環(huán)境行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定

摘 要：行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的重要前提。H省相關(guān)環(huán)境行政公益訴訟案例反映當(dāng)前司法實(shí)踐中存在職責(zé)性質(zhì)及主體認(rèn)定不夠精準(zhǔn)、對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職期限考慮不足、對(duì)行政機(jī)關(guān)是否“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一等問題。為進(jìn)一步提升辦案質(zhì)效，有必要精準(zhǔn)確定職責(zé)主體，彈性確定行政機(jī)關(guān)的履職期限，并且制定科學(xué)可行的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以期為行政公益訴訟的持續(xù)完善提供實(shí)踐助力。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟 依法履職 行為標(biāo)準(zhǔn) 行政行為

一、引言

2015年，最高檢通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（已失效），賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，標(biāo)志著我國(guó)行政公益訴訟制度的確立。行政公益訴訟制度解決了傳統(tǒng)行政訴訟中原告力量薄弱的問題，能夠加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)，對(duì)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化具有積極意義?！缎姓V訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院起訴。認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”，是提起行政公益訴訟的前提條件，也關(guān)乎庭審結(jié)果和治理效果。然而，當(dāng)前司法實(shí)踐中對(duì)于行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的判斷仍然存在一定問題，阻礙了行政公益訴訟制度效能的進(jìn)一步發(fā)揮。［1］因此，有必要通過對(duì)實(shí)踐案例的深入分析研究，剖析當(dāng)前認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”存在的問題并提出完善路徑，以進(jìn)一步提升環(huán)境行政公益訴訟案件辦理質(zhì)效。

二、環(huán)境行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定難題

筆者在Alpha法律智能操作系統(tǒng)中以“H省”“不依法履行職責(zé)”“行政公益訴訟”“環(huán)境保護(hù)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，在綜合考慮案件辦理效果、具體案情完整度等基礎(chǔ)上，共篩選出H省檢察機(jī)關(guān)于2018年1月1日至2024年3月1日辦理的具有研究?jī)r(jià)值的75件環(huán)境保護(hù)類行政公益訴訟案例。［2］以該案例為基礎(chǔ)，試就環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定中存在的不足與難點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）職責(zé)性質(zhì)及主體認(rèn)定不夠精準(zhǔn)

案例顯示，在當(dāng)前司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在確定監(jiān)督對(duì)象即職責(zé)主體時(shí)存在三種不同做法：其一，部分檢察機(jī)關(guān)直接將人民政府作為監(jiān)督對(duì)象；其二，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)監(jiān)督人民政府和環(huán)保執(zhí)法部門；其三，檢察機(jī)關(guān)基于執(zhí)行職責(zé)監(jiān)督具體執(zhí)法部門。

在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有生態(tài)環(huán)境管理和執(zhí)行兩方面職責(zé)：管理職責(zé)更為宏觀，指的是運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金、組織相關(guān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理；執(zhí)行職責(zé)則是運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為具體執(zhí)法。［3］如各級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境有綜合性管理職責(zé)，而各級(jí)環(huán)保部門具體負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，二者均具有可監(jiān)督性。如何精準(zhǔn)確定案件中的監(jiān)督對(duì)象，是否對(duì)于負(fù)有管理職責(zé)和執(zhí)行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)均需提起行政公益訴訟，是實(shí)踐中亟待解決的問題之一。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職期限考慮不足

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)時(shí)，通常關(guān)注兩個(gè)要點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和履職瑕疵。例如在實(shí)踐案例中，檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)法條的解釋確定環(huán)保局法定職責(zé)，并綜合侵害結(jié)果判斷其履職是否存在瑕疵。這種方法以侵害結(jié)果為依據(jù)，沒有深入探討可能影響行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的客觀因素。［4］環(huán)境治理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。實(shí)踐中，由于受到外部因素，例如林草恢復(fù)需要較長(zhǎng)時(shí)間、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、歷史遺留等，以及行政機(jī)關(guān)自身因素，如機(jī)構(gòu)改革帶來的監(jiān)管主體變化等因素影響，行政機(jī)關(guān)所需要的具體履職期限會(huì)有不同。以L縣人民檢察院訴L市自然資源和規(guī)劃局怠于履行林地監(jiān)督管理職責(zé)案為例，當(dāng)?shù)貧v經(jīng)撤縣改市和行政機(jī)構(gòu)調(diào)整，且案涉石礦區(qū)開采早于相關(guān)部門的林地規(guī)劃，雖存在上述客觀情況，檢察機(jī)關(guān)仍以“未在規(guī)定期限內(nèi)履職”對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟。［5］如果在認(rèn)定是否依法履行職責(zé)時(shí)忽略特殊情況下的履職期限阻礙，可能導(dǎo)致認(rèn)定過于嚴(yán)苛，影響公益訴訟制度作用發(fā)揮，不利于進(jìn)一步形成公益保護(hù)合力。

