從“署”改“院”看檢察制度發(fā)展演進(jìn)的歷史邏輯

摘 要：第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《憲法》和《人民檢察院組織法》，將檢察署改為檢察院，正式確立了共和國(guó)“一府兩院”的國(guó)家機(jī)構(gòu)體制。通過(guò)“署”“部”“司”“廳”“局”“處”“科”在官制文化中的解讀，比較“院”在中國(guó)官制文化中的定位，可認(rèn)識(shí)到“人民檢察署”改“人民檢察院”體現(xiàn)了人民檢察院與人民法院平行設(shè)置的司法體制淵源及歷史邏輯。

關(guān)鍵詞： 人民檢察署 人民檢察院 名稱演化 文化解讀

“一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個(gè)國(guó)家的國(guó)情決定的?！保?］人民檢察院與人民法院平行設(shè)置的兩院體制是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的鮮明特征，是百年來(lái)黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民司法制度長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果，是近代以來(lái)中國(guó)司法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，具有深厚的歷史邏輯。梳理闡釋這一歷史邏輯的角度可以有多種，從檢察機(jī)關(guān)名稱演化角度是其中之一。古語(yǔ)云：名不正則言不順。一個(gè)機(jī)構(gòu)冠以什么樣的名稱，本身也是該制度歷史的一個(gè)重要組成部分。檢察署改為檢察院，從一個(gè)側(cè)面可以展示檢察制度生成、發(fā)展、演進(jìn)的歷史邏輯。

一、“署”在官制文化中的解讀

《說(shuō)文解字》中對(duì)“署”的解讀如下：“部署，有所網(wǎng)屬。從網(wǎng)，者聲?！保?］從其中的解釋不難看出，“署”有部署、從署之意。從廣義上講，所有的行政機(jī)構(gòu)都屬于官署。在中國(guó)古代，官署指古代政治機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所，州府、縣署、監(jiān)司等官方機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的官署，因此和署相關(guān)的機(jī)構(gòu)往往廣泛存在于古代各大行政部門，以“署”為名稱的國(guó)家機(jī)構(gòu)雖然只占其中一部分，但分布于多種部門，試舉數(shù)例言之：（1）太倉(cāng)署：秦漢置太倉(cāng)令，漢屬大司農(nóng)，掌收受和貯存郡國(guó)上交谷物。歷代沿置。北齊及隋唐有太倉(cāng)署，屬司農(nóng)寺，掌倉(cāng)廩出納，宋代廢除。［3］（2）公車署：北魏置，掌受吏民章奏，以理冤事，以令、丞為長(zhǎng)貳。北齊隸衛(wèi)尉寺，掌尚書所不理之訴訟，有枉屈，經(jīng)判奏聞。隋朝沿置。［4］（3）車府署：南北朝設(shè)，隸屬太仆或尚書省駕部。北齊、隋迄唐宋，皆屬太仆寺，置令、丞，掌諸雜車及馴馭之法。［5］（4）典客署：西晉置，掌接待少數(shù)民族等事務(wù)，隸大鴻臚。設(shè)令、丞以掌署事。北齊、隋、唐沿置，隸鴻臚寺。［6］（5）平準(zhǔn)署：北齊司農(nóng)寺置，設(shè)令、丞，掌平準(zhǔn)之事。隋煬帝時(shí)改隸太府寺。唐沿置，掌供官市易之事，凡百司不用之物及沒(méi)官之物皆以時(shí)出賣。設(shè)令、丞、監(jiān)事、典事等官職。［7］由此可見(jiàn)，在中國(guó)古代以署為名的國(guó)家機(jī)構(gòu)分布廣泛，但通常地位不如部等國(guó)家機(jī)關(guān)，行政從屬性強(qiáng)。署往往是由于特定事項(xiàng)設(shè)立的一類專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)特定事務(wù)的管理。例如，南宋時(shí)錢幣交易的機(jī)構(gòu)稱為“錢署”就和上述六種情況接近。

