩(wěn)步發(fā)展，制度價(jià)值不斷展現(xiàn)，實(shí)踐成效有目共睹。當(dāng)前，為在法治軌道縱深推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，亟須對(duì)近十年的檢察公益訴訟實(shí)踐探索和制度求索進(jìn)行思考總結(jié)，充分提煉其作為公益保護(hù)的新方案、權(quán)力監(jiān)督制約新機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理，展現(xiàn)其對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的傳承創(chuàng)新，梳理其實(shí)踐運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，厘定其“第四部訴訟法”的功能定位，以高質(zhì)量檢察公益訴訟助力中國(guó)式法治現(xiàn)代化之實(shí)現(xiàn)。

一、確認(rèn)破解公益保護(hù)世界難題的“中國(guó)方案”

中國(guó)式法治現(xiàn)代化是獨(dú)具“中國(guó)特色”的法治現(xiàn)代化，是對(duì)中國(guó)法治現(xiàn)代化變革與實(shí)踐科學(xué)凝練概括形成的理性表達(dá)。［2］檢察公益訴訟制度作為由執(zhí)政黨決策部署，有效回應(yīng)公共利益司法保護(hù)人民之需，在發(fā)展中大國(guó)形成的破解公益保護(hù)世界難題的“中國(guó)方案”，其制度創(chuàng)立及發(fā)展過程即為展現(xiàn)中國(guó)式法治現(xiàn)代化實(shí)踐的一隅。

（一）公益司法保護(hù)中國(guó)方案的形成過程

1.現(xiàn)代公益訴訟的制度起源與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

公益訴訟最早可回溯于古羅馬時(shí)期，此時(shí)已蘊(yùn)含借助大眾力量保護(hù)公共利益的制度價(jià)值。［3］現(xiàn)代意義上的公益訴訟始于二十世紀(jì)西方資本主義社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，為有效解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的公益侵害問題，美國(guó)和西歐等國(guó)家規(guī)定公民、非政府組織等能夠以訴訟的方式解決公共利益糾紛，此時(shí)法國(guó)學(xué)者狄驥率先提出客觀訴訟與主觀訴訟的概念分野。［4］經(jīng)德日等大陸法系國(guó)家學(xué)者廣泛借鑒和使用，客觀訴訟理論得以形成，成為公益訴訟的理論基礎(chǔ)之一。實(shí)踐中，由于客觀訴訟旨在維護(hù)客觀法律秩序而非保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，表現(xiàn)出“公共性”“非經(jīng)濟(jì)性”以及“強(qiáng)專業(yè)性”等特點(diǎn)，個(gè)人或組織訴訟動(dòng)因不足、專業(yè)能力不強(qiáng)、取證手段有限等直接影響了案件規(guī)模，反映出以個(gè)人（個(gè)案）實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)效果有限。概因現(xiàn)代公益訴訟制度濫觴之域長(zhǎng)期崇尚個(gè)人自由主義，形成了“以個(gè)人為中心”的利己行為慣常，個(gè)人或組織提起公益訴訟時(shí)往往摻雜大量私益動(dòng)因，當(dāng)訴訟進(jìn)程阻滯或出現(xiàn)其他影響因素時(shí)，個(gè)人或組織提起公益訴訟的積極性就會(huì)大打折扣。

2.中國(guó)檢察公益訴訟的形成動(dòng)因與優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)

上世紀(jì)70年代以來，在中國(guó)超大規(guī)模人口以及經(jīng)濟(jì)“加速度”發(fā)展等多重因素影響下，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題日趨凸顯，以生態(tài)環(huán)境為代表的公益保護(hù)問題受到廣泛關(guān)注。但如上文所述，域外公益訴訟制度不僅產(chǎn)生條件和運(yùn)行邏輯與中國(guó)社會(huì)形態(tài)并不契合，且公益保護(hù)實(shí)際效果也有待商榷，需要探索構(gòu)建符合中國(guó)政治體制和法律傳統(tǒng)的公益保護(hù)方案。

