民事支持起訴保障特殊群體權(quán)益問題思考

摘 要：民事支持起訴在經(jīng)歷近幾年的探索、嘗試之后，逐漸形成了相對(duì)穩(wěn)定的工作模式，案件量呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)趨勢(shì)，但依然存在知曉度不高、線索來(lái)源渠道不暢、案件類型較為單一、職能定位不夠清晰等問題。為做實(shí)做優(yōu)民事支持起訴工作，檢察機(jī)關(guān)還需要在加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、豐富案件類型、強(qiáng)化內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、推動(dòng)多元共治等方面加大工作力度，尤其是加強(qiáng)與相關(guān)特殊群體權(quán)益保障部門的溝通協(xié)作，對(duì)打開支持起訴工作局面將大有裨益。

關(guān)鍵詞：民事支持起訴 特殊群體 權(quán)益保障 協(xié)作配合

民事支持起訴是檢察機(jī)關(guān)踐行以人民為中心的發(fā)展思想，落實(shí)司法為民理念的一項(xiàng)重要舉措，是專門針對(duì)特殊群體的司法幫扶制度，目的是暢通司法救濟(jì)渠道，解決特殊群體不敢起訴、不能起訴等情形，讓特殊群體能夠共享法治發(fā)展的成果。

一、E市民事支持起訴工作實(shí)踐

H省檢察院下轄15個(gè)市州分院，E市是H省最小的地級(jí)市，下轄3個(gè)區(qū)。從全省數(shù)據(jù)看，自2019年初最高檢明確提出對(duì)特殊群體開展民事支持起訴以來(lái)，2019年處于認(rèn)識(shí)和探索階段，全省未見關(guān)于民事支持起訴案件的描述和統(tǒng)計(jì)，2020年開始統(tǒng)計(jì)辦案數(shù)據(jù)，并且數(shù)量逐年增加，其中2020年110件、2021年151件、2022年521件、2023年1202件。［1］民事支持起訴工作在經(jīng)歷探索、嘗試之后，逐漸形成穩(wěn)定模式，案件量呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)趨勢(shì)，E市表現(xiàn)尤為明顯。全省15個(gè)市州分院中，E市作為最小的市院，2023年支持起訴辦案量149件［2］，在全省占比達(dá)12.4%；可以說辦案成效顯著。值得關(guān)注的是，這些案件中，有將近87%的案件線索來(lái)源于相關(guān)部門的移送，這與2023年下半年E市檢察機(jī)關(guān)對(duì)全市相關(guān)特殊群體權(quán)益保障部門開展走訪調(diào)研、摸排線索工作息息相關(guān)。

在我國(guó)，司法救濟(jì)途徑并不是群眾維權(quán)的首要選擇，尤其是特殊群體，在權(quán)益受到侵害時(shí)，更傾向于向相關(guān)部門求助，較少訴諸于司法。因此，對(duì)特殊群體權(quán)益負(fù)有保障職責(zé)的相關(guān)部門往往掌握了諸多案件的第一手資料，他們對(duì)特殊群體權(quán)益保障的具體情況是最了然的，對(duì)于是否需要檢察機(jī)關(guān)介入開展民事支持起訴具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。從E市檢察機(jī)關(guān)走訪調(diào)研的情況看：

一是大部分農(nóng)民工投訴案件，都能在勞動(dòng)保障監(jiān)察部門的協(xié)調(diào)下得到解決，小部分協(xié)調(diào)無(wú)法解決的案件則有可能進(jìn)入民事司法領(lǐng)域，成為民事支持起訴的案件來(lái)源。例如，2022年勞動(dòng)保障監(jiān)察部門共受理勞動(dòng)者投訴199件，其中，協(xié)調(diào)處理177件，協(xié)調(diào)未果22件，向檢察機(jī)關(guān)移送支持起訴線索5件，涉及農(nóng)民工36人；2023年共受理271件，其中，協(xié)調(diào)處理219件，協(xié)調(diào)未果52件，向檢察機(jī)關(guān)移送支持起訴線索41件，涉及農(nóng)民工73人。［3］強(qiáng)化與勞動(dòng)保障監(jiān)察部門協(xié)作，做好行政與司法的銜接，是拓展支持起訴線索渠道的有效手段。

