土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策建議

摘要：從土地利用現(xiàn)實(shí)情況、土地節(jié)約集約利用的主要成績(jī)這兩方面入手，闡述了某市土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀，進(jìn)一步分析了土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)存問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出了一系列土地節(jié)約集約利用的優(yōu)化展開(kāi)對(duì)策，包括強(qiáng)化對(duì)土地節(jié)約集約利用的重視程度、加強(qiáng)統(tǒng)籌性工作與指導(dǎo)、優(yōu)化“三個(gè)布局”以重點(diǎn)控制“總”量?jī)?yōu)結(jié)構(gòu)、多舉措提升城市土地資源利用率、及時(shí)合理開(kāi)展土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，以期實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的升級(jí)。

關(guān)鍵詞：土地資源；節(jié)約集約利用；城市用地

土地是不可再生的稀缺資源，在土地利用管理實(shí)踐中，土地節(jié)約集約利用受到了重點(diǎn)關(guān)注，也是管理工作的核心內(nèi)容?，F(xiàn)階段，在國(guó)家宏觀調(diào)控政策的指引下，銀根、地根同時(shí)收緊，新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃也顯現(xiàn)出逐年收緊的狀態(tài)，土地節(jié)約集約利用得到強(qiáng)化。實(shí)踐中，不同地區(qū)在土地節(jié)約集約利用方面還普遍存在著一些問(wèn)題，依舊需要持續(xù)優(yōu)化工作策略，以進(jìn)一步提高土地利用管理成效。

1 土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀分析

A市轄區(qū)總面積約為3175.67 km2，為縣級(jí)市，轄

4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、14個(gè)鎮(zhèn)。A市屬于平原城市，由東北至西南呈現(xiàn)出地勢(shì)逐步降低的水平，水面豐富。在近幾年的發(fā)展中，A市對(duì)于土地節(jié)約集約利用更加關(guān)注，土地利用程度保持在相對(duì)較高的水平。

1.1 土地利用現(xiàn)實(shí)情況

2021—2023年，A市的土地資源利用現(xiàn)實(shí)情況如下：（1）2021年，在農(nóng)用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地的面積分別為166 877.5 hm2、133 542.42 hm2、5 140.35 hm2、3114.17 hm2、0.86 hm2、25 079.77 hm2；在建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)用地、采礦用地、村莊用地、交通水利用地、未利用地的面積3 704.81 hm2、1 318.33 hm2、26 597.47 hm2、5 938.65 hm2、201.99 hm2、112 927.92 hm2；新增建設(shè)用地面積為369.57 hm2；新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為326.14 hm2；所述上一級(jí)行政區(qū)的用地?cái)?shù)據(jù)為279 705.38 hm2。

（2）2022年，在農(nóng)用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地的面積分別為167 225.88 hm2、133 890.14 hm2、5 134.43 hm2、3 112.82 hm2、0.86 hm2、25 087.63 hm2；在建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)用地、采礦用地、村莊用地、交通水利用地、未利用地的面積3 770.33 hm2、1 350.51 hm2、26 668.26 hm2、5 946.15 hm2、202.37 hm2、112 403.24 hm2；新增建設(shè)用地面積為205.34 hm2；新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為197.84 hm2；所述上一級(jí)行政區(qū)的用地?cái)?shù)據(jù)為281 998.20 hm2。（3）2023年，在農(nóng)用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地的面積分別為167 099.47 hm2、133 847.75 hm2、5 119.42 hm2、3 097.37 hm2、0.86 hm2、25 034.07 hm2；在建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)用地、采礦用地、村莊用地、交通水利用地、未利用地的面積6 536.26 hm2、1 446.16 hm2、24 182.75 hm2、6 254.34 hm2、202.16 hm2、111 845.60 hm2；新增建設(shè)用地面積為1 373.20 hm2；新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為1 090.47 hm2；所述上一級(jí)行政區(qū)的用地?cái)?shù)據(jù)為284 742.69 hm2。

綜合2021—2023年的A市土地實(shí)際利用情況可知，A市的土地利用程度保持在相對(duì)較高的水平，土地利用率達(dá)到64%以上；在總體的土地利用結(jié)構(gòu)中，農(nóng)用地的占比維持在相對(duì)較高的狀態(tài)下，始終保持在不低于50%的水平；尚未得到利用的土地屬于水域以及自然保留地，也維持在較高比例狀態(tài)。