作為典型的后發(fā)外生型國(guó)家，在“政黨主導(dǎo)型現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)話語(yǔ)敘事”中，中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)著“引領(lǐng)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)人民期待的歷史使命”［5］。檢察公益訴訟制度作為公益司法保護(hù)的“中國(guó)方案”正是遵循此模式，按照政黨主導(dǎo)、政策引領(lǐng)、統(tǒng)籌施行、效果評(píng)判的路徑，逐漸發(fā)展成熟。2012年公益訴訟制度入法前，我國(guó)已有零星實(shí)踐探索，特別是檢察機(jī)關(guān)探索開展公益訴訟效果良好。［6］后因缺乏法律授權(quán)面臨訴訟主體適格性詰問與訴權(quán)合法性質(zhì)疑，被最高法以“復(fù)函”形式叫停。［7］2012年《民事訴訟法》修訂，賦予法定社會(huì)組織提起民事公益訴訟資格，但實(shí)踐成效卻不盡如人意。［8］2014年黨的十八屆四中全會(huì)立足我國(guó)國(guó)情，正式提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，近十年的檢察公益訴訟制度實(shí)踐充分顯示，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為公益司法保護(hù)的“主力軍”，以其專業(yè)、積極、有效、經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，取得了卓有成效的公益保護(hù)效果。［9］

（二）公益司法保護(hù)中國(guó)方案的立法確認(rèn)

公益訴訟訴權(quán)行使主體是公益保護(hù)效果實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，從訴訟功能發(fā)揮最大化角度審視，當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟訴權(quán)承擔(dān)的優(yōu)先級(jí)選擇，需要在立法中對(duì)其訴訟地位以及配套規(guī)則作出明確規(guī)定。

1.明確檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家公訴人地位

檢察公益訴訟是維護(hù)客觀性秩序和公共利益的監(jiān)督之訴，從性質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家公訴，與此相對(duì)應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中的身份則應(yīng)是“國(guó)家公訴人”。由于現(xiàn)有“兩高”司法解釋將檢察機(jī)關(guān)表述為“公益訴訟起訴人”，具體適用中引發(fā)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有“等同”原告的規(guī)范意義推斷，已經(jīng)影響到檢察公益訴訟法律監(jiān)督實(shí)效。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)“國(guó)家公訴人”定位予以明確。在配套制度設(shè)計(jì)上，與國(guó)家公訴人定位相匹配，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)通過行使抗訴權(quán)啟動(dòng)二審程序，賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的調(diào)查取證權(quán)，并構(gòu)建符合法律監(jiān)督權(quán)主動(dòng)性、職權(quán)性、程序性特點(diǎn)的辦案規(guī)則體系，從而更好地保護(hù)公益和維護(hù)客觀法秩序。

2.將法律監(jiān)督者和公益代表人身份融合得當(dāng)

檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既是憲法上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是法定的公共利益代表。如何實(shí)現(xiàn)能動(dòng)履職和司法理性有機(jī)統(tǒng)一，在辦案中與行政機(jī)關(guān)形成監(jiān)督制約的良性關(guān)系，與審判機(jī)關(guān)形成互相配合的良性關(guān)系，與其他社會(huì)治理主體形成補(bǔ)闕拾遺的良性關(guān)系，是需要檢察公益訴訟法解決的又一關(guān)鍵問題。檢察公益訴訟法應(yīng)當(dāng)把協(xié)同治理的監(jiān)督理念作為重要原則，通過規(guī)定磋商、行政公益訴訟訴前程序、履職整改跟進(jìn)監(jiān)督、提起訴訟等階梯式監(jiān)督方式，明確公開聽證、整改效果第三方評(píng)估等社會(huì)參與機(jī)制，通過辦案實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，以監(jiān)督促進(jìn)公益維護(hù)，由此實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能與公益保護(hù)目的的高度統(tǒng)一。

二、確認(rèn)以權(quán)力監(jiān)督制約實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的最新探索

中國(guó)式法治現(xiàn)代化是全面依法治國(guó)的現(xiàn)代化，法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。［10］檢察公益訴訟以促進(jìn)法治政府建設(shè)為主要制度初衷，是基于中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和司法制度形成的權(quán)力監(jiān)督制約新方案，具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。