二是申請(qǐng)法律援助的案件在形式上通常也是符合檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件，但實(shí)體上是否符合還要具體審查其訴求的合法性、合理性。例如，2022年司法局共受理申請(qǐng)法律援助案件236件，其中，涉及婦女43件、殘疾人12件、農(nóng)民31件、農(nóng)民工92件、老年人32件、未成年人20件、退役軍人3件、少數(shù)民族3件；2023年共受理223件，其中，涉及婦女16件、殘疾人26件、農(nóng)民43件、農(nóng)民工98件、老年人28件、未成年人10件、退役軍人1件、少數(shù)民族1件。［4］從數(shù)據(jù)看，農(nóng)民工是申請(qǐng)法律援助的主要群體，婦女、農(nóng)民、老年人、殘疾人亦占比較高，這些都是典型的特殊群體。此外，軍人軍屬、退役軍人也是近兩年檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的群體。對(duì)申請(qǐng)法律援助的案件進(jìn)行主動(dòng)對(duì)接，對(duì)符合條件的開展支持起訴，是豐富案件類型、提升辦案效果的有效方法。

三是預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域的群體性消費(fèi)維權(quán)案件多發(fā)，信訪壓力大，檢察機(jī)關(guān)或可開展支持起訴。近年來(lái)，預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域出現(xiàn)大量群體性投訴，全市12315平臺(tái)接到涉及預(yù)付式消費(fèi)的投訴逐年增加，占消費(fèi)投訴總量的比例越來(lái)越大。其中，2021年1308件，占比20.79%；2022年1923件，占比29.72%；2023年3633件，占比40.56%。［5］其中將近一半投訴是因商家關(guān)門停業(yè)引發(fā)的追償糾紛，許多經(jīng)營(yíng)者通過關(guān)門停業(yè)將資金損失轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，甚至有經(jīng)營(yíng)者將圈錢跑路作為牟利手段，消費(fèi)者追償十分困難。預(yù)付式消費(fèi)維權(quán)已成為消費(fèi)者權(quán)益保障的難點(diǎn)、痛點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)可以積極探索嘗試，對(duì)符合條件的群體性消費(fèi)維權(quán)案件開展支持起訴，緩解政府信訪壓力，助力打擊不法商家的囂張氣焰，構(gòu)建安定有序的消費(fèi)環(huán)境。

二、民事支持起訴案件特點(diǎn)

以E市為例，近幾年的民事支持起訴案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）案件類型以農(nóng)民工討薪案件為主

近幾年辦理的支持起訴案件有一半以上是農(nóng)民工討薪案件，尤其在2023年上半年以前，農(nóng)民工討薪案件占比在80%以上。這有一定的現(xiàn)實(shí)原因。因?yàn)槊糠隁q末年初農(nóng)民工討薪難的問題都會(huì)成為社會(huì)焦點(diǎn)問題，最高檢于2020年部署開展了“發(fā)揮檢察職能助力根治拖欠農(nóng)民工工資問題”專項(xiàng)活動(dòng)，自此農(nóng)民工討薪問題成為檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注重點(diǎn)，E市檢察機(jī)關(guān)與勞動(dòng)監(jiān)察部門建立了聯(lián)系機(jī)制，為民事支持起訴工作打開了最初的案源渠道。

