基于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的植樹造林政策探討

摘要：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在植樹造林政策中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，它不僅促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，還增強(qiáng)了公眾的環(huán)保意識。但該機(jī)制的推行面臨資金穩(wěn)定性問題、土地使用權(quán)與產(chǎn)權(quán)問題、生態(tài)效益評估標(biāo)準(zhǔn)的建立問題、社會參與度與認(rèn)識不到位的困境。文章針對上述問題提出了多元化籌措資金、健全相關(guān)法律法規(guī)、明確土地權(quán)屬與激勵機(jī)制、建立科學(xué)生態(tài)效益評估體系以及加強(qiáng)公眾的宣傳教育、提高社會參與度與認(rèn)知度等對策。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；植樹造林；資金來源

在全球氣候變化與環(huán)境惡化日趨嚴(yán)重的背景下，植樹造林作為一種改善生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的重要途徑，作用與意義日益凸顯出來。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正是基于這種情況而產(chǎn)生的，其目的是通過經(jīng)濟(jì)激勵與社會合作共同推動森林資源的可持續(xù)管理與利用。但是，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為核心的植樹造林政策在執(zhí)行過程中卻面臨著許多困境。本文旨在探討如何通過有效的策略和措施克服這些難題，以確保植樹造林政策的有效實(shí)施，并最大化其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在植樹造林政策中的作用

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以經(jīng)濟(jì)激勵、政策支持等方式鼓勵、引導(dǎo)林農(nóng)與社會資本共同參與植樹造林活動。該方法在增加植被覆蓋率、改善生態(tài)環(huán)境的同時，也有助于當(dāng)?shù)鼐用裨鍪?、改善生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)共贏。另外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以推動生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，在預(yù)防土地退化和增加生物多樣性方面發(fā)揮著重要的作用。通過制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管措施來保證植樹造林工作的長期可持續(xù)進(jìn)行，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為促進(jìn)綠色發(fā)展的有效手段[1]。

2 基于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的植樹造林政策的實(shí)施難題

2.1 資金來源不穩(wěn)定的挑戰(zhàn)

生態(tài)補(bǔ)償自身需要大量資金投入來支撐植樹造林，但是政府預(yù)算調(diào)配具有不確定性，造成經(jīng)費(fèi)支持缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性。以政府為主要出資方的財(cái)政預(yù)算受到經(jīng)濟(jì)形勢變化和政策調(diào)整等諸多因素的限制，導(dǎo)致植樹造林項(xiàng)目長期經(jīng)費(fèi)來源很難得到切實(shí)保證。另外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的其他參與主體資金投入并不平穩(wěn)，企業(yè)、公眾或者其他機(jī)構(gòu)的參與度及資金支持難以為繼，為項(xiàng)目執(zhí)行帶來不確定性。

2.2 土地使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)問題

我國土地制度中，土地所有權(quán)屬于國家或者集體所有，使用權(quán)可以以承包、出租等形式轉(zhuǎn)讓給個人或者企業(yè)。但是在實(shí)際運(yùn)作中土地使用權(quán)確權(quán)工作常常不到位，造成土地使用情況不明確。在植樹造林項(xiàng)目需要征用土地的情況下，就時常面臨著合法性的問題。不同利益主體之間可能就土地實(shí)際使用權(quán)發(fā)生糾紛，這種不確定因素既可能造成項(xiàng)目推進(jìn)過程中的抵制，也可能因處置不當(dāng)而產(chǎn)生土地糾紛，情況嚴(yán)重時會引起法律訴訟。我國農(nóng)村地區(qū)土地通常由零散農(nóng)戶承包，這種分散性使土地產(chǎn)權(quán)難以集中起來，而在植樹造林這類要求土地面積大且土地需要連結(jié)連片的工程中，其分散性便成為阻礙。在工程實(shí)施過程中，要協(xié)調(diào)很多農(nóng)戶意見并經(jīng)過多次磋商與洽談，這一協(xié)調(diào)成本既包括經(jīng)濟(jì)成本也包括時間成本與機(jī)會成本。在實(shí)際運(yùn)行過程中這種分散性也會導(dǎo)致土地資源利用效率不高，不利于植樹造林項(xiàng)目順利開展。土地流轉(zhuǎn)、承包等程序的繁瑣，也成為影響植樹造林政策實(shí)施的一個主要原因。在我國，土地流轉(zhuǎn)與承包受到法律的保護(hù)，但是與之對應(yīng)的手續(xù)與程序涉及土地調(diào)查、資產(chǎn)評估以及合同簽訂等諸多環(huán)節(jié)。這些過程十分復(fù)雜，不但使工程行政成本提高，而且也容易由于處理不及時造成工程進(jìn)度拖延[2]。