（一）檢察公益訴訟蘊(yùn)含監(jiān)督內(nèi)涵

中國(guó)的檢察權(quán)定位于法律監(jiān)督性質(zhì)，法律監(jiān)督權(quán)為多元面向權(quán)力，覆蓋檢察機(jī)關(guān)的全部檢察職能。［11］檢察公益訴訟本質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)通過行使法律監(jiān)督權(quán)，在法定訴權(quán)領(lǐng)域范圍內(nèi)，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定監(jiān)督管理職責(zé)，也即對(duì)被監(jiān)督主體是否正確實(shí)施法律以及實(shí)施情況如何，在適法性層面上以司法辦案的形式進(jìn)行監(jiān)督。檢察公益訴訟通過訴前程序和訴訟程序，體現(xiàn)出雙重法律監(jiān)督向度，即訴前程序體現(xiàn)為指向行政機(jī)關(guān)的行為監(jiān)督，訴訟程序增加了指向訴訟過程的訴訟監(jiān)督，監(jiān)督目的則是確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。同時(shí)因根植于我國(guó)國(guó)情，檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)的權(quán)力監(jiān)督是一種協(xié)作式而非制衡性監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者間良性、積極、長(zhǎng)效互動(dòng)配合，不僅能夠確保權(quán)力行使的正確性，更保障了國(guó)家權(quán)能行使效率［12］。

（二）檢察公益訴訟富含治理效果

作為一項(xiàng)順應(yīng)時(shí)代要求、回應(yīng)人民期盼的司法制度，檢察公益訴訟經(jīng)過不斷探索和發(fā)展，取得了明顯成效，不僅守護(hù)著人民群眾的美好生活，也推動(dòng)了社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程，其“富含治理內(nèi)涵的司法體制創(chuàng)新”集中體現(xiàn)為訴前程序規(guī)則的創(chuàng)制性應(yīng)用和訴訟程序功能的創(chuàng)造性發(fā)揮。［13］在檢察公益訴訟監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)通過規(guī)范、精準(zhǔn)的檢察建議，督促處在公益保護(hù)第一順位的行政機(jī)關(guān)優(yōu)先自我彌補(bǔ)、自我糾錯(cuò)，注重以個(gè)案辦理為載體，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴源治理。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮訴訟程序功能，通過訴的確認(rèn)，補(bǔ)強(qiáng)法律監(jiān)督剛性。通過訴前程序與訴訟程序的有效銜接，最大限度地凝聚公益保護(hù)共識(shí)，以盡可能小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大程度保護(hù)公益之目的。

（三）新型權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的立法確認(rèn)

檢察公益訴訟將法律監(jiān)督與治理功能相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的主觀能動(dòng)和治理的橫向協(xié)調(diào)，這種具有明顯制度優(yōu)勢(shì)的權(quán)力監(jiān)督制約邏輯和路徑應(yīng)在立法中充分體現(xiàn)。

1.體現(xiàn)“監(jiān)督制約”的制度價(jià)值和內(nèi)核

從權(quán)力監(jiān)督制約角度，不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間互動(dòng)性職能的設(shè)立和調(diào)整，是一國(guó)憲制結(jié)構(gòu)下對(duì)于公權(quán)力控制和社會(huì)主要矛盾化解的制度選擇和優(yōu)化的結(jié)果。檢察公益訴訟制度形成和確立在于通過司法手段保護(hù)公益，創(chuàng)新權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制和國(guó)家、社會(huì)治理之道，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度價(jià)值。因此，立法側(cè)重點(diǎn)要從訴訟法律制度層面突出檢察公益訴訟的監(jiān)督制約作用，構(gòu)建行政公益訴訟為主、民事公益訴訟并存的訴訟類型格局，凸顯行政公益訴訟訴前程序的顯著作用；確立檢察公益訴訟“以事立案”規(guī)則，著眼于促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理的深層動(dòng)因，深刻分析公益受損原因，對(duì)癥下藥、標(biāo)本兼治、鞏固成效；探索預(yù)防性行政公益訴訟制度，確立公益訴訟禁止令、先予執(zhí)行等制度，推動(dòng)檢察公益訴訟從抓末端、治已病向抓前端、治未病拓展。

2.體現(xiàn)“協(xié)同治理”的監(jiān)督特色和價(jià)值

不同于西方權(quán)力分立體制下所追求的權(quán)力制衡效果，在我國(guó)，執(zhí)法司法權(quán)間既相互制約又相互協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在其中的交互過程并非“零和博弈”，檢察機(jī)關(guān)在尊重行政機(jī)關(guān)公益保護(hù)和社會(huì)治理職責(zé)的前提下，履行憲法所賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，行使法律所確定的公益保護(hù)程序性權(quán)力，督促行政機(jī)關(guān)依法行政、積極履職，不同主體在檢察公益訴訟推動(dòng)和聯(lián)結(jié)下，各盡其責(zé)、協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)治理共同體之間的雙贏多贏共贏。因此，立法中要強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的協(xié)同共護(hù)，建立公益保護(hù)社會(huì)參與機(jī)制，將多主體同向發(fā)力、協(xié)同維護(hù)公益、促進(jìn)社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)予以確認(rèn)和體現(xiàn)。