（二）標(biāo)的額不大

民事支持起訴案件通常屬于“群眾身邊的小案”，訴訟標(biāo)的額較小，絕大多數(shù)在5萬(wàn)元以下，甚至很多在1萬(wàn)元以下。［6］原因在于，一是很多農(nóng)民工是臨時(shí)性務(wù)工，隨工程開工而來(lái)、工程結(jié)束而走，工作時(shí)間較短，從1個(gè)月到幾個(gè)月不等，流動(dòng)性較大，工資總額不多；二是有些公司前期經(jīng)營(yíng)狀況良好，未發(fā)生欠薪問題，后期因經(jīng)營(yíng)不善或資金鏈斷裂等原因?qū)е虑沸?，?shù)額累計(jì)還不大；三是辦理的預(yù)付式群體性消費(fèi)維權(quán)案件中，消費(fèi)者充值金額一般不大，多數(shù)不超過1萬(wàn)元。

（三）權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確

民事支持起訴案件的標(biāo)的主要是金錢給付，并且以給付勞動(dòng)報(bào)酬居多，2023年下半年辦理的一批對(duì)消費(fèi)者支持起訴的案件則是要求退還預(yù)付資金，除金錢給付之外通常無(wú)其他訴訟請(qǐng)求，法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單，權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確，爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要在于給付金額的多少問題，有部分案件如存在掛靠、違法轉(zhuǎn)分包等關(guān)系的還會(huì)涉及到義務(wù)主體的確定問題，總的來(lái)說爭(zhēng)議焦點(diǎn)較少。

（四）法院調(diào)解率較高

近幾年E市檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的案件，有67%是法院調(diào)解結(jié)案的，這與前面所說的標(biāo)的額不大、權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的特點(diǎn)直接相關(guān)，同時(shí)因?yàn)橛袡z察機(jī)關(guān)支持起訴，事實(shí)通常已經(jīng)查清，證據(jù)鏈較為完整，被告對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)認(rèn)可度較高，且檢察機(jī)關(guān)在辦案中注重釋法說理、引導(dǎo)和解，支持起訴之后還會(huì)配合法院開展調(diào)解工作，為調(diào)解結(jié)案打下了基礎(chǔ)。

（五）上訴率較低

目前看，E市檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件還沒有出現(xiàn)上訴的情況。法院對(duì)支持起訴案件庭審大多適用簡(jiǎn)易程序，大部分案件提起訴訟后經(jīng)法院調(diào)解后達(dá)成和解協(xié)議。在法院作出判決的案件中，未發(fā)現(xiàn)上訴或者申請(qǐng)?jiān)賹彽那闆r，糾紛通?？梢砸淮涡曰?，其原因與調(diào)解率較高的原因大體相同。

三、E市民事支持起訴工作存在的問題

（一）案件類型較為單一

如前所述，民事支持起訴案件類型以農(nóng)民工討薪案件為主，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件剛有辦理，其他案件類型諸如涉及老年人、婦女、殘疾人等權(quán)益保護(hù)的案件尚沒有突破，案件類型比較單一。主要原因是民事支持起訴工作還沒有全面鋪開，大多停留在某個(gè)領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域的探索和摸排不夠。

（二）線索來(lái)源渠道不暢

E市檢察機(jī)關(guān)在走訪調(diào)研時(shí)，大多數(shù)單位人員表示不了解民事支持起訴的含義，也不知道檢察機(jī)關(guān)有民事支持起訴的職能。由于公眾知曉度低，相關(guān)部門也不了解，導(dǎo)致民事支持起訴的線索來(lái)源渠道不暢。近幾年辦理的案件，主要是從勞動(dòng)監(jiān)察部門獲取的線索，這還要得益于2020年根治欠薪專項(xiàng)期間建立的聯(lián)系機(jī)制。2023年下半年通過走訪調(diào)研與其他部門建立的協(xié)作機(jī)制還沒有完全發(fā)揮效用，一些部門對(duì)于線索篩查和移送較為被動(dòng)，需要在日后工作中逐步推動(dòng)機(jī)制運(yùn)行落地生效。