2.3 生態(tài)效益評估標(biāo)準(zhǔn)的制定困難

從全球范圍來看，各區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)物種種類繁多，且種類間關(guān)系復(fù)雜。評價(jià)植樹造林對生物多樣性的影響時需考慮到不同物種的敏感性與適應(yīng)性、生態(tài)位變化等。另外，由于生物種群動態(tài)不穩(wěn)定，給評價(jià)工作帶來了極大的難度。在特定的場合下，植樹行為可能對某一物種帶來正面的效果，但對其他物種也可能帶來不利的影響，這無疑增加了評估任務(wù)的難度。植樹造林在土壤中的作用既有提高有機(jī)質(zhì)、減少水土流失的正面作用，又可能產(chǎn)生負(fù)面作用，比如不恰當(dāng)?shù)剡x擇樹種可能造成土壤侵蝕及養(yǎng)分耗竭。另外，土壤種類的多樣性對評估工作提出挑戰(zhàn)，各種土壤在樹木生長過程中會產(chǎn)生不同的反應(yīng)，而這種差異性使建立統(tǒng)一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)十分復(fù)雜。在水資源保護(hù)方面，對植樹造林項(xiàng)目的評價(jià)同樣面臨挑戰(zhàn)。植被增加對地下水位、地表徑流等都有一定的潛在作用，具體可表現(xiàn)為地下水量增加、水質(zhì)提高等積極方面；但也可能表現(xiàn)為消極方面，例如過度引水造成地下水位降低等。與此同時，各地降水模式、氣候條件以及地形特征等因素的不同也使水資源保護(hù)與利用的問題更為復(fù)雜。

2.4 社會參與度和意識的不足

植樹造林活動是以改善生態(tài)環(huán)境、提高綠色植被覆蓋、保持生物多樣性為目的的主動舉措，它所具有的深刻意義常常沒有被充分認(rèn)識并積極響應(yīng)。由于人們對植樹造林的重要性認(rèn)識不足，一些地區(qū)居民、企業(yè)對于參加這類活動持淡漠態(tài)度，主動性、積極性不高。這種負(fù)面的社會參與度，不僅使得植樹造林難以有效開展，而且還會影響到這些區(qū)域生態(tài)恢復(fù)的進(jìn)度與質(zhì)量。社會層面環(huán)保意識的淡薄，還體現(xiàn)在人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活中的方方面面。從一次性木筷等日用木制品的無限制使用到濫伐林木、破壞野生動植物等違法現(xiàn)象的屢禁不止，體現(xiàn)了社會對環(huán)保知識缺乏認(rèn)識，造成環(huán)保行為缺位，繼而形成了對環(huán)保工作不力的社會環(huán)境。盡管政策層面上已經(jīng)提出了一系列鼓勵植樹造林的措施和激勵機(jī)制，但在具體實(shí)施過程中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并未得到社會各界的普遍理解。公眾對于政策認(rèn)識與了解不到位，對生態(tài)補(bǔ)償政策期望與扶持力度不夠，既影響政策執(zhí)行效果又給政策執(zhí)行帶來困難。