三、體現(xiàn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的最新傳承

中國(guó)式法治現(xiàn)代化是基于中國(guó)傳統(tǒng)和中國(guó)國(guó)情的法治現(xiàn)代化，離不開對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的回觀與借鑒。［14］中華文化歷史悠久，法律文化內(nèi)嵌其中，在歷史進(jìn)程中不斷積累和創(chuàng)新，凝結(jié)匯總為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，形成中國(guó)式法治現(xiàn)代化的重要思想淵源。毋庸置疑，檢察公益訴訟是承繼發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的公益司法保護(hù)方案，深刻剖析制度內(nèi)涵，可以發(fā)現(xiàn)其對(duì)于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的“守正”和“創(chuàng)新”之處。

（一）檢察公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)法律文化的守正

法律文化的產(chǎn)生基于一定地域社群主體中“有關(guān)法和法律生活的群體性認(rèn)知、評(píng)價(jià)、心態(tài)和行為模式”［15］，對(duì)應(yīng)法律意識(shí)、法律要求、法律心理以及法律行為等要素。檢察公益訴訟制度蘊(yùn)含深厚的中華傳統(tǒng)法律文化底蘊(yùn)，傳承了“民為邦本”“德法相濟(jì)”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)的文化基因，形成了以人民公益保護(hù)需求為遵循的訴權(quán)領(lǐng)域確定理念；汲取了“明德慎罰”“法不阿貴”等傳統(tǒng)法律理論的理性要素，形成了敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督公益損害行為的能動(dòng)履職理念；吸收了“以和為貴”“無(wú)訟”等傳統(tǒng)法律理念的合理成分，形成了以協(xié)商、磋商等公益保護(hù)有效溝通為主旋律的協(xié)同辦案理念。正是因?yàn)楦灿谥袊?guó)的國(guó)情、政情、社情和民情，檢察公益訴訟制度在運(yùn)行實(shí)踐中才具有強(qiáng)大的生命力。

（二）檢察公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)法律文化的創(chuàng)新

檢察公益訴訟對(duì)于中華傳統(tǒng)優(yōu)秀法律文化的“創(chuàng)新”體現(xiàn)在提起主體的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和開展方式的創(chuàng)新性發(fā)展。一方面，長(zhǎng)期受儒家思想影響，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)調(diào)控理論強(qiáng)調(diào)“以仁為本”，“仁”的觀念為個(gè)人本位與社會(huì)本位的張力消解提供了思路，即“把人作為系統(tǒng)中的人來看待”［16］，形成了“以情境為中心”［17］的集體主義傾向，對(duì)于公共產(chǎn)品的提供需求不高，降低了公益訴訟自主生發(fā)的可能。此外，在中國(guó)古代的歷史進(jìn)程中，“家國(guó)同構(gòu)”的社會(huì)政治思想占據(jù)了主要位置，形成了“大政府小社會(huì)”的主觀認(rèn)識(shí)并外化為客觀實(shí)踐，個(gè)人仰賴政府對(duì)于公共產(chǎn)品做出整體分配、提供和維護(hù)［18］，為建立檢察公益訴訟制度提供了深厚的思想淵源和強(qiáng)烈的主體認(rèn)同感。另一方面，中國(guó)古代“息訟和睦”的法律價(jià)值取向理念使得“調(diào)處”成為解決矛盾糾紛的重要手段之一。［19］檢察公益訴訟訴前程序的設(shè)置及開展沿用“調(diào)處”的邏輯內(nèi)核，在面對(duì)涉及主體多元、矛盾層次多樣的公益保護(hù)難題時(shí)，通過訴前磋商、圓桌會(huì)議等多種“調(diào)處”形式，共同尋求公益保護(hù)最優(yōu)解，達(dá)到“息爭(zhēng)”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益有效保護(hù)的目的。

（三）傳統(tǒng)法律文化新傳承的立法確認(rèn)