1.2 土地節(jié)約集約利用的主要成效

1.2.1 城市功能區(qū)的布局合理性日益提升

新型城鎮(zhèn)化加速建設(shè)的大背景下，A市的功能區(qū)混亂情況得到了較為明顯的優(yōu)化改善，原有的工業(yè)區(qū)逐步聚集在城市外緣，并形成明顯的集中性工業(yè)生產(chǎn)區(qū)。通過(guò)組織開(kāi)展對(duì)舊城區(qū)的改造，實(shí)現(xiàn)了住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)的分離，有效降低了以往城市交通擁堵的現(xiàn)象。

1.2.2 土地閑置率表現(xiàn)出逐年遞減的變化趨勢(shì)

推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)期間，A市對(duì)城區(qū)科學(xué)規(guī)劃布局，以消化閑置土地替代征收新土地，促使原有的閑置土地逐步得到更好的利用。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的建設(shè)與發(fā)展，A市的土地閑置率得到了較為明顯的降低，提升了城市土地節(jié)約集約利用程度。

1.2.3 單位面積土地的回報(bào)率有所提高

依托對(duì)現(xiàn)有城市土地資源的合理規(guī)劃布局與充分利用，結(jié)合先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，促使A市的城市容量表現(xiàn)出了逐年遞增的變化趨勢(shì)。與之相對(duì)應(yīng)的是，原有的城市平面化發(fā)展逐步向著城市立體式布局的方向轉(zhuǎn)變，在單位面積土地內(nèi)，容納的人口數(shù)量以及商業(yè)建筑等均有所增加，促使土地的回報(bào)率顯現(xiàn)出明顯提升的變化趨勢(shì)。

2 土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 土地資源的節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提升

雖然A市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中取得了較為理想的成績(jī)，但是從單位GDP能耗方面來(lái)看，依然保持在相對(duì)較高的水平，城市化進(jìn)程還有待進(jìn)一步完善。現(xiàn)階段，A市的土地節(jié)約集約利用水平正處于持續(xù)上升的階段，還有較大的提升空間；城市容積率偏低。在近幾年的城市發(fā)展與建設(shè)中，A市逐年不斷擴(kuò)大城市規(guī)模與面積，更多的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入A市并占用了大量的土地資源。小區(qū)范圍內(nèi)，花園式工廠、道路的盲目擴(kuò)建等現(xiàn)象極為常見(jiàn)，導(dǎo)致大量耕地被城市占用。同時(shí)，結(jié)合前文的分析可知，雖然A市的閑置土地面積顯現(xiàn)出逐年降低的發(fā)展趨勢(shì)，但是仍然還有較為大量的閑置土地未得到充分利用。從這一角度來(lái)看，A市的城市土地資源的節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提升。

2.2 城市擴(kuò)張速度相對(duì)較快

現(xiàn)階段，受到相關(guān)政策的支持以及自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)的推動(dòng)，A市的城市化建設(shè)與發(fā)展速度明顯提升，城市規(guī)模、城市土地用量等均顯現(xiàn)出持續(xù)提升的變化趨勢(shì)。從城市土地資源利用的方面來(lái)看，由于實(shí)際在老城區(qū)改造中投入的成本普遍高于對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用期間所產(chǎn)生的成本，因此重新征地更受歡迎。與之相對(duì)應(yīng)的是，政府部門在對(duì)城市土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用前，更傾向于開(kāi)設(shè)新城區(qū)、新工業(yè)區(qū)。同時(shí)，城市中心區(qū)域的大量土地資源被應(yīng)用于低矮住房，整體的土地利用情況過(guò)于粗放，實(shí)際土地節(jié)約集約利用程度偏低。城市規(guī)模的逐年遞增使得周邊土地資源得到大面積的開(kāi)發(fā)利用，更多耕地被開(kāi)發(fā)建設(shè)為公路、新城區(qū)或者是工業(yè)區(qū)，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展與城市化進(jìn)程之間的矛盾。

2.3 土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象明顯

受到城市化發(fā)展進(jìn)程加速的影響，大量農(nóng)村常住人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)中生活，使得城市建設(shè)用地在短時(shí)間內(nèi)得到大量增加，而受到多種因素的影響，新征城市用地并沒(méi)有全部得到充分開(kāi)發(fā)利用，土地回報(bào)率并不理想，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象突顯。同時(shí)，由于沒(méi)有針對(duì)土地資源實(shí)施更為有效的保護(hù)，因此存在礦區(qū)所占用的大量土地?zé)o法完成復(fù)墾，對(duì)應(yīng)居住區(qū)內(nèi)的居住人口持續(xù)減少，隨之產(chǎn)生了一定的廢棄廠房、廢棄居民區(qū)，也進(jìn)一步加劇土地資源的浪費(fèi)情況。另外，農(nóng)村地區(qū)的建筑面積也普遍保持在偏高水平。

