能源產(chǎn)業(yè)政策與能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展

摘 要：本文基于2000-2021 年2 822 條能源產(chǎn)業(yè)政策，采用文本挖掘與人工賦分結(jié)合的方法，從化石與非化石兩大能源類別，行政、引導(dǎo)和激勵(lì)三種措施類型對(duì)能源產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行多重組合量化分析，采用非期望超效率SBM 模型測(cè)度能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率，探究能源產(chǎn)業(yè)政策對(duì)能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的影響。研究表明：①能源產(chǎn)業(yè)政策整體效力呈波動(dòng)趨勢(shì)，平均效力較平穩(wěn)；②化石與非化石兩大能源類別、三種措施類型與十種細(xì)分能源的政策整體效力均存在差異；③化石能源引導(dǎo)政策、非化石能源激勵(lì)政策能夠顯著提升能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率，非化石能源與化石能源行政政策均呈現(xiàn)抑制效果，該結(jié)果具有穩(wěn)健性。東部和東北地區(qū)的化石能源引導(dǎo)政策、中部地區(qū)的非化石能源激勵(lì)政策具有正向促進(jìn)效果，西部地區(qū)的政策效果不明顯。

關(guān)鍵詞：能源產(chǎn)業(yè)政策；政策效力；能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率；政策效果

一、引 言

能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)同對(duì)可持續(xù)發(fā)展意義重大。能源作為生產(chǎn)要素影響經(jīng)濟(jì)，又通過(guò)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中的外部性影響環(huán)境，可謂實(shí)現(xiàn)三者協(xié)同的重要一環(huán)。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)必須維持環(huán)境質(zhì)量并保證能源存量能夠充分滿足需求，否則，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然受到環(huán)境污染和能源耗竭的制約（張彬和左暉，2007）。中國(guó)碳排放強(qiáng)度是世界平均水平的1.5 倍，2020 年第75 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，中國(guó)正式提出“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)。中國(guó)54%的碳排放來(lái)源于電力和供熱部門(mén)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的化石燃料，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要因素，提升能源效率與降低單位能耗的污染排放是中國(guó)全面落實(shí)節(jié)能減排政策、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要前提（白俊紅和聶亮，2018）。2022 年黨的二十大報(bào)告再次指出，要基于中國(guó)能源資源稟賦，深入推進(jìn)能源革命，加快新型能源體系的規(guī)劃建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。伴隨經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變與環(huán)境關(guān)注度的提高，能源發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境不斷發(fā)生變化，增加非化石能源應(yīng)用、促進(jìn)化石能源轉(zhuǎn)型成為能源革命的重要方向。

21 世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)主要沿著“利基市場(chǎng)—架構(gòu)創(chuàng)新—產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)生邏輯優(yōu)化升級(jí)（黃棟等，2021），而發(fā)展階段的起點(diǎn)“利基市場(chǎng)”正是政府通過(guò)制定各項(xiàng)制度和政策建立起來(lái)的。能源產(chǎn)業(yè)政策指引國(guó)家能源的發(fā)展方向，同時(shí)也通過(guò)影響要素投入與生產(chǎn)中的外部性同步影響環(huán)境與經(jīng)濟(jì)。基于以上考慮，本文將從政策內(nèi)容出發(fā)，研究能源產(chǎn)業(yè)政策的演變，分析不同階段能源產(chǎn)業(yè)政策的效果，探究何種政策更能促進(jìn)能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，為加快能源綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)提供參考。

本文的邊際貢獻(xiàn)如下：①?gòu)幕茉磁c非化石能源兩大類別、三種政策措施類型、十種細(xì)分能源等多重視角對(duì)能源產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化分析，分別探究不同政策組合的效果。與已有研究相比，政策樣本更新、時(shí)間跨度更長(zhǎng)、政策研究的范圍與角度更加全面。②將文本挖掘法與人工賦分法結(jié)合，制定了比已有研究更能兼顧政策數(shù)量與政策內(nèi)容的政策賦分標(biāo)準(zhǔn)，提高了政策量化的全面性與客觀性。③選擇能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率作為衡量能源產(chǎn)業(yè)政策效果的變量，更能反映出能源產(chǎn)業(yè)政策對(duì)能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的綜合影響。采用超效率SBM 模型解決了現(xiàn)有部分研究中效率測(cè)算結(jié)果的截?cái)鄦?wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述

中國(guó)高度重視經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境協(xié)同發(fā)展，能源政策是政府協(xié)調(diào)能源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的重要工具。中央政府為解決能源發(fā)展問(wèn)題頒布了一系列政策。李輝等（2019）以五年規(guī)劃為線索系統(tǒng)搜集改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)能源政策的文本，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的能源政策呈現(xiàn)出間斷性優(yōu)于均衡性、行政化優(yōu)于市場(chǎng)化和法律化等歷史特征；唐云霓等（2023）系統(tǒng)梳理了“碳中和”愿景提出以來(lái)中國(guó)發(fā)布的能源政策，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前仍未形成跨部門(mén)協(xié)調(diào)合作的格局，政策內(nèi)容呈現(xiàn)懸浮化和碎片化特點(diǎn)，政策工具未能發(fā)揮出應(yīng)有效應(yīng)。