（三）職能定位不夠清晰

在辦理的民事支持起訴案件中，當(dāng)事人基于自身困難和對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信賴，幾乎將整個(gè)案件都托付于檢察機(jī)關(guān)處理，從政策法規(guī)咨詢、證據(jù)調(diào)查收集、被告財(cái)產(chǎn)線索查詢到訴訟文書制作、起訴流程推進(jìn)等，幾乎由檢察機(jī)關(guān)包辦，大部分當(dāng)事人都沒有請(qǐng)律師或申請(qǐng)法律援助。檢察機(jī)關(guān)職能定位不夠清晰，介入過多，導(dǎo)致在辦案中承擔(dān)的工作量過大，不利于民事支持起訴工作的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（四）檢察和解率低

最高檢強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，促進(jìn)民事支持起訴案件在檢察環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)和解，以減少訴累，節(jié)約司法資源。但實(shí)踐中，真正實(shí)現(xiàn)檢察和解的案件很少，在E市不足3%。原因在于，一是法院對(duì)案件爭(zhēng)議具有最終裁判權(quán)，有些案件的雙方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)或證據(jù)存在爭(zhēng)議，需要法院運(yùn)用裁判權(quán)對(duì)案件爭(zhēng)議一錘定音；二是申請(qǐng)人渴望獲得具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文書，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)達(dá)成的和解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，事后一旦一方當(dāng)事人反悔或者不履行和解協(xié)議約定義務(wù)，另一方當(dāng)事人的權(quán)益將難以保障。正因如此，有些案件在檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解下，盡管雙方當(dāng)事人已經(jīng)對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)，但申請(qǐng)人依然希望檢察機(jī)關(guān)支持其向法院提起訴訟，以獲得法院的生效裁判。

（五）延伸履職不夠

一些案件存在一訴了之的情況，對(duì)于案件后續(xù)是否得到執(zhí)行、特殊群體權(quán)益保障是否到位、法院是否存在怠于執(zhí)行的情況等關(guān)注較少，特殊群體權(quán)益保障還面臨“最后一公里”的問題。因檢察系統(tǒng)對(duì)民事支持起訴案件的考核是以取得法院生效判決、調(diào)解書為標(biāo)準(zhǔn)，因此辦案人員對(duì)后續(xù)情況關(guān)注較少，實(shí)踐中有申請(qǐng)人反映一兩年還沒有拿到執(zhí)行款。

四、做優(yōu)民事支持起訴的對(duì)策探析

（一）積極探索嘗試，豐富案件類型

準(zhǔn)確把握特殊群體的內(nèi)涵和外延，明確民事支持起訴的范圍。特殊群體可以分為兩類：一類是自身能力有所欠缺的人，如農(nóng)民工、老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗職工等，由于生理和社會(huì)原因，缺乏經(jīng)濟(jì)能力和訴訟能力，維權(quán)非常艱難；另一類是限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)原因，其訴訟能力明顯比對(duì)方弱的，如一些勞動(dòng)者、消費(fèi)者、特定事故受害人等，在相關(guān)勞動(dòng)爭(zhēng)議、消費(fèi)糾紛、賠償糾紛等案件中，責(zé)任方在專業(yè)知識(shí)和訴訟能力上具有顯著優(yōu)勢(shì)，訴訟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，受害人得到賠償十分困難。［7］對(duì)于以上兩類群體，檢察機(jī)關(guān)可以積極探索開展民事支持起訴，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（二）強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，凝聚工作合力

一是內(nèi)挖潛力。強(qiáng)化民事檢察部門與刑事檢察部門、控申部門的溝通協(xié)作，刑事部門辦理涉及特殊群體刑事案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在申請(qǐng)宣告兒童父母失蹤或死亡、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)、被家暴婦女離婚訴訟等支持起訴案件線索的，要積極移送民事檢察部門，構(gòu)建民刑無(wú)縫銜接的保護(hù)網(wǎng)。二是外借助力。堅(jiān)持“走出去”“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的工作方針，在線索摸排、拓展案源上積極聯(lián)系、主動(dòng)出擊。加強(qiáng)與殘聯(lián)、婦聯(lián)、民政、法律援助中心、人社等相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，多渠道了解特殊群體維權(quán)需求，宣傳民事支持起訴價(jià)值功能，鼓勵(lì)相關(guān)單位積極向檢察機(jī)關(guān)移送案件線索，引導(dǎo)特殊群體依法維權(quán)。