3 土地節(jié)約集約利用的優(yōu)化對(duì)策

3.1 強(qiáng)化對(duì)土地節(jié)約集約利用的重視程度

土地節(jié)約集約利用綜合改革對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。在當(dāng)前的工作實(shí)踐中，必須形成統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思維方式，加快形成資源節(jié)約集約利用的社會(huì)共識(shí)和行動(dòng)自覺(jué)，強(qiáng)化對(duì)土地節(jié)約集約利用的重視程度，將土地節(jié)約集約利用綜合改革試點(diǎn)和批而未供閑置、工業(yè)低效土地處置攻堅(jiān)行動(dòng)作為提升區(qū)域自然資源要素保障能力的基礎(chǔ)性工作，全力推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。要加強(qiáng)源頭管控，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，提升空間使用效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，最大限度發(fā)揮土地綜合效益。要強(qiáng)化改革創(chuàng)新意識(shí)，圍繞國(guó)家級(jí)節(jié)約集約示范縣創(chuàng)建、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)和全域土地綜合整治試點(diǎn)等部級(jí)試點(diǎn)工作，縣市區(qū)、開(kāi)發(fā)園區(qū)要積極探索、大膽創(chuàng)新，用好用足政策，拉高工作標(biāo)桿，打造地方樣板，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，推動(dòng)形成具有城市特色的改革品牌。要堅(jiān)決扛起耕地保護(hù)政治責(zé)任，牢牢守住耕地保護(hù)紅線，堅(jiān)持依法依規(guī)，科學(xué)認(rèn)真謀劃，扎實(shí)有序做好耕地保護(hù)各項(xiàng)工作。

3.2 加強(qiáng)統(tǒng)籌性工作與指導(dǎo)

節(jié)約集約用地改革是城市破解土地瓶頸問(wèn)題，探索產(chǎn)業(yè)用地拓展、重塑、集聚，推進(jìn)自然資源高水平保護(hù)、高效率利用的重要舉措。推動(dòng)土地節(jié)約集約利用改革，批而未供和閑置土地處置是關(guān)鍵[1]。實(shí)踐中，要深入謀劃，全面排查全市批而未供和閑置土地地塊，摸清家底，標(biāo)圖建表，清單式管理、落實(shí)銷號(hào)制。相關(guān)部門要上下通力合作，依托技術(shù)手段，科學(xué)制定規(guī)則，通過(guò)撤銷批文、公益公建劃撥、單獨(dú)選址用地供應(yīng)等方式，加快批而未供和閑置土地處置，在確保完成全年任務(wù)的前提下，切實(shí)提高存量土地利用效率，為推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。在此基礎(chǔ)上，要以長(zhǎng)牙齒的“硬舉措”落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，圍繞通報(bào)問(wèn)題，正視差距短板、精準(zhǔn)對(duì)癥施策，以高度的工作責(zé)任感和緊迫感推動(dòng)年度耕地保護(hù)各項(xiàng)工作全面完成。要深刻理解開(kāi)展土地節(jié)約集約利用綜合改革試點(diǎn)的重要意義，全面落實(shí)好改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作安排，全力構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)響應(yīng)”新機(jī)制。

3.3 優(yōu)化“三個(gè)布局”以重點(diǎn)控制“總”量?jī)?yōu)結(jié)構(gòu)

3.3.1 優(yōu)化國(guó)土空間布局

聚焦“空間編制數(shù)字化、城鎮(zhèn)規(guī)劃合理化、布局排列智能化”目標(biāo)，將節(jié)約集約理念貫穿國(guó)土空間規(guī)劃編制全過(guò)程，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，優(yōu)化空間布局，統(tǒng)籌用地需求，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模，推動(dòng)建設(shè)用地資源向園區(qū)、平臺(tái)傾斜，倒逼城鎮(zhèn)集約發(fā)展。

3.3.2 優(yōu)化城市更新布局

強(qiáng)化“城市更新、片區(qū)開(kāi)發(fā)”理念，圍繞增強(qiáng)城市核心功能和產(chǎn)業(yè)集群集聚集約發(fā)展，謀劃建設(shè)以“康養(yǎng)+生態(tài)”為主的新城區(qū)、以現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)為主的片區(qū)、以綠色低碳為主的片區(qū)、以風(fēng)貌塑造為主的片區(qū)、以歷史文化為主的片區(qū)，一體推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在延伸城市骨架、提升城市承載力的過(guò)程中，進(jìn)一步提升城市容積率、提高土地利用率。