政策內(nèi)容研究是眾多學(xué)者關(guān)注的重要領(lǐng)域之一，政策內(nèi)容研究方法從早期的定性研究逐步向定量研究轉(zhuǎn)變，目前政策內(nèi)容分析采用的方法主要有文獻(xiàn)計(jì)量法（李江等，2015）、共詞分析和聚類分析法（黃萃等，2015）、文本挖掘法（楊慧和楊建林，2016）以及政策工具法（Murphy et al.，2012）等。Rothwell 和Zegveld（1985）提出的供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)分類法成為政策工具劃分的主要方式?；诖耍S萃等（2011）將三種政策工具作為X 維度，將產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈作為Y 維度，對(duì)中央頒布的風(fēng)能政策進(jìn)行頻數(shù)計(jì)量和分析。

為對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行更加深入的探究與比較，從政策力度、政策目標(biāo)以及政策措施等方面對(duì)政策進(jìn)行賦分的方式被更多學(xué)者采用。在政策賦分方面，部分學(xué)者采用客觀評(píng)分法，如制定政策發(fā)布單位與政策類型評(píng)分表作為賦分標(biāo)準(zhǔn)（李倩等，2021），由于發(fā)布單位與政策類型的不同級(jí)別區(qū)分清晰，因此，基于此定義的政策力度評(píng)分較為客觀；部分學(xué)者采用主觀劃定范圍與客觀評(píng)分相結(jié)合的方法，使得政策內(nèi)容的評(píng)估更加細(xì)致，如先通過(guò)專家討論、分組閱讀構(gòu)建政策目標(biāo)與政策措施的關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，再使用文本挖掘法對(duì)詞頻進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，然后與關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行匹配，從而得出政策支持度（唐葆君等，2022）。上述方法雖然相對(duì)客觀，但易損失較多的政策內(nèi)容信息，為使分析更加全面，部分學(xué)者采用純?nèi)斯ぴu(píng)分的方式。彭紀(jì)生等（2008）邀請(qǐng)多位專家從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)三個(gè)維度開(kāi)發(fā)了政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)；張國(guó)興等（2014）采用多輪打分的方式對(duì)政策的力度、措施和目標(biāo)進(jìn)行賦分。

政策效果評(píng)估方面，部分學(xué)者對(duì)單個(gè)政策措施效果進(jìn)行評(píng)估（高玥，2020），或者對(duì)單個(gè)能源類別的政策進(jìn)行研究（趙洱崠和劉平闊，2013），也有對(duì)某個(gè)能源類別的某種措施效果進(jìn)行評(píng)估（王曉珍等，2019）。對(duì)多種能源政策總體效果進(jìn)行評(píng)估的現(xiàn)有文獻(xiàn)多采用不同年份對(duì)比分析（涂強(qiáng)等，2020）或?qū)嵶C分析的方法，實(shí)證分析多采用回歸分析，如用全國(guó)可再生能源發(fā)電量衡量可再生能源政策的效果（蘭梓睿，2021）。由于部分政策文本中同時(shí)涉及多個(gè)政策目標(biāo)或政策措施，部分學(xué)者研究了政策協(xié)同的效果，如以多家光伏企業(yè)總資產(chǎn)收益率數(shù)值的中位數(shù)作為解釋變量衡量光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同的效果（李軍強(qiáng)等，2020）。

能源效率通常受到多方面因素的影響。Massimo 和Filippini（2011）指出了不同國(guó)家的氣候和潛在的能源需求趨勢(shì)將影響能源效率，張慧等（2022）探究了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平和科技支出對(duì)能源效率的影響。不同應(yīng)用領(lǐng)域?qū)δ茉葱实亩x和測(cè)度存在差異，能源經(jīng)濟(jì)效率是相對(duì)理想的能源效率測(cè)度指標(biāo)（魏一鳴和廖華，2010），與單要素能源經(jīng)濟(jì)效率相比，考慮了投入與產(chǎn)出的全要素能源經(jīng)濟(jì)效率更加符合實(shí)際的能源使用情況（Azadeh，et al.，2007），同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與以環(huán)境排放指標(biāo)為非期望產(chǎn)出的能源-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境效率更能系統(tǒng)地評(píng)估能源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的效果（雷明和虞曉雯，2013）。測(cè)量能源效率通常采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）（Bahram Fathi et al.，2020），為解決多個(gè)決策單元同時(shí)處于生產(chǎn)前沿面而無(wú)法比較的情況可使用超效率DEA（Andersenand Petersen，1993）。但DEA 模型是從徑向和角度兩個(gè)方面對(duì)效率進(jìn)行度量，無(wú)法準(zhǔn)確地測(cè)量存在投入和產(chǎn)出的非零松弛時(shí)的效率值，因此，SBM 模型（Tone，2001）、超效率SBM 模型（Tone，2002）以及考慮了非期望產(chǎn)出的SBM 模型（Tone，2004）逐漸被更多地應(yīng)用于能源效率的測(cè)度中。

