大占補背景下安徽省耕地流出與可恢復(fù)性分析

摘要：以“大占補”政策實施為背景，基于年度國土變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)“三調(diào)”后年均耕地流出4.68萬hm2，具體到二級類主要有其他林地、坑塘水面、喬木林地、設(shè)施農(nóng)用地、果園等。將不同流向地類對耕地破壞程度分成3級，流向林地、園地、草地、未硬化的建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，可恢復(fù)性好；原旱地流向坑塘水面，可恢復(fù)性一般；流向河流、湖泊、硬化的建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，可恢復(fù)性差；進而從加強耕地資源調(diào)查監(jiān)測、補充耕地潛力調(diào)查評價、耕地保護專項規(guī)劃編制、多部門協(xié)同推進等方面提出耕地流出與整改恢復(fù)的具體措施。

關(guān)鍵詞：大占補；耕地流出；耕地恢復(fù)；可恢復(fù)性

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的根本。耕地保護首要保證國土變更調(diào)查耕地數(shù)量不減少。2023年7月，習(xí)近平總書記在二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議上強調(diào)，要將非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理。相較于過去非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實占補平衡，人們將“各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理”稱為“大占補”?！按笳佳a”以實現(xiàn)長期可穩(wěn)定利用耕地持續(xù)增加為重要目標(biāo)，實行年度耕地“算大賬”管理。在新背景下，分析耕地變化去向有利于防范耕地“非農(nóng)化”“非糧化”違法違規(guī)流出，研究已流出耕地的可恢復(fù)性有助于實施恢復(fù)增加耕地規(guī)模。近年來，針對耕地流出主要聚焦耕地空間格局演變，研究“非農(nóng)化”“非糧化”驅(qū)動因素及治理對策[1-3]；針對耕地恢復(fù)，有的剖析了耕地恢復(fù)實踐困境[4-6]，有的探討了耕地恢復(fù)模式或?qū)嵤┞窂絒7-8]，有的研究了區(qū)域可恢復(fù)耕地的評價[9-10]。既有研究在耕地流出地類與區(qū)域特征歸納不足、對不同流出地類的可恢復(fù)性方面研究不多，較難滿足“大占補”背景下違法違規(guī)耕地流出防范，較難支撐具體耕地流出地塊及時復(fù)耕的可行性甄別。本文結(jié)合“大占補”政策實施背景，以安徽省為研究對象，歸納耕地流出地類特征，分析主要流出地類的可恢復(fù)性，提出耕地流出整改恢復(fù)措施，有利于夯實“千億斤江淮糧倉”建設(shè)耕“基”，支撐保障國家糧食安全。

1 區(qū)域耕地概況

安徽省地處長江、淮河中下游，地形南北迥異，可分為皖北平原區(qū)、江淮沿江丘陵區(qū)和皖西皖南山區(qū)，下轄16個設(shè)區(qū)市，共45個市轄區(qū)、59個縣（市）；年平均氣溫14～17℃，多年平均降水量800～1 800 mm，氣候、土壤等自然條件適宜農(nóng)作物生長。安徽是糧食主產(chǎn)省和糧食凈調(diào)出大省，2023年糧食產(chǎn)量和播種面積分別位居全國第五位和第四位。地為糧之母，第三次全國國土調(diào)查顯示安徽省耕地面積555萬hm2，占轄區(qū)總面積近40%，位居全國第八位。但安徽省“三調(diào)”耕地較“二調(diào)”10年間凈減少

36萬hm2，主要流向林地、水域和城鎮(zhèn)村建設(shè)占用，其中江淮沿江丘陵區(qū)和皖西皖南山區(qū)耕地凈減少較多，分別占凈減少總面積的53.43%和30.07%。2020年度國土變更調(diào)查耕地面積552萬hm2，較“十三五”保護目標(biāo)少了30萬hm2，“三調(diào)”以來河道湖區(qū)耕地等不穩(wěn)定耕地持續(xù)增加，年度耕地流出規(guī)模較大。

2 耕地流向地類特征

以安徽省2020—2023年度國土變更調(diào)查成果為主要數(shù)據(jù)源，其中2023年度為初步成果數(shù)據(jù)；地類分類以《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》為準(zhǔn)。

2.1 耕地流出規(guī)模

安徽省每年耕地流出比例總體偏高，市轄區(qū)更易發(fā)生耕地流出情況。2020—2023年度安徽省耕地流出面積占各年初耕地面積比例分別為0.95%、0.90%、0.71%和0.82%?！叭{(diào)”后的4年間，安徽省年均耕地流出面積4.68萬hm2，其中41個縣（市、區(qū)）耕地流出面積超過500 hm2，合計流出面積占比72.66%。60個縣（市、區(qū)）年均耕地流出面積占平均年初面積比例低于1%，44個縣（市、區(qū)）超出1%，其中29個為市轄區(qū)。