構(gòu)建法治文明新形態(tài)是中國(guó)式法治現(xiàn)代化的目標(biāo)，也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化之于世界范圍的最新表達(dá)，檢察公益訴訟立法也應(yīng)結(jié)合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，立足中國(guó)具體實(shí)際，讓中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化成為檢察公益訴訟發(fā)展的時(shí)空引力、規(guī)范動(dòng)力與實(shí)踐應(yīng)力。具體來說，可從以下幾方面進(jìn)行立法確認(rèn)：第一，要貫穿體現(xiàn)“民為邦本、本固邦寧”“以人民為中心”的民本思想，聚焦公益損害突出領(lǐng)域開展檢察公益訴訟，通過“概括+列舉+否定”模式明確案件范圍，進(jìn)一步回應(yīng)群眾之需，解群眾之憂。第二，要整體體現(xiàn)“重在輕訟、無(wú)訟是求”的和合觀念，通過規(guī)定行政公益訴訟訴前程序、訴前和解及司法確認(rèn)等程序內(nèi)容，更好適應(yīng)我國(guó)解決糾紛的傳統(tǒng)習(xí)慣。第三，要突出體現(xiàn)“人性本善”“為仁由己”的傳統(tǒng)責(zé)任觀，接受人民群眾、社會(huì)組織對(duì)公益受損問題的舉報(bào)，有效動(dòng)員社會(huì)力量共同保護(hù)公益。第四，要綜合體現(xiàn)“法安天下、德潤(rùn)人心”的傳統(tǒng)德法觀，在通過檢察公益訴訟制度建立和維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)安定、人民安寧的法治秩序的同時(shí)，通過廣泛宣傳、多主體共同參與、全社會(huì)共同監(jiān)督等形式，將優(yōu)良傳統(tǒng)道德文化思想理念、法治觀念與公益訴訟制度相融合，實(shí)現(xiàn)兼容并蓄、博采眾長(zhǎng)。

四、反映檢察公益訴訟獨(dú)特生動(dòng)實(shí)踐的最新成果

中國(guó)式法治現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在偉大社會(huì)革命進(jìn)程中所創(chuàng)造的、根植于中華大地的、強(qiáng)調(diào)自主型法治發(fā)展的話語(yǔ)體系建構(gòu)過程。檢察公益訴訟作為形成于中國(guó)國(guó)情、社情中的公共利益司法保護(hù)創(chuàng)新型司法制度，既是中國(guó)式法治現(xiàn)代化的組成部分，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐，對(duì)其已有制度成果及時(shí)固定確認(rèn)，才能推動(dòng)其不斷發(fā)展完善。

（一）檢察公益訴訟是習(xí)近平法治思想的實(shí)踐產(chǎn)物

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，檢察公益訴訟在習(xí)近平法治思想中的第一次提出，如何“探索建立”成為檢察公益訴訟的首要命題。［20］2019年，在黨的十九屆四中全會(huì)明確“拓展公益訴訟案件范圍”，檢察公益訴訟在習(xí)近平法治思想中的不斷發(fā)展，現(xiàn)實(shí)需求使得如何“拓展”成為制度發(fā)展關(guān)鍵。2022年，黨的二十大報(bào)告明確要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”，檢察公益訴訟在習(xí)近平法治思想中的持續(xù)深化，如何“完善”成為檢察公益訴訟的發(fā)展要義。習(xí)近平總書記和黨中央對(duì)檢察公益訴訟制度的系列部署，成為習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，極大地推動(dòng)了檢察公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)進(jìn)程，以制度形成“加速度”發(fā)揮公益保護(hù)的“真效果”。

（二）檢察公益訴訟展現(xiàn)了公益司法保護(hù)的實(shí)踐成果

無(wú)須諱言，中國(guó)檢察公益訴訟是一項(xiàng)開創(chuàng)性、拓展性事業(yè)，其制度內(nèi)涵經(jīng)由實(shí)踐檢驗(yàn)不斷探索、延展和積累。從2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)至2023年底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理了80多萬(wàn)件公益訴訟案件，釋放強(qiáng)大的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)；解決了萬(wàn)峰湖、南四湖等諸多摻雜著跨行政區(qū)劃等復(fù)雜因素、長(zhǎng)期得不到解決的生態(tài)保護(hù)難題，公益保護(hù)效果突破案件本身，長(zhǎng)效性推動(dòng)特定領(lǐng)域制度機(jī)制不斷完善；最大限度凝聚檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織、人民群眾等各方共識(shí)，以最為經(jīng)濟(jì)、尤為有效、甚為合適的司法手段解決公益保護(hù)難題。

（三）檢察公益訴訟獨(dú)特生動(dòng)實(shí)踐的立法確認(rèn)