文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)：①能源產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)有研究大多為演變邏輯梳理，或?qū)δ撤N單一能源的政策進(jìn)行分析，對(duì)不同種政策的全面分析尚不多見(jiàn)。由于化石能源重在轉(zhuǎn)型，非化石能源重在推廣，發(fā)展方向的不同決定了其產(chǎn)業(yè)政策也存在一定的異質(zhì)性，分類分析兩種類型能源產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)別或許有新的發(fā)現(xiàn)。②現(xiàn)有研究多采用文本挖掘法與人工賦分法對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行量化，文本挖掘法客觀但易丟失政策內(nèi)容細(xì)節(jié)，人工賦分法能夠細(xì)致地把握政策內(nèi)容，但結(jié)果受主觀影響較大，兼顧全面性與客觀性的量化方法尚需探尋。③能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境產(chǎn)生影響，但現(xiàn)有研究多采用發(fā)電量或碳排放量衡量能源產(chǎn)業(yè)政策的效果，即僅考慮政策實(shí)施后對(duì)產(chǎn)出的影響或?qū)Νh(huán)境的影響，少有文獻(xiàn)綜合考慮能源產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施對(duì)能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的綜合影響。本文將在研究中嘗試解決上述問(wèn)題，完善能源產(chǎn)業(yè)政策的演變與效果研究。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一） 研究方法

1. 政策效力評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

彭紀(jì)生等（2008）的三維度政策文本量化評(píng)價(jià)模型得到國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者的認(rèn)可，本文參照其政策量化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)手冊(cè)，按照政策頒布單位的級(jí)別與政策種類將政策力度賦予1-5 分。該手冊(cè)中對(duì)于政策措施與政策目標(biāo)的評(píng)判主要依靠人工細(xì)讀文本內(nèi)容，由此得出的賦分值雖然充分考慮了文本語(yǔ)義，但評(píng)分需要具備政策研究經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員完成，評(píng)分過(guò)程也易受主觀影響。

為使評(píng)分結(jié)果更客觀，本文將從政策力度、政策措施、政策目標(biāo)三個(gè)維度對(duì)能源產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化分析。參考多位學(xué)者的方法（李倩等，2021；唐葆君等，2022；彭紀(jì)生等，2008；張國(guó)興等，2014），構(gòu)建政策措施與政策目標(biāo)關(guān)鍵詞庫(kù)，將政策文本與政策措施關(guān)鍵詞庫(kù)進(jìn)行匹配以判斷政策措施類型，再根據(jù)描述措施內(nèi)容的文本數(shù)量對(duì)政策措施賦分；從目標(biāo)強(qiáng)度與目標(biāo)清晰度兩個(gè)維度量化評(píng)價(jià)政策目標(biāo)，通過(guò)關(guān)鍵詞匹配對(duì)政策目標(biāo)強(qiáng)度賦分，根據(jù)是否使用數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)、描述目標(biāo)內(nèi)容的文本數(shù)量對(duì)政策目標(biāo)清晰度賦分，具體賦分標(biāo)準(zhǔn)如表1-3 所示。

其中單個(gè)政策文件中出現(xiàn)多種政策措施類型的，每種政策措施類型分開(kāi)計(jì)分；單種政策措施類型中出現(xiàn)多個(gè)政策措施，視為一類合計(jì)語(yǔ)句數(shù)量進(jìn)行賦分；政策目標(biāo)描述中同時(shí)出現(xiàn)不同賦分段的關(guān)鍵詞，以高賦分段的關(guān)鍵詞賦分。

2. 解釋變量

以2000-2021 年為研究時(shí)段，從國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、各部委門(mén)戶網(wǎng)站，中國(guó)政府網(wǎng)，北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中收集包括風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、地?zé)崮?、海洋能、生物質(zhì)能、核能、煤、石油以及天然氣等相關(guān)能源政策，通過(guò)人工精讀篩選，剔除關(guān)聯(lián)性低的政策文本與重復(fù)的政策文本，最終獲得2 822 條有效能源政策文本，其中非化石能源政策745 條，化石能源政策2 077 條。按評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和式（2）計(jì)算得到中央非化石能源行政政策、非化石能源引導(dǎo)政策、非化石能源激勵(lì)政策、化石能源行政政策、化石能源引導(dǎo)政策、化石能源激勵(lì)政策的政策整體效力，再根據(jù)各省份歷年火力發(fā)電量占全國(guó)總發(fā)電量的比例得到化石能源政策的權(quán)重。根據(jù)其他能源發(fā)電量占全國(guó)總發(fā)電量的比例得到非化石能源政策的權(quán)重。以所得權(quán)重分別與化石能源、非化石能源各3 種能源政策效力相乘后加1 取對(duì)數(shù)，得到各省份受中央能源政策的沖擊程度代理指標(biāo)，作為解釋變量。