3 基于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的植樹造林政策的實(shí)施策略

3.1 多元化資金籌集途徑的建議

推行以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)的植樹造林政策，需要有多元化的籌資方式?？刹扇∫哉疄橹鲗?dǎo)成立專項(xiàng)基金的方式來吸引社會資本，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾多方參與的資金扶持體系。政府可采取稅收優(yōu)惠政策激勵企業(yè)或個人捐贈以形成更持續(xù)、更穩(wěn)定的資金來源。另外，還可探索聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)債券等方式支持植樹造林工程，以市場化方式吸引更多的資金用于生態(tài)建設(shè)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)同環(huán)保組織及公益機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，利用公益募捐活動、公益植樹活動等形式吸引更多的社會力量投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)中來。與此同時，可考慮通過互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建線上募捐機(jī)制，使越來越多的人認(rèn)識和參與植樹造林。通過多元化融資方式，能夠較好地扶持植樹造林政策，保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[3]。

3.2 完善法律法規(guī)，明晰土地權(quán)屬和激勵機(jī)制

為切實(shí)推進(jìn)以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)的植樹造林政策的落實(shí)，需要重點(diǎn)健全法律法規(guī)及政策，明確土地權(quán)屬以及激勵機(jī)制等。該系列舉措有利于構(gòu)建穩(wěn)健框架以保障各項(xiàng)政策得以順利執(zhí)行，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善與保護(hù)。通過完善《森林法》《土地管理法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步優(yōu)化土地權(quán)屬調(diào)查體系，嚴(yán)格規(guī)范土地權(quán)屬認(rèn)定程序，并強(qiáng)化對權(quán)屬調(diào)查、認(rèn)定等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，充分保障權(quán)利人的知情權(quán)，同時加強(qiáng)對林農(nóng)的法律宣傳和教育，有效規(guī)避植樹造林中可能存在的權(quán)屬爭議與不確定性問題。此外，應(yīng)建立土地使用與生態(tài)補(bǔ)償對接機(jī)制，厘清土地使用權(quán)、生態(tài)效益權(quán)與經(jīng)濟(jì)效益權(quán)之間的分割。如此清晰地劃分，有利于明確植樹造林過程中各參與方的權(quán)利與義務(wù)，調(diào)動各參與方工作積極性與主動性，推動工程順利實(shí)施。此外，制訂植樹造林專項(xiàng)獎勵辦法，可以提高組織和個人參加植樹造林活動的積極性、主動性以及項(xiàng)目實(shí)施效率與效果，給生態(tài)補(bǔ)償工作帶來新動力。在促進(jìn)植樹造林政策有效落實(shí)的同時，也可考慮對植樹造林績效考核制度進(jìn)行探究。通過植樹造林成效的評價(jià)與獎懲，可進(jìn)一步調(diào)動有關(guān)各方主動參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，促進(jìn)工程實(shí)施成效不斷提升[4]。例如，2022年，安徽省霍山縣在建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，印發(fā)了《霍山縣公益林跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)進(jìn)補(bǔ)償試點(diǎn)工作方案》，簽訂了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議并落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償資金，跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了更強(qiáng)有力的保障。

3.3 制定科學(xué)合理的生態(tài)效益評估體系

在以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)的植樹造林政策的執(zhí)行過程中，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)效益評價(jià)體系至關(guān)重要。該評估體系是為了保證植樹造林項(xiàng)目成效得到準(zhǔn)確評價(jià)，為推動政府決策和生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)朝著可持續(xù)方向發(fā)展而構(gòu)建。建設(shè)生態(tài)效益評估指標(biāo)體系時，應(yīng)綜合考慮植被覆蓋率、水土保持能力和生物多樣性等多方面指標(biāo)來體現(xiàn)植樹造林工程的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)，這些指標(biāo)應(yīng)能量化和可操作并能反映項(xiàng)目生態(tài)效益的變化。以科學(xué)數(shù)據(jù)為支撐，該評估體系會更具有可信度與說服力。為保證評價(jià)的客觀性與可靠性，應(yīng)參考與結(jié)合已有生態(tài)效益評價(jià)方法與技術(shù)，針對實(shí)際制定出適合的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與辦法，從而確保評估工作的針對性和評估結(jié)果的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，更好地輔助決策。定期開展植樹造林工程生態(tài)效益評價(jià)與監(jiān)測工作，既能及時發(fā)現(xiàn)存在問題并調(diào)整工作方向，又能不斷追蹤工程進(jìn)度與成效。應(yīng)用遙感技術(shù)、生態(tài)調(diào)查對植樹造林地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測可達(dá)到快速獲取數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析的目的，從而為決策制定提供科學(xué)依據(jù)。與此同時，還需要一個公開和透明的評估機(jī)制，透明度、公開性能提高社會信任感，促進(jìn)政府、公眾互動合作，通過將評估結(jié)果公布，使社會各界對植樹造林項(xiàng)目實(shí)際效果有所了解，加強(qiáng)社會監(jiān)督與參與，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)創(chuàng)造更大成績[5]。