檢察公益訴訟的發(fā)展完善離不開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累總結(jié)，制定檢察公益訴訟法應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)化和反映現(xiàn)有有益司法經(jīng)驗(yàn)為基本路徑。

1.體現(xiàn)檢察公益訴訟實(shí)踐的督促性

在中國(guó)式法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，每一項(xiàng)法治成果的取得，都直觀反映和體現(xiàn)了時(shí)代需求和現(xiàn)實(shí)要求。檢察公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的時(shí)代回應(yīng)，是我國(guó)司法制度和檢察制度在新時(shí)代的有益探索，開展檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)因應(yīng)時(shí)代關(guān)切，積極能動(dòng)履行法律監(jiān)督職責(zé)的有效體現(xiàn)。司法實(shí)踐中，為使監(jiān)督效果最大化，檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)制性的發(fā)揮訴前程序督促作用，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職盡責(zé)，以低成本、高效率實(shí)現(xiàn)公益損害問題的集中解決、長(zhǎng)效解決，形成檢察公益訴訟最具特色的制度創(chuàng)新。持續(xù)發(fā)揮檢察公益訴訟制度督促優(yōu)勢(shì)，檢察公益訴訟專門立法需要著重解決訴前程序規(guī)范空白化、低階化、碎片化狀況，對(duì)訴前程序的立案標(biāo)準(zhǔn)、磋商程序、檢察建議、整改跟進(jìn)等予以完整規(guī)定，為充分履行法律監(jiān)督職能提供有效規(guī)范指引。

2.體現(xiàn)檢察公益訴訟實(shí)踐的互動(dòng)性

從參與主體而言，檢察公益訴訟制度是“檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等依法各司其職、協(xié)作聯(lián)動(dòng)的一個(gè)制度體系”［21］，履職辦案的過程也是保護(hù)公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中權(quán)力（權(quán)利）交互和配合過程，各主體間是否良性互動(dòng)是制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持履職謙抑性原則，在國(guó)家利益與社會(huì)公共利益受到侵害或有被侵害風(fēng)險(xiǎn)的情況下，適時(shí)而動(dòng)，以事監(jiān)督，在訴前階段主導(dǎo)公益訴訟程序，在訴訟階段推動(dòng)公益訴訟程序。在此過程中，檢察機(jī)關(guān)既尊重行政機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)管權(quán)，不越權(quán)監(jiān)督，也不能跳脫辦案程序，將監(jiān)督辦案空泛化，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保持開放合作態(tài)度，糾正封閉化和單向性傾向，允許行政機(jī)關(guān)提出異議，邀請(qǐng)社會(huì)各界廣泛參與，最大限度取得公益保護(hù)共識(shí)。

3.體現(xiàn)檢察公益訴訟實(shí)踐的開放性

檢察機(jī)關(guān)雖守衛(wèi)著公益訴訟的主陣地，但公共利益概念的廣泛性和公益維護(hù)的專業(yè)性決定了公益訴訟應(yīng)當(dāng)是開放的、發(fā)展的，可以“獨(dú)樹一幟”，但并非“一枝獨(dú)放”。因此，立法要保持開放性，凸顯引領(lǐng)公益保護(hù)發(fā)展趨勢(shì)，通過規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的督促和支持起訴權(quán)、其他主體的公共利益侵害行為舉報(bào)權(quán)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业淖稍冋髟儽硪鈾?quán)以及侵益行為和損益結(jié)果的整改恢復(fù)驗(yàn)收權(quán)等方式，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、社會(huì)組織以及人民群眾廣泛參與到檢察公益訴訟的立案、辦理、訴訟以及執(zhí)行過程中，以取得更好的公共利益保護(hù)社會(huì)效果。

五、創(chuàng)新三大訴訟之外的第四種訴訟領(lǐng)域

“中國(guó)式法治現(xiàn)代化”不僅強(qiáng)調(diào)從中國(guó)國(guó)情出發(fā)形成不同于西方國(guó)家的法律制度，更強(qiáng)調(diào)為世界各國(guó)提供公認(rèn)的、可供借鑒和推廣的法治新形態(tài)。檢察公益訴訟源于中國(guó)公益保護(hù)實(shí)踐，與普通刑事、民事、行政訴訟存在許多根本性區(qū)別，已成為一種新的訴訟形態(tài)。作為在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，于司法實(shí)踐中不斷發(fā)展完善的中國(guó)法治重大原創(chuàng)性成果，檢察公益訴訟制度有其特殊的訴訟規(guī)律需要遵循，有其特有的程序設(shè)計(jì)需要固定，不能也無(wú)法簡(jiǎn)單套用其他司法制度、單純復(fù)制其他訴訟法律規(guī)定。構(gòu)建三大訴訟法之外的“第四部訴訟法”，是檢察公益訴訟制度發(fā)展完善的必然要求，也是推動(dòng)形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和話語(yǔ)體系的重要舉措。