3. 控制變量

①能源工業(yè)投資（EI），以能源工業(yè)投資額衡量。增加能源工業(yè)投資有利于擴(kuò)大能源生產(chǎn)、輸送和分配設(shè)施的建設(shè)，提高能源供應(yīng)能力，同時(shí)，更多資金可用于提升可再生能源和清潔能源技術(shù)，從而改善環(huán)境質(zhì)量，刺激能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。②外商直接投資（FDI），以外商直接投資額衡量。外商直接投資可以引入先進(jìn)的能源技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和生產(chǎn)工藝、設(shè)備，提高能源生產(chǎn)和利用的效率，降低能源消耗和排放，同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效率。③地方財(cái)政收入（DF），以地方財(cái)政收入額衡量。地方財(cái)政收入可用于電網(wǎng)、天然氣管道、可再生能源設(shè)施等能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以增加能源供應(yīng)的可靠性和多樣性，同時(shí)也更利于降低能源成本和提高經(jīng)濟(jì)效率。④人均GDP（GDP），以人均GDP 值衡量。通常人均GDP 較高的地區(qū)具備更充足的資金發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)。⑤產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（SI），以第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增量的比值衡量。第二產(chǎn)業(yè)比值較高的地區(qū)可能會(huì)產(chǎn)生更大的能源需求，溫室氣體的排放量也相對(duì)更高。以上變量均以2000 年為基期進(jìn)行平減后加1 取對(duì)數(shù)。

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表4。

四、能源產(chǎn)業(yè)政策效力分析

（一）政策整體效力與平均效力演變

中央頒布的能源政策整體效力與平均效力如圖1 所示。非化石能源、化石能源以及全部能源政策的整體效力均呈波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但平均效力基本保持平穩(wěn)，增長(zhǎng)的幅度較小。平均效力的增長(zhǎng)幅度較小表明政策力度、政策措施、政策目標(biāo)得分的增長(zhǎng)較小。由于平均效力剔除了政策數(shù)量的影響，其增長(zhǎng)與否在一定程度上可以反映出能源產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)量變化情況，因此可見(jiàn)，能源產(chǎn)業(yè)政策整體效力的波動(dòng)主要受政策數(shù)量的影響，政策質(zhì)量的提升存在較大空間。

各種能源產(chǎn)業(yè)政策的整體效力高峰年份存在差異，如2001、2003、2009、2011、2014、2016 等年份，整體效力的波動(dòng)除受到政策數(shù)量的影響外，高峰期的出現(xiàn)也與中國(guó)能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的宏觀背景密切相關(guān)。2001 年北京申奧成功，規(guī)范化石能源的應(yīng)用、增加非化石能源的推廣是踐行“綠色奧運(yùn)”的有效抓手之一；自2001 年開(kāi)始中國(guó)城鄉(xiāng)居民實(shí)行同等用電價(jià)格，國(guó)家出臺(tái)較多相關(guān)政策對(duì)原有能源發(fā)電結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。2003 年，中國(guó)在非典與其他自然災(zāi)害的情況下仍然實(shí)現(xiàn)了GDP的增長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展也導(dǎo)致了能源緊缺的情況，當(dāng)年有20 多個(gè)省份拉閘限電，煤炭供應(yīng)緊張，進(jìn)口石油的數(shù)量也增加較多，國(guó)家頒布了系列能源政策應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題。2006 年，中國(guó)“十一五”首座特大型水電站開(kāi)工建設(shè)，首個(gè)生物質(zhì)發(fā)電工程正式投產(chǎn)，非化石能源迎來(lái)發(fā)展的小高峰。2009 年，中國(guó)成功扭轉(zhuǎn)了國(guó)際金融危機(jī)下經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，抓住全球能源需求放緩的有利時(shí)機(jī)，加大能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，加強(qiáng)能源的國(guó)際合作，進(jìn)一步構(gòu)建清潔安全的能源供應(yīng)體系。2011 年，油氣稅與焦煤征稅標(biāo)準(zhǔn)均有所提高，煤層氣開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃正式發(fā)布，國(guó)家部委第一次圍繞農(nóng)村能源召開(kāi)明確農(nóng)村能源重點(diǎn)工作的專題會(huì)議。2014 年，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議召開(kāi)，對(duì)推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命提出5 點(diǎn)要求，能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃明確要加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。2015 年，上海天然氣交易中心的成立提高了中國(guó)在國(guó)際油氣市場(chǎng)的價(jià)格話語(yǔ)權(quán)，中國(guó)電力體制改革進(jìn)入了新階段。2016 年，“十三五”電力規(guī)劃發(fā)布，18 個(gè)省區(qū)市的電改方案獲批；水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃發(fā)布，水電發(fā)電量突破新高。2018 年，中核與中核建設(shè)重組加快核電走入國(guó)際市場(chǎng)，風(fēng)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、光伏平價(jià)上網(wǎng)使風(fēng)電與光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入新時(shí)代。2020 年，中國(guó)宣布“碳中和”目標(biāo)，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等非化石能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)啟倍速增長(zhǎng)階段，化石能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也迫在眉睫，更多的能源政策頒布，為能源行業(yè)的發(fā)展理清方向。不同年份的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境變化會(huì)在一定程度上影響能源的需求與供給，進(jìn)而對(duì)當(dāng)年能源產(chǎn)業(yè)政策的制定產(chǎn)生影響。