（三）“不依法履行職責(zé)”判斷標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一

根據(jù)對(duì)實(shí)踐案例的分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在判斷行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”時(shí)主要有基于行為標(biāo)準(zhǔn)和基于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)判斷兩種方式，標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。［6］具體表現(xiàn)為以下情形：

1.基于行為標(biāo)準(zhǔn)，如果行政機(jī)關(guān)履職程序、內(nèi)容存在瑕疵，則認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”。部分案例顯示，在履職過程中行政機(jī)關(guān)未遵守法定程序、行為內(nèi)容存在瑕疵，被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”。這種認(rèn)定方式下檢察機(jī)關(guān)主要關(guān)注行政機(jī)關(guān)是否采取了適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，例如發(fā)出環(huán)境監(jiān)察通知、責(zé)令停止違法行為或開展環(huán)境修復(fù)等。［7］行為標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)在于可以明確通過行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍確定是否“依法履行職責(zé)”。然而，也存在即使行政行為保護(hù)了社會(huì)公共利益、沒有造成持續(xù)侵害，并恢復(fù)了權(quán)利的完整狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)仍可能因?yàn)槁穆毞绞交騼?nèi)容瑕疵而將行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”的情況。有學(xué)者也提出行為標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致過分強(qiáng)調(diào)程序而忽視了實(shí)際效果，不足以有效保護(hù)公共利益。［8］

2.基于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即使行政機(jī)關(guān)履職，但國(guó)家和社會(huì)公共利益未恢復(fù)，仍認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”。以X縣檢察院訴X縣人防辦未履行法定職責(zé)案為例，X縣檢察院于2018年7月30日向X縣人防辦發(fā)出檢察建議，要求其依法追繳某公司欠繳費(fèi)用。X縣人防辦在收到檢察建議作出征繳決定送達(dá)相關(guān)企業(yè)并多次催繳。隨后，該單位于8月30日回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，表示正在積極催繳。X縣檢察院認(rèn)為X縣人防辦的措施未能有效收繳欠費(fèi)，導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)公共利益受損，由此，提起行政公益訴訟。X縣人防辦在答辯中表示已按檢察建議作出決定，并多次催繳，但未能成功。法院判決支持檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)，責(zé)令X縣人防辦依法履行其職責(zé)。［9］本案中行政機(jī)關(guān)采取措施履職，但受損的公共權(quán)益未恢復(fù)到完滿狀態(tài)，被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為“不依法履行職責(zé)”。在結(jié)果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下司法機(jī)關(guān)采用目的論解釋方式，認(rèn)為即使行政機(jī)關(guān)程序合法且有履行行政職責(zé)的行為，但公共利益受損狀態(tài)未消除，仍應(yīng)當(dāng)視為未履行職責(zé)。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)在于確保行政機(jī)關(guān)的行為產(chǎn)生實(shí)際效果。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)為了達(dá)成目標(biāo)而忽視合法程序，甚至誘發(fā)行政濫權(quán)等問題。［10］

三、完善“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的路徑

（一）精準(zhǔn)確定職責(zé)主體

在環(huán)境行政公益訴訟中，確定行政機(jī)關(guān)是否承擔(dān)法律責(zé)任，關(guān)鍵在于其是否履行了法定職責(zé)。因此，明確界定行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)對(duì)于司法認(rèn)定至關(guān)重要。權(quán)責(zé)一致原則是構(gòu)建責(zé)任型法治政府的基礎(chǔ)，要求行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與其承擔(dān)的責(zé)任相匹配。在實(shí)踐中，由于我國(guó)行政監(jiān)管體系的條塊分割特點(diǎn)，一些行政機(jī)關(guān)可能僅具備柔性監(jiān)督手段，缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。［11］在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其實(shí)際擁有的權(quán)力相適應(yīng)。

行政機(jī)關(guān)的職責(zé)通常分為三類：倡導(dǎo)性管理職責(zé)，具有統(tǒng)籌全面監(jiān)管且具有行政強(qiáng)制力的管理職責(zé)以及具有具體行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)行職責(zé)。［12］在環(huán)境行政公益訴訟中，準(zhǔn)確識(shí)別這些職責(zé)類別具有重要意義。本文認(rèn)為，認(rèn)定被監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)按照“從具體到普遍”的原則進(jìn)行，即優(yōu)先監(jiān)督具有具體執(zhí)法職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在無法查明違法主體等特殊情形下可以將人民政府等統(tǒng)籌全面監(jiān)管且具有行政強(qiáng)制力的行政機(jī)關(guān)列為監(jiān)督對(duì)象。而對(duì)于僅具備倡導(dǎo)性管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，由于倡導(dǎo)性管理職責(zé)主要涉及指導(dǎo)和倡導(dǎo)行為，不直接承擔(dān)強(qiáng)制執(zhí)法責(zé)任，一般不宜列為被監(jiān)督對(duì)象。