3.4 加強(qiáng)公眾宣傳和教育，提升社會參與度和認(rèn)知

為提高社會參與度與認(rèn)知度，需不斷加大公眾的宣傳與教育力度，使更多的群眾認(rèn)識以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為核心的植樹造林政策?？赏ㄟ^植樹造林知識宣傳活動、組織宣傳展覽、召開新聞發(fā)布會等多種形式，借助新媒體平臺及傳統(tǒng)媒體渠道加強(qiáng)植樹造林政策宣傳，向廣大群眾傳遞植樹造林政策實(shí)施的重大意義以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要性，引導(dǎo)公眾樹立生態(tài)保護(hù)意識，積極參與植樹造林。另外，還可通過舉辦義務(wù)植樹活動和“互聯(lián)網(wǎng)+全民義務(wù)植樹”線上活動來吸引更多的志愿者及社會組織加入植樹造林項(xiàng)目，營造全社會參與植樹造林的良好氛圍。加強(qiáng)公眾宣傳與教育能夠促進(jìn)社會參與度與認(rèn)知水平的提高，保障植樹造林政策得以順利執(zhí)行，有利于生態(tài)環(huán)境得到改善與保護(hù)。以安徽省霍山縣為例，縣林業(yè)局深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，每年積極實(shí)施系列植樹造林項(xiàng)目。2022年實(shí)施村莊綠化提升行動示范點(diǎn)項(xiàng)目，向農(nóng)戶免費(fèi)發(fā)放經(jīng)果林苗123 420株，籌資94.6萬元補(bǔ)助到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于采購鄉(xiāng)土樹種綠化苗木；全面推進(jìn)年度創(chuàng)森工作，完成1個省級森林城鎮(zhèn)、10個省級森林村莊的創(chuàng)建；新建義務(wù)植樹基地8處，面積24 hm2，完成義務(wù)植樹80.19萬株。2023年霍山縣完成人工造林104.47 hm2，創(chuàng)建省級森林城鎮(zhèn)2個，森林村莊10個；組織全縣義務(wù)植樹活動，參加植樹人數(shù)24.3萬人，義務(wù)植樹盡責(zé)率93.4%，完成義務(wù)植樹80萬株；開展“3.12”植樹節(jié)宣傳活動、義務(wù)植樹基地?fù)嵊茏o(hù)活動等系列活動，吸引了2 000名當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與其中。此外，通過新媒體平臺和傳統(tǒng)媒體渠道，政府對植樹造林政策及工作開展進(jìn)行持續(xù)宣傳，使90%以上的居民了解了植樹造林政策的意義和益處。這些努力取得了顯著成效，霍山縣植樹造林項(xiàng)目的成活率超過85%，植被覆蓋率提升了15%，土壤侵蝕面積減少了10%，生物多樣性得到有效保護(hù)和恢復(fù)。

4 結(jié)語

植樹造林政策要想獲得長期發(fā)展，就需要對政策落地過程中所面臨的各種挑戰(zhàn)進(jìn)行綜合考察并積極應(yīng)對。它既需要政府部門、企業(yè)、社區(qū)等多方努力，更需要每個公民共同參與和支持。只有把實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上升為國家戰(zhàn)略，并通過科學(xué)規(guī)劃、合理激勵等手段來激發(fā)全社會積極性，生態(tài)恢復(fù)與可持續(xù)發(fā)展這一偉大目標(biāo)才會真正得以實(shí)現(xiàn)。

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