二、“部”“司”“廳”“局”等在官制文化中的解讀

同樣的，部、司、廳、局、處、科也作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分，在古代官制文化中往往也被作為行政機(jī)構(gòu)的名稱使用，并在現(xiàn)代職官系統(tǒng)留存了下來(lái)。（1）“部”，原指吏、戶、禮、兵、刑、工六部，延展至今重要的中央行政部門一般稱為某部如財(cái)政部、司法部。（2）“司”，本是主管之意，作為一種官職，早期通常叫司某，見(jiàn)諸《周禮》，如司徒、司空［8］，延至明清時(shí)期，常叫某司，如提刑按察使司、承宣布政使司。（3）“廳”，這是官府辦公地方的通稱，但除卻唐宋的冰廳、登聞鼓廳，元代的典籍廳、明代的博士廳等少數(shù)機(jī)構(gòu)外，清以前六部之下設(shè)廳的機(jī)構(gòu)較少，廳之設(shè)置在清代之后逐漸增多。清朝既在中央機(jī)構(gòu)設(shè)廳，如參事廳、稽俸廳，又在地方府級(jí)以下的行政機(jī)構(gòu)設(shè)廳，如街道廳、捕廳等。（4）“局”，這也是古代官署名之一，在北齊和隋代時(shí)，中央政府門下省之下就設(shè)有城門、尚食、尚藥、符璽、御府、殿內(nèi)六局。［9］在此之后，以“局”為名稱的機(jī)構(gòu)，宋代著名的有“四司六局”，明代宦官官署也有所謂兵仗局等八局。到了清末之后，以局為名的機(jī)構(gòu)只增不減，且名稱日益接近現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)的雛形，例如保衛(wèi)局、幣制局等。（5）“處”，原指處理、處置。清代之后以“處”命名的機(jī)構(gòu)較多，最著名的是軍機(jī)處，此外還有吏部當(dāng)月處、戶部監(jiān)印處等［10］，其級(jí)別也和現(xiàn)代職官一樣，往往是以“司”為名機(jī)構(gòu)的上級(jí)。延至清末，“處”作為中央各部下屬機(jī)構(gòu)名稱被廣泛應(yīng)用。（6）“科”，以明代的吏、戶、禮、兵、刑、工六科著名，為監(jiān)察機(jī)關(guān)，其職官為給事中。清光緒三十四年就在地方勸業(yè)公所的職務(wù)中設(shè)有科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)、科員等官，與現(xiàn)代官職類似。總的來(lái)看，署和司、廳、局、處、科都有共同的特點(diǎn)，那就是隸屬于“部”等國(guó)家機(jī)構(gòu)，行政色彩較為濃厚，獨(dú)立性較差。

三、“院”在官制文化中的解讀

院在中國(guó)官制文化中的定位與署和部、司、廳、局、處、科有明顯不同，與院有關(guān)的機(jī)構(gòu)有如下幾種：（1）樞密院：唐代開(kāi)始形成，宋初罷宰相兼掌樞密之制，遂與中書門下并稱“二府”，掌軍政大權(quán)。后樞密院專掌軍國(guó)機(jī)務(wù)、兵防，邊備、軍馬等政令及出納機(jī)密命令之事，為國(guó)家最高軍事機(jī)構(gòu)。［11］遼、西夏、元都有設(shè)置。（2）宣政院：元代置，掌管全國(guó)佛教事務(wù)和統(tǒng)轄吐蕃地區(qū)。宣政院所轄吐蕃之地分置吐蕃等處宣慰司、吐蕃等路宣慰使司和烏思、藏、納里速古魯孫三路宣慰司，其官員僧俗并用，軍民兼管，主要官員由帝師和宣政院薦舉，朝廷任命。［12］（3）都察院：明清全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，掌糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司，由唐宋御史臺(tái)分臺(tái)院、殿院、察院三院發(fā)展而來(lái)。所屬有六科、十五道、五城察院、宗室御史處及稽察內(nèi)務(wù)府御史處等機(jī)構(gòu)。［13］（4）審刑院：宋太宗設(shè)審刑院于宮中，大理寺權(quán)歸審刑院，只書面斷決地方上奏案，不再開(kāi)庭審判。凡案件經(jīng)大理寺裁斷，報(bào)審刑院復(fù)查，由知院與詳議官寫出書面意見(jiàn)，上報(bào)中書，奏請(qǐng)皇帝決定。宋元豐三年撤銷。［14］（5）大理院：清光緒三十二年由大理寺改設(shè)，為全國(guó)最高審判機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)終審全國(guó)各地方審判廳初審、高等審判廳二審不服之上控案，及辦理宗室、官犯重大案件和皇帝特旨交審的案件。［15］由此可見(jiàn)，以院為名的機(jī)構(gòu)有兩大特點(diǎn)：一是管理特定事務(wù)，往往具有獨(dú)立處理重大國(guó)家事務(wù)的職權(quán)，例如宣政院專門負(fù)責(zé)民族事務(wù)，都察院專門負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù)。前文提到的相關(guān)機(jī)構(gòu)也往往從屬于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，但院大多是相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。二是地位較高，與六部往往為并列關(guān)系， 院的規(guī)格往往比署要高。