3.3.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局

結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、交通優(yōu)勢(shì)等，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)布局、功能布局和空間布局，以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主陣地，重點(diǎn)優(yōu)化“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)用地布局，形成錯(cuò)位發(fā)展、集群推進(jìn)的空間發(fā)展格局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。

3.4 多舉措提升城市土地資源利用率

3.4.1 堅(jiān)持供應(yīng)創(chuàng)新，著力優(yōu)化土地資源配置方式

推進(jìn)長(zhǎng)期租賃、租讓結(jié)合、彈性年期出讓，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)用地多元化供應(yīng)體系。繼續(xù)完善“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓指標(biāo)體系，豐富完善行業(yè)分類、產(chǎn)出強(qiáng)度、稅收強(qiáng)度、投資強(qiáng)度和單位產(chǎn)品綜合能耗等指標(biāo)體系，實(shí)施“畝均論英雄”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.4.2 堅(jiān)持立體開(kāi)發(fā)，著力提升土地資源利用效率

提高普通工業(yè)用地容積率和生產(chǎn)廠房建筑限高，鼓勵(lì)實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地地上、地表、地下立體開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)建造多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，推動(dòng)工業(yè)用地空間綜合高效利用。探索開(kāi)展用地混合配置供應(yīng)，適應(yīng)工業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)，推進(jìn)工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途混合配置，提高用地綜合利用效益。

3.4.3 堅(jiān)持實(shí)事求是，著力盤活存量產(chǎn)業(yè)用地

創(chuàng)新措施推進(jìn)閑置土地盤活，根據(jù)不同主體，結(jié)合各類原因，分類施策推進(jìn)促動(dòng)工、征收閑置費(fèi)、協(xié)商收回。鼓勵(lì)零星建設(shè)用地連片整合開(kāi)發(fā)，通過(guò)預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度實(shí)現(xiàn)不同權(quán)利人用地整合開(kāi)發(fā)。建立歷史用地帶建筑物出讓機(jī)制，允許將符合條件的建筑物納入出讓方案，解決產(chǎn)業(yè)用地未供先用歷史問(wèn)題。

3.5 及時(shí)合理開(kāi)展土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)

城市土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)機(jī)制，指對(duì)城市及其內(nèi)部各種功能區(qū)（如工業(yè)園區(qū)）批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地利用狀況（土地供應(yīng)率、土地開(kāi)發(fā)率等）、用地效益（畝均投資、畝均工業(yè)產(chǎn)值、畝均稅收等）、管理績(jī)效（閑置土地發(fā)生率）等方面開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)工作。以城市內(nèi)的工業(yè)園區(qū)為例，土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)范圍包括區(qū)級(jí)和市管A類園區(qū)，以園區(qū)批準(zhǔn)范圍為邊界開(kāi)展，其他園區(qū)結(jié)合實(shí)際參照?qǐng)?zhí)行。實(shí)踐中，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)該評(píng)價(jià)機(jī)制的評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)計(jì)算、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值和指標(biāo)權(quán)重、計(jì)算方法和排序等進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，同時(shí)明確根據(jù)評(píng)價(jià)排名結(jié)果，對(duì)各園區(qū)在用地、用電、用能、用水、用氣、信貸等資源要素配置上實(shí)施差別化政策，獎(jiǎng)勵(lì)排名靠前的園區(qū)，倒逼排名靠后的園區(qū)提升資源要素利用效率。建立并推行城市及其內(nèi)部各種功能區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施差別化政策，依法依規(guī)積極穩(wěn)妥處置低效利用土地等閑置低效資產(chǎn)，將有利于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力，提升企業(yè)投資強(qiáng)度和畝產(chǎn)效率，鞭策畝均效益不理想的企業(yè)紛紛行動(dòng)起來(lái)，加緊制定提升方案，進(jìn)一步推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前的城市土地節(jié)約集約利用期間，還存在著一定的問(wèn)題，包括利用水平有待提升、城市擴(kuò)張快、土地資源浪費(fèi)明顯等。實(shí)踐中，需要結(jié)合土地資源利用現(xiàn)實(shí)情況與現(xiàn)存問(wèn)題，持續(xù)展開(kāi)對(duì)土地節(jié)約集約利用方案的優(yōu)化，以此獲取更為理想的利用效果。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙春庚.開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展——河北河間經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)項(xiàng)目研究[J].價(jià)值工程，2023，42（30）：42-44.