（一）搭建整體訴訟規(guī)則要體現(xiàn)出訴訟領(lǐng)域的獨(dú)立樣態(tài)

檢察公益訴訟具有訴訟獨(dú)立樣態(tài)，與傳統(tǒng)三大訴訟法不是“特別法”與“一般法”的關(guān)系，要將檢察公益訴訟規(guī)則體系從傳統(tǒng)三大訴訟法中獨(dú)立出來，構(gòu)建具有獨(dú)特目的及程序機(jī)理的制度體系。［22］總體而言，檢察公益訴訟法要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)范框架結(jié)構(gòu)，不能刻板因循民事訴訟法和行政訴訟法的章節(jié)體例，而是要圍繞檢察公益訴訟運(yùn)行邏輯展開。首先，涵蓋檢察公益訴訟的全部訴訟流程，對(duì)檢察公益訴訟制度進(jìn)行體系化建構(gòu)，將其是我國(guó)第四部訴訟法的獨(dú)特性體現(xiàn)出來。其次，彰顯保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的價(jià)值目標(biāo)，將檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督職能履行為己則、以保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益為己任的鮮明性體現(xiàn)出來。最后，注意與一般民事訴訟和行政訴訟規(guī)則有顯著區(qū)別的系列訴訟規(guī)則，把散見于眾多單行法、地方性法規(guī)、司法解釋中的現(xiàn)有檢察公益訴訟規(guī)范，以及司法實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)形成的一系列既符合訴訟規(guī)律、又符合檢察監(jiān)督制度定位的好經(jīng)驗(yàn)、好做法、好機(jī)制吸收進(jìn)來，充分體現(xiàn)檢察公益訴訟在程序搭建上的特殊性，從而，制定出體系完備、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容科學(xué)的檢察公益訴訟法。

（二）橫向上體現(xiàn)公訴化構(gòu)造

檢察公益訴訟制度的運(yùn)行邏輯呈現(xiàn)明顯的公訴化構(gòu)造。檢察公益訴訟是對(duì)“行政權(quán)力行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督”，依法督促糾正造成公益損害的行政機(jī)關(guān)違法行為或者不作為［23］，而且具有履職主動(dòng)性、身份特定性、參與全程性以及對(duì)象違法性等特點(diǎn)，同時(shí)突破傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟，形成“官告官”和“官告民”的新型訴訟構(gòu)造。檢察公益訴訟立法中要尊重并確認(rèn)其特有運(yùn)行邏輯，除了要確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)公訴人地位和相應(yīng)訴訟權(quán)利外，還要將法律監(jiān)督要求貫穿于訴訟全過程，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴、出庭、參與法庭辯論作出符合法律監(jiān)督定位的規(guī)定，同時(shí)明確在訴訟過程結(jié)束后，還可以通過抗訴、再審檢察建議對(duì)審判人員和判決執(zhí)行方面進(jìn)行監(jiān)督。［24］

（三）縱向上體現(xiàn)兩階化構(gòu)造

目前檢察公益訴訟已形成訴前程序和訴訟程序并行的二階化構(gòu)造，二者均為獨(dú)立的程序階段。訴前程序具有溝通的直接性、公益保護(hù)的高效性等特點(diǎn)，訴訟程序則具有強(qiáng)化監(jiān)督效果，提高監(jiān)督質(zhì)效等優(yōu)勢(shì)。為提升辦案規(guī)范性，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)訴前程序中的立案標(biāo)準(zhǔn)、訴前磋商、檢察建議內(nèi)容及回復(fù)期等內(nèi)容作出詳細(xì)性規(guī)定，以保障訴前程序的強(qiáng)制性和有效性；對(duì)訴前程序與訴訟程序的銜接標(biāo)準(zhǔn)、銜接時(shí)間、銜接內(nèi)容等作出完整性規(guī)定，對(duì)訴訟程序的特殊規(guī)則作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。