在選定環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)致甄別倡導(dǎo)性條款和具體職責(zé)條款，基于“從具體到普遍”的原則嚴(yán)格區(qū)分被監(jiān)督對(duì)象。如此有助于節(jié)約司法資源，確保高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政公益訴訟案件。

（二）彈性確定行政機(jī)關(guān)的履職期限

有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)有兩類履職期限：一種是基于檢察建議的程序性履職期限，另一種是基于客觀實(shí)際需要的實(shí)體性履職期限。［13］程序性履職期限源自檢察建議，即要求行政機(jī)關(guān)在收到建議后的兩個(gè)月內(nèi)書面回復(fù)。這一期限為檢察機(jī)關(guān)提供了評(píng)估行政機(jī)關(guān)履職情況并決定是否提起公益訴訟的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。實(shí)體性履職期限基于治理的客觀需求，檢察機(jī)關(guān)可以委托相關(guān)第三方部門評(píng)估確定后要求行政機(jī)關(guān)在科學(xué)的期限內(nèi)完成其職責(zé)，如污染治理或土地平整等，這類期限因案而定，具有一定彈性空間。程序性履職期限著重于給予行政機(jī)關(guān)回應(yīng)和糾正的機(jī)會(huì)，而實(shí)體性履職期限則強(qiáng)調(diào)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成特定任務(wù)。筆者認(rèn)同兩種期限的區(qū)分，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)綜合考慮這兩類期限的性質(zhì)和要求。如果行政機(jī)關(guān)沒有開始履職，一般情況下從行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日起計(jì)算兩個(gè)月的程序性履職期限。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始履職，則需進(jìn)一步計(jì)算實(shí)體性履職期限，并根據(jù)其長(zhǎng)短判斷該期限是否覆蓋程序性履職期限。如果實(shí)體性履職期限長(zhǎng)于兩個(gè)月，那么實(shí)體性履職期限將覆蓋程序性履職期限，檢察機(jī)關(guān)的判斷將主要依據(jù)實(shí)體性履職期限的到期與否。［14］如果實(shí)體性履職期限短于兩個(gè)月，則程序性履職期限將繼續(xù)有效。這意味著行政機(jī)關(guān)需要在兩個(gè)月的期限內(nèi)落實(shí)檢察建議內(nèi)容并回復(fù)，否則檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其“不依法履行職責(zé)”。

（三）制定科學(xué)可行的判斷標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境行政公益訴訟是保護(hù)環(huán)境公共利益的重要手段，其核心在于準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)。［15］行政機(jī)關(guān)的履職情況直接關(guān)系到公共利益的保護(hù)效果，因此，確立科學(xué)可行的判斷標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。

由前述，當(dāng)前司法實(shí)踐中行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)均存在問題。鑒于此，本文提出結(jié)果—行為順位判斷標(biāo)準(zhǔn)：優(yōu)先考慮結(jié)果，即是否消除了國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的狀態(tài)。如果已消除，則認(rèn)為履職有效。如果國(guó)家和社會(huì)公共利益受損狀態(tài)未消除，則進(jìn)一步考察行政機(jī)關(guān)是否已窮盡所有可行的行政措施。該標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境行政公益訴訟的不同階段也應(yīng)有所變化，在訴前調(diào)查階段，由于環(huán)境是否處于受損狀態(tài)最為清晰明了，因此應(yīng)當(dāng)側(cè)重結(jié)果。檢察建議發(fā)出后，則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，主要督促行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)履職。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)采取的行動(dòng)。如果行政機(jī)關(guān)積極采取了全部可行措施，即“窮盡了所有可能措施”，一般應(yīng)當(dāng)視為履行職責(zé)。如果未能采取適當(dāng)行動(dòng)，則需要啟動(dòng)訴訟程序。

在評(píng)估行政機(jī)關(guān)履職程度時(shí)應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)面臨的實(shí)際困難和限制，即使結(jié)果未完全達(dá)到預(yù)期，但如果行政機(jī)關(guān)已盡最大努力并采取了合理措施，也應(yīng)認(rèn)為其履行了職責(zé)，并通過積極協(xié)助推動(dòng)問題進(jìn)一步解決。［16］