能源產(chǎn)業(yè)政策整體效力呈“倒U 型”變化趨勢(shì)。2015 年前后政策數(shù)量的減少使得能源政策整體效力開(kāi)始下降，這主要是因?yàn)榍捌陬C布的能源政策實(shí)施效果逐步體現(xiàn)，政府開(kāi)始重新審視以前制定的能源政策，根據(jù)實(shí)施效果制定更具調(diào)整性的政策，數(shù)量相較于之前的開(kāi)拓型政策有所減少。此外，2015 年前后正值全球能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，許多國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始轉(zhuǎn)向可持續(xù)和清潔的能源發(fā)展模式。由于能源轉(zhuǎn)型需要更全面的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策，因此，政府傾向于進(jìn)行更深入與更長(zhǎng)期的研究和準(zhǔn)備，以制定適應(yīng)轉(zhuǎn)型需求的新政策，政策的數(shù)量也因此受到影響。能源產(chǎn)業(yè)政策整體效力在“十五”以來(lái)的四個(gè)五年時(shí)期呈現(xiàn)的波動(dòng)趨勢(shì)與每一個(gè)五年規(guī)劃有著緊密的關(guān)聯(lián)，能源政策整體效力的高峰值多出現(xiàn)于每個(gè)五年規(guī)劃的第一年與五年規(guī)劃結(jié)束的前一年。五年規(guī)劃的第一年一般頒布系列政策文件對(duì)規(guī)劃期間的能源發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃與要求，五年規(guī)劃結(jié)束的前一年頒布政策數(shù)量較多往往與實(shí)施狀況未達(dá)到規(guī)劃預(yù)期有關(guān)，為加快目標(biāo)達(dá)成，需要根據(jù)前期實(shí)施情況頒布新的政策進(jìn)行調(diào)整，這也反映出能源產(chǎn)業(yè)政策的長(zhǎng)期規(guī)劃性不足，應(yīng)時(shí)應(yīng)勢(shì)調(diào)整的中短期特征較為明顯。

（二）細(xì)分能源的政策整體效力分布

化石能源政策整體效力高于非化石能源政策整體效力。將化石能源細(xì)分為煤、石油、天然氣，將非化石能源細(xì)分為風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、核能、海洋能、太陽(yáng)能、海洋能、地?zé)崮芘c生物質(zhì)能。不同細(xì)分能源的政策整體效力分布如圖2 所示。

從各類細(xì)分能源的政策整體效力歷年比例來(lái)看，化石能源政策中歷年來(lái)煤的政策效力均為最高，其次為石油，再次為天然氣政策，這與中國(guó)富煤、貧油、少氣的基本國(guó)情相符，資源稟賦決定了煤炭在中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)地位。雖然煤、石油、天然氣是碳排放的主要來(lái)源，但中國(guó)的電力主要由火力發(fā)電提供，特別是煤電。從中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)看，隨著碳達(dá)峰、碳中和的推進(jìn)，煤炭將從兜底保障能源逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)峰能源，但短期來(lái)看，煤、石油、天然氣等化石能源仍具有無(wú)可替代的位置，因此，國(guó)家歷年頒布較多政策對(duì)化石能源行業(yè)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

非化石能源中政策效力最高的能源依次為水能、太陽(yáng)能與風(fēng)能，核能次之，生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能相關(guān)政策頒布年份較晚，數(shù)量也較少，這與中國(guó)非化石能源的資源稟賦是完全吻合的。中國(guó)的水能、太陽(yáng)能、風(fēng)能資源較為豐富，與之相關(guān)的政策也更多；中國(guó)的核電站技術(shù)比其他國(guó)家更有優(yōu)勢(shì)，核電也是中國(guó)的重點(diǎn)發(fā)展能源，歷年推出許多政策引導(dǎo)核電發(fā)展；生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽苡捎诩夹g(shù)不成熟、成本也較高的原因目前無(wú)法得到大范圍的應(yīng)用，相應(yīng)政策也更少，如何加快這類能源的推廣應(yīng)用是后續(xù)政策制定需要考慮的問(wèn)題。