四、“署”改“院”伴隨著司法體制從審檢合署到審檢并立的歷史進(jìn)程

清末變法修律、官制改革，司法裁判與傳統(tǒng)行政分立，揭開(kāi)了中國(guó)近代司法體制改革的序幕。1906年12月清政府頒布《大理院審判編制法》，其中第12條規(guī)定：“凡大理院以下審判廳、局，均須設(shè)有檢察官，其檢察局附屬該衙門之內(nèi)?！贝文暾皆O(shè)檢察廳，配置檢察官。清政府在各審判機(jī)構(gòu)內(nèi)分別設(shè)置總檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和初級(jí)檢察廳。［16］1927年8月16日，國(guó)民政府發(fā)布第148號(hào)訓(xùn)令暨“裁撤各級(jí)檢察廳并改定檢察長(zhǎng)名稱令”，從1927年11月1日起，各級(jí)檢察廳均被裁撤，改為在各級(jí)法院內(nèi)設(shè)置由司法部選派的首席檢察官及由首席檢察官統(tǒng)領(lǐng)的檢察官，負(fù)責(zé)各項(xiàng)檢察事務(wù)，結(jié)束了自清末以來(lái)的審檢合署制，改為檢察官配置制。

裁撤各級(jí)檢察廳后，北京政府時(shí)期審判廳和檢察廳并立的局面不復(fù)存在，但是即便是配置制，機(jī)構(gòu)意義上的檢察署（最高法院）和檢察處（高等和地方法院）很快就又恢復(fù)了。1928年11月，國(guó)民政府公布《最高法院組織法》，1929年8月修正，規(guī)定“最高法院配置檢察署，檢察署置配檢察長(zhǎng)1人，指揮監(jiān)督并分配該管檢察事務(wù)，設(shè)檢察官7至9人處理關(guān)于檢察之一切事務(wù)”?！白罡叻ㄔ簷z察署檢察長(zhǎng)及檢察官均為簡(jiǎn)任職”（民國(guó)期間公務(wù)員分為簡(jiǎn)任職、薦任職、委任職三等）。檢察處的提議，首先出自司法行政部1928年8月起草的《暫行法院組織法草案》，在其附具理由中稱：“現(xiàn)制不廢檢察官，僅廢檢察長(zhǎng)，而代以首席檢察官，削減其獄務(wù)行政權(quán)，比之舊制，不過(guò)縮小范圍而已。實(shí)施結(jié)果，往往因權(quán)限不清，動(dòng)多齟齬，似不如別為檢察處，從而規(guī)定其職務(wù)，可以減少多少之誤會(huì)沖突?！贝撕?，在經(jīng)司法行政部指令頒布的《河南高等法院暫行組織條例》《河南高等法院第二分院暫行組織條例》《浙江高等法院檢察處暫行處務(wù)規(guī)程》《浙江省地方檢察處暫行處務(wù)規(guī)程》等法規(guī)，都明確了“檢察處”的設(shè)置。需要指出的是，檢察處并無(wú)印信，對(duì)外行文使用首席檢察官印信。在需要與法院共同行文時(shí)，首席檢察官印信與法院印信并列使用。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，1980年“院檢分隸”后，高等和地方法院檢察處改為檢察署，首席檢察官改為檢察長(zhǎng)。

五、“兩院”體制是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度發(fā)展演進(jìn)的歷史必然

從傳統(tǒng)官制文化中“署”和“院”的定位以及在不同階段對(duì)機(jī)關(guān)名稱的取舍，可以看到近代檢察制度引入中國(guó)的發(fā)展演進(jìn)。當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、職能有不同認(rèn)識(shí)的時(shí)候，這種認(rèn)識(shí)自然會(huì)在機(jī)關(guān)名稱上體現(xiàn)出來(lái)。