（三）堅(jiān)持有限介入，維護(hù)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等

檢察機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握民事支持起訴制度的職能定位，將保障特殊群體訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等作為民事支持起訴的核心要義，始終堅(jiān)持客觀公正的立場(chǎng)，避免過度干預(yù)、包辦代辦，甚至變相成為當(dāng)事人的訴訟代理人。［8］在案件處理方面，著重審查當(dāng)事人是否屬于特殊群體范疇、訴訟結(jié)構(gòu)是否嚴(yán)重失衡、是否經(jīng)過行政部門履職仍無(wú)法維權(quán)等實(shí)質(zhì)條件，如果雙方當(dāng)事人不存在訴訟能力差別懸殊的情況，則不宜支持起訴。在調(diào)查核實(shí)方面，堅(jiān)持必要性原則，積極引導(dǎo)當(dāng)事人自行收集證據(jù)材料、申請(qǐng)法律援助，對(duì)于確因客觀原因不能自行收集或自行收集確有困難的，檢察機(jī)關(guān)可依法進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在與當(dāng)事人關(guān)系方面，以尊重當(dāng)事人意愿為前提，在充分釋法說理的情況下，對(duì)于是否起訴、是否和解、是否撤訴、是否上訴等事項(xiàng)充分尊重當(dāng)事人行使處分權(quán)。在出庭方面，除當(dāng)事人受暴力、威脅等特殊情形認(rèn)為確有必要出庭外，檢察機(jī)關(guān)一般不宜出庭。［9］

（四）積極促進(jìn)和解，盡早化解糾紛

檢察機(jī)關(guān)辦理民事支持起訴案件，要積極運(yùn)用多元化解糾紛機(jī)制。經(jīng)審查，認(rèn)為可以通過協(xié)調(diào)、督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等依法履職維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)益的，積極協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門依法履職；根據(jù)案件情況和雙方當(dāng)事人關(guān)系情況，檢察機(jī)關(guān)可以開展公開聽證和訴前調(diào)解，積極邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參加，共同引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解；積極與法院協(xié)調(diào)，探索建立“檢察和解+司法確認(rèn)”糾紛解決機(jī)制，賦予檢察和解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，消解當(dāng)事人后顧之憂，推動(dòng)民事糾紛實(shí)質(zhì)性化解；檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴的，可以聯(lián)合法院開展調(diào)解工作，促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，盡早化解糾紛，減少訴累。

（五）堅(jiān)持多元治理，提升辦案效果

充分運(yùn)用“支持起訴+”的辦案模式，提升工作質(zhì)效。一是“支持起訴+跟進(jìn)監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)辦理民事支持起訴案件，不能一訴了之，還要對(duì)法院的審判活動(dòng)、裁判結(jié)果、執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，確保特殊群體的合法權(quán)益得到實(shí)實(shí)在在的維護(hù)。二是“支持起訴+司法救助”。開展支持起訴后，發(fā)現(xiàn)因?qū)Ψ疆?dāng)事人下落不明或者沒有履行能力等，導(dǎo)致判決結(jié)果中的經(jīng)濟(jì)利益難以執(zhí)行到位，且原告生活困難，符合司法救助條件的，積極向控申部門移送司法救助線索，幫助弱勢(shì)群體渡過難關(guān)。三是“支持起訴+社會(huì)治理”。在辦理支持起訴案件中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)方面存在明顯監(jiān)管漏洞、相關(guān)單位怠于履行職責(zé)等情形的，及時(shí)向有關(guān)主管部門發(fā)出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議或意見，促進(jìn)社會(huì)規(guī)范管理，引領(lǐng)社會(huì)法治意識(shí)。