（三）分措施類型的政策整體效力演變

圖3 反映了2000-2021 年非化石能源與化石能源按行政措施、引導(dǎo)措施、激勵(lì)措施分類的政策整體效力情況。歷年來(lái)，無(wú)論是非化石能源還是化石能源，其行政政策在三種政策類型中均占據(jù)主導(dǎo)地位，激勵(lì)政策效力均為最弱，這表明政府在能源發(fā)展中進(jìn)行的干預(yù)較多，如制定行業(yè)的工藝標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入門(mén)檻、頒布監(jiān)督與管理辦法等。對(duì)于能源項(xiàng)目試點(diǎn)、項(xiàng)目指導(dǎo)等也有一定的關(guān)注，而通過(guò)稅收與信貸等對(duì)能源發(fā)展進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策相對(duì)較少。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，非化石能源的引導(dǎo)政策與激勵(lì)政策整體效力呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，表明政府在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)嘗試加強(qiáng)引導(dǎo)政策與激勵(lì)政策的效力，使市場(chǎng)逐漸發(fā)揮更大的作用，這在一定程度上也代表了我國(guó)能源政策措施轉(zhuǎn)變的一種趨勢(shì)。整體效力最高的行政政策是否對(duì)促進(jìn)能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率提升的效果最好，非化石能源的政策措施逐漸從以行政政策為主向提高引導(dǎo)與激勵(lì)政策的比例轉(zhuǎn)變，是否說(shuō)明引導(dǎo)與激勵(lì)政策的效果更好？化石能源與非化石能源采取同類型措施時(shí)取得的政策效果是否存在差異？本文將進(jìn)一步探究這些問(wèn)題。

五、能源產(chǎn)業(yè)政策效果分析

（一）基準(zhǔn)回歸

為進(jìn)一步探究化石能源、非化石能源不同措施類型下哪種政策組合對(duì)能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率的提升更有效，本文根據(jù)式（4）對(duì)不同類型政策的效果進(jìn)行回歸分析。根據(jù)AIC 和SC 準(zhǔn)則確定將非化石能源與化石能源引導(dǎo)政策的沖擊滯后2 期，將非化石能源與化石能源行政政策、激勵(lì)政策的沖擊滯后1 期?；鶞?zhǔn)回歸結(jié)果如表5 列（1）所示。

不同措施類型的能源政策效果存在差異。非化石能源行政政策與化石能源行政政策在1%的顯著性水平下對(duì)EEE 的提升產(chǎn)生負(fù)向影響。行政政策主要包括制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)對(duì)風(fēng)能、光伏等非化石能源行業(yè)設(shè)置過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻，或者對(duì)非化石能源企業(yè)制定過(guò)嚴(yán)的監(jiān)管措施時(shí)，短期來(lái)看確實(shí)提高了非化石能源項(xiàng)目的質(zhì)量，但從中長(zhǎng)期來(lái)看卻可能會(huì)使相關(guān)企業(yè)參與性降低，不利于非化石能源應(yīng)用的推廣和EEE 提高。對(duì)化石能源而言，進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管與規(guī)范的確可以起到降低環(huán)境污染的效果，但工業(yè)發(fā)展需要使用大量的煤、石油等化石能源作為原料，若對(duì)化石能源限制過(guò)度則會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)原料不足，提高工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本。同時(shí)，為達(dá)到監(jiān)管要求，相關(guān)企業(yè)的治污成本上升，缺乏運(yùn)作資金的企業(yè)很可能由于成本的上升面臨經(jīng)營(yíng)困境，對(duì)EEE 的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出指標(biāo)產(chǎn)生負(fù)面影響。若污染排放量的減少幅度不及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的減少幅度，則會(huì)導(dǎo)致EEE 下降。

化石能源引導(dǎo)政策在1%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 的增長(zhǎng)，非化石能源引導(dǎo)政策產(chǎn)生的效果并不顯著。非化石能源引導(dǎo)政策包括制定技術(shù)推廣目錄、優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域指南、推廣示范項(xiàng)目或試點(diǎn)項(xiàng)目等，這些政策的實(shí)施在一定程度上可以使非化石能源企業(yè)得到更多的關(guān)注從而促進(jìn)市場(chǎng)資本的流入，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但可能由于優(yōu)惠措施吸引了過(guò)多的資本涌入非化石能源賽道，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加了能源市場(chǎng)的不穩(wěn)定性，在一定程度上抵消了正向效應(yīng)。化石能源引導(dǎo)政策更傾向于引導(dǎo)傳統(tǒng)的化石能源企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)行智能化、清潔化改造的過(guò)程中，傳統(tǒng)能源企業(yè)的技術(shù)不斷升級(jí)和創(chuàng)新，能夠提供更高效、更環(huán)保的能源產(chǎn)品，能源利用效率得到提高，污染排放也相應(yīng)減少。另外，通過(guò)技術(shù)升級(jí)和創(chuàng)新，企業(yè)可以降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率，增加市場(chǎng)份額，從而獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，使得EEE 顯著提升。