如果一個(gè)機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能主要偏重于司法辦案和對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，用“院”來(lái)定義可能較為合適；如果對(duì)其性質(zhì)和職能的理解偏重于行政屬性，或者兼有行政和司法屬性，用“署”來(lái)定義可能較為合適。清末官制改革，大理寺改為大理院。大理院、都察院都體現(xiàn)出以“院”來(lái)定義司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)。所以，當(dāng)與法院平行設(shè)置，兼有一般監(jiān)督和司法監(jiān)督職能，按照列寧法律監(jiān)督思想構(gòu)建的蘇聯(lián)檢察體制成為新中國(guó)檢察制度學(xué)習(xí)借鑒對(duì)象的時(shí)候，用“院”來(lái)命名檢察機(jī)關(guān)就是一個(gè)合乎邏輯的必然選擇。

毛澤東同志為“兩院”司法體制作出關(guān)鍵決策。［17］在黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)民主政權(quán)建設(shè)中，人民檢察制度孕育而生。鄂豫皖區(qū)的革命法庭設(shè)有國(guó)家公訴處和國(guó)家公訴員。1931年11月，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府成立，中央蘇區(qū)的法院（裁判部）設(shè)置檢察長(zhǎng)、檢察員，承擔(dān)預(yù)審和出庭告發(fā)的職責(zé)。1937年7月，陜甘寧邊區(qū)高等法院成立，設(shè)置檢察長(zhǎng)和檢察員各1人。1939年1月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)決定在陜甘寧邊區(qū)高等法院設(shè)置檢察處。1946年10月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)決定，將陜甘寧邊區(qū)高等法院檢察處改為“陜甘寧邊區(qū)高等檢察處”，首次確定了審檢并立體制。1949年9月通過(guò)的《中央人民政府組織法》規(guī)定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國(guó)家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)?！敝链耍诠埠蛧?guó)成立之初，人民檢察署與人民法院同屬中央人民政府，署院平行設(shè)置的司法體制已然形成。1954年9月在討論《人民檢察署組織法（草案）》時(shí)，毛澤東提出：“既然檢察工作這么重要，為什么叫檢察署，不叫檢察院呢？可以改為院么！”［18］第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《憲法》和《人民檢察院組織法》，將檢察署改為檢察院，正式確立了共和國(guó)“一府兩院”的國(guó)家機(jī)構(gòu)體制。至此，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)不僅平行設(shè)置，而且在名稱上也對(duì)等為“院”，具有獨(dú)立的憲法法律地位。

綜上所述，從機(jī)構(gòu)名稱這一角度：法院配置檢察員——法院內(nèi)設(shè)檢察處——人民檢察署——人民檢察院，這其中蘊(yùn)含著深刻的歷史邏輯，體現(xiàn)了人民檢察制度發(fā)展的歷史必然性。從檢察署到檢察院雖只是一字之差，但體現(xiàn)的是黨中央對(duì)檢察制度的高度重視，蘊(yùn)含著黨基于國(guó)情對(duì)檢察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)確憲法定位和對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的深刻把握。近代以來(lái)中國(guó)檢察制度的發(fā)展歷程，伴隨著要不要檢察機(jī)關(guān)，要一個(gè)什么樣的檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位以及在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的地位，領(lǐng)導(dǎo)體制，職權(quán)范圍等諸多方面的理論探討和實(shí)踐檢驗(yàn)，展現(xiàn)出鮮明的螺旋式發(fā)展特征。世界上沒(méi)有完全相同的法治模式，也沒(méi)有完全相同的檢察制度。一個(gè)好的檢察制度應(yīng)適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展需要和國(guó)家民主法治建設(shè)需要。在中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家制度和法律制度探索的歷程中，通過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化，逐步形成了“兩院”司法體制，這是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在法治領(lǐng)域的偉大創(chuàng)舉，符合我國(guó)國(guó)情、適應(yīng)國(guó)家民主法治建設(shè)，具有歷史必然性、內(nèi)在合理性、顯著優(yōu)越性。要把握其深刻的歷史邏輯，以習(xí)近平法治思想指引新時(shí)代檢察理論和實(shí)踐，不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度成熟定型。