非化石能源激勵(lì)政策在10%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 的提升，化石能源激勵(lì)政策的效果并不顯著。非化石能源激勵(lì)政策通過(guò)減稅、免稅、退稅或降低進(jìn)口商品關(guān)稅等方式降低相關(guān)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；通過(guò)提供資金支持、信貸支持幫助企業(yè)獲得更多的融資，實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)或擴(kuò)大規(guī)模；通過(guò)補(bǔ)貼降低非化石能源價(jià)格，提高非化石能源競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，使企業(yè)更愿意研發(fā)環(huán)境友好型的技術(shù)，從而促進(jìn)EEE 的提升?；茉醇?lì)政策主要采用對(duì)化石能源增稅的方式，由于將稅收措施歸類為激勵(lì)措施，所以其本質(zhì)為對(duì)化石能源的負(fù)向激勵(lì)。通過(guò)對(duì)化石能源增稅使得企業(yè)的能源使用成本上升，從而倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)向使用非化石能源，但增稅可能會(huì)降低企業(yè)的盈利能力、減少研發(fā)投入，從而影響技術(shù)創(chuàng)新。如何確定合理的稅收力度，更顯著地促進(jìn)EEE 的提升，是此類政策需要考慮的重點(diǎn)。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

①替換解釋變量。根據(jù)各省份歷年煤、石油、天然氣的消費(fèi)量占全國(guó)能源總消費(fèi)量的比例得到化石能源政策的權(quán)重，根據(jù)其他能源消費(fèi)量占全國(guó)能源總消費(fèi)量的比例得到非化石能源政策的權(quán)重。以所得權(quán)重分別與中央非化石能源行政政策、引導(dǎo)政策、激勵(lì)政策，化石能源行政政策、引導(dǎo)政策、激勵(lì)政策的政策整體效力相乘后加1 取對(duì)數(shù)，得到各省份受中央能源政策沖擊程度的新代理指標(biāo)，替代原解釋變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果見(jiàn)表5 列（2）。②改變樣本期?？紤]到疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、能源消耗的沖擊較大，將樣本期更改為2000-2019 年，結(jié)果見(jiàn)表5 列（3）。③剔除直轄市樣本。直轄市與其他省份在行政級(jí)別、經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模等方面存在一定差異，將直轄市樣本剔除進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果如表5 列（4）所示。穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果與基準(zhǔn)回歸基本保持一致，結(jié)論具有穩(wěn)健性。

（三）異質(zhì)性分析

不同省份的能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率可能受到資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等多種因素的影響，能源產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果也因此存在差異。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)能源消耗和污染物排放量相對(duì)較高，而技術(shù)水平相對(duì)較高的省份則更有能力提高能源利用效率，從而降低污染物的排放。為進(jìn)一步探究不同地區(qū)實(shí)施何種能源產(chǎn)業(yè)政策更有利于促進(jìn)能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，本文按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分類標(biāo)準(zhǔn)將樣本分為東部、中部、西部、東北進(jìn)行分組回歸，分析結(jié)果見(jiàn)表6 列（1）-（4）。

分析結(jié)果顯示，東部地區(qū)最有效的能源產(chǎn)業(yè)政策類型為化石能源引導(dǎo)政策，其在5%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 提升；非化石能源行政政策與化石能源行政政策在5%的顯著性水平下抑制EEE提升。東北地區(qū)化石能源引導(dǎo)政策在1%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 的提升，化石能源行政政策則呈現(xiàn)抑制效果。這表明東部地區(qū)和東北地區(qū)通過(guò)引導(dǎo)化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以有效地提高能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率，而行政政策的監(jiān)管力度則需要考慮適當(dāng)減輕。中部地區(qū)的非化石能源激勵(lì)政策在10%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 提升，非化石能源行政政策在5%的顯著性水平下抑制EEE 提升，這些地區(qū)可以考慮加大非化石能源激勵(lì)政策的力度，適當(dāng)減少對(duì)非化石能源的行政監(jiān)管壓力。西部地區(qū)的能源產(chǎn)業(yè)政策效果均不顯著。相較而言，西部地區(qū)具有豐富的太陽(yáng)能、水能、風(fēng)能等非化石能源資源，但無(wú)論發(fā)展非化石能源還是提高現(xiàn)有傳統(tǒng)能源的利用效率均要求一定的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)以及完善的能源基礎(chǔ)設(shè)施，西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，消弱了能源產(chǎn)業(yè)政策的效果，需要更多的政策支持和資源投入以推動(dòng)相關(guān)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

六、結(jié)論與建議

本文對(duì)2000-2021 年的各類能源產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行量化分析，建立回歸模型研究各類政策的實(shí)施對(duì)能源-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)效率（EEE）的影響。主要結(jié)論如下：

（1）化石能源政策平均效力與非化石能源政策平均效力歷年來(lái)幾乎保持平穩(wěn)，政策整體效力的波動(dòng)主要由政策數(shù)量增減導(dǎo)致，政策頒布單位級(jí)別、政策頒布類型、政策措施細(xì)致度、政策目標(biāo)強(qiáng)度以及政策目標(biāo)清晰度等影響政策質(zhì)量的政策內(nèi)容存在較大提升空間。

（2）化石能源政策與非化石能源政策整體效力的波動(dòng)與高峰期的出現(xiàn)與不同時(shí)期中國(guó)的能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的情況存在密切的關(guān)系。能源政策整體效力的高峰值多出現(xiàn)于每個(gè)五年規(guī)劃的第一年與五年規(guī)劃結(jié)束的前一年，五年期的后一個(gè)高峰值多為調(diào)整型政策，反映出前一個(gè)政策高峰制定政策時(shí)存在預(yù)期偏高的現(xiàn)象，政策的前瞻性不足、長(zhǎng)期性不夠，針對(duì)實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題所制定的回應(yīng)式、填補(bǔ)式的政策較多。

（3）化石能源政策整體效力高于非化石能源政策。從10 種細(xì)分能源來(lái)看，化石能源政策中煤的政策效力最高，其次為石油，再次為天然氣；非化石能源中水能、太陽(yáng)能、風(fēng)能與核能的政策效力較高，生物質(zhì)能、地?zé)崮芘c海洋能的政策效力、政策數(shù)量均較低。分措施類型來(lái)看，非化石能源與化石能源政策中行政政策效力均為最高，激勵(lì)政策效力均為最低；非化石能源的引導(dǎo)政策與激勵(lì)政策整體效力呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，市場(chǎng)逐步發(fā)揮更大的作用。

（4）進(jìn)一步分析不同措施的政策效果發(fā)現(xiàn)，非化石能源行政政策與化石能源行政政策在1%的顯著性水平下抑制EEE 提升；化石能源引導(dǎo)政策在1%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 增長(zhǎng)，非化石能源引導(dǎo)政策產(chǎn)生的效果并不顯著；非化石能源激勵(lì)政策在10%的顯著性水平下促進(jìn)EEE 提升，化石能源激勵(lì)政策的效果并不顯著。更換解釋變量、將樣本期縮短至2019 年、剔除直轄市樣本后進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果均與基準(zhǔn)回歸基本保持一致。非化石能源行政政策對(duì)東部與中部地區(qū)EEE 的抑制作用較為明顯，化石能源行政政策對(duì)東部與東北地區(qū)EEE 的抑制作用更明顯。中部地區(qū)的非化石能源激勵(lì)政策，東部和東北地區(qū)的化石能源引導(dǎo)政策更能促進(jìn)當(dāng)?shù)谽EE 提升。西部地區(qū)的各種能源產(chǎn)業(yè)政策效果均不顯著。

基于以上結(jié)論與中國(guó)能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出以下建議：

（1）我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)政策需要由重視數(shù)量向重視質(zhì)量轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高政策措施的細(xì)致度、政策目標(biāo)的強(qiáng)度以及政策目標(biāo)的清晰度。高強(qiáng)度的政策目標(biāo)更能引起政策接收者的重視，加快政策實(shí)施的進(jìn)程；細(xì)致的政策措施和清晰量化的政策目標(biāo)更能使政策接收者明確方向和實(shí)施計(jì)劃，使政策的實(shí)施更有效。

（2）制定能源政策時(shí)需要全面考慮政策對(duì)于能源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的影響，建立完善的政策監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)政策研究和制定的科學(xué)性和系統(tǒng)性，充分考慮政策的時(shí)滯效應(yīng)，重視政策的長(zhǎng)期規(guī)劃。

（3）相對(duì)于傳統(tǒng)的化石能源，非化石能源在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放量較低，具有更低的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和更高的投資回報(bào)，非化石能源的推廣更有利于促進(jìn)能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而非化石能源的資源分布相對(duì)于傳統(tǒng)化石能源更為分散，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)需要較高的初始投資成本，在規(guī)模應(yīng)用和商業(yè)化發(fā)展方面受到一定限制，與傳統(tǒng)的化石能源相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，需要更多的政策支持來(lái)推動(dòng)其發(fā)展。但目前非化石能源政策整體效力不及化石能源，應(yīng)加強(qiáng)非化石能源相關(guān)的政策支持，促進(jìn)非化石能源的規(guī)模應(yīng)用和發(fā)展。

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