2.2 流向地類分類

2020—2023年度耕地年均流向其他農(nóng)用地

3.15萬hm2、建設(shè)用地1.45萬hm2和未利用地0.08萬hm2，

其他農(nóng)用地占比接近七成。流向其他農(nóng)用地主要是占用耕地發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚等，違規(guī)情況較多，其中一級地類面積從大到小有林地1.66萬hm2、水域0.78萬hm2、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地0.36萬hm2、園地

0.29萬hm2，具體到二級類主要有其他林地、坑塘水面、喬木林地、設(shè)施農(nóng)用地、果園、農(nóng)村道路等。流向建設(shè)用地主要是城鎮(zhèn)村和公路建設(shè)占用，除少量違法違規(guī)情況，多數(shù)已落實占補平衡。流向未利用地主要因水形成河流湖泊和灘涂地，規(guī)模相對較小。

2.3 流向地類地區(qū)分布

經(jīng)對2020—2023年度安徽省各縣（市、區(qū)）耕地年均流向情況進行區(qū)域歸并發(fā)現(xiàn)，在其他農(nóng)用地方面，耕地流向其他林地、坑塘水面主要分布江淮沿江丘陵區(qū)和皖北平原區(qū)，流向喬木林地、果園、設(shè)施農(nóng)用地主要分布皖北平原地區(qū)，流向茶園、竹林地主要分布皖西皖南山區(qū)。在建設(shè)用地方面，流向城鎮(zhèn)村和公路用地主要分布江淮沿江丘陵區(qū)和皖北平原區(qū)。在未利用方面，流向河流湖泊水面主要分布皖北平原區(qū)，流向內(nèi)陸灘涂主要分布江淮沿江丘陵區(qū)。

3 主要流向地類可恢復(fù)性分析

根據(jù)國土調(diào)查耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將不同流向地類對耕地破壞程度分為：1級（輕度破壞級）、2級（中度破壞級）、3級（重度破壞級）三個級別，1級可恢復(fù)性好，2級可恢復(fù)性一般，3級可恢復(fù)性差，詳見表1。

3.1 流向林地、園地、草地

流向林地園地主要是耕地上種植林果苗或撂荒耕地自然生長雜樹等達到一定郁閉度或覆蓋度無法再認(rèn)定為耕地，人工種植的林地園地行間一般修有排水溝，耕作層保留較好，但地塊平整度破壞較大，這類情況在不考慮施工和補償成本的情況下，經(jīng)移除附著物、平整處理后即可恢復(fù)耕作條件，可恢復(fù)性好。流向草地除種植人工草皮外，因撂荒或災(zāi)毀耕地自然生長雜草無法再認(rèn)定為耕地，耕作層保留較好，經(jīng)除草、平整處理后即可恢復(fù)具備耕作條件，可恢復(fù)性好。如耕地上種植人工草皮需評估耕作層破壞程度再確定其可恢復(fù)性。

3.2 流向水域、內(nèi)陸灘涂

水田流向坑塘水面、溝渠的，對耕作層破壞較小、地塊平整度破壞較大，經(jīng)排水、平整處理后即可恢復(fù)水田耕作條件，可恢復(fù)性好。旱地流向坑塘水面、溝渠的，對耕作層和地塊平整度破壞較大，經(jīng)排水、填土、平整、加覆耕作層或土壤培肥處理后可以恢復(fù)旱地耕作條件，可恢復(fù)性一般。流向河流、湖泊、水庫水面和內(nèi)陸灘涂，對耕作層和地塊平整度破壞嚴(yán)重，經(jīng)排水、填土、平整、加覆耕作層或土壤培肥處理后才能夠恢復(fù)耕作條件，可恢復(fù)性差。

3.3 流向建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地

流向建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地（設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路）要根據(jù)現(xiàn)狀情況區(qū)分是否被硬化。一般情況下，未硬化部分對耕作層、地塊平整度破壞較小，經(jīng)拆除等處理即可恢復(fù)耕作條件，可恢復(fù)性好。硬化部分對耕作層、地塊平整度破壞嚴(yán)重，經(jīng)拆除、平整、加覆耕作層或土壤培肥處理后才能夠恢復(fù)耕作條件，可恢復(fù)性差。

4 耕地流出與整改恢復(fù)措施

及時掌握耕地流出與整改恢復(fù)情況，防范耕地不合法不合規(guī)流出，加強實施耕地整改與恢復(fù)，是適應(yīng)“大占補”新要求的首要任務(wù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)。

4.1 加強耕地資源調(diào)查與日常監(jiān)測

針對耕地流出規(guī)模大、不合規(guī)流出占比高等問題，建議全面查清國土變更調(diào)查成果中耕地特別是永久基本農(nóng)田地塊種植和利用情況，如在耕地上發(fā)展林果業(yè)、建設(shè)光伏板、稻漁輪作等復(fù)合利用且仍按照耕地認(rèn)定的地塊情況，重點關(guān)注下一步存在可能流失圖斑。建立“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早整改”工作機制，統(tǒng)籌各類高清影像資源，結(jié)合國家下發(fā)地類變化監(jiān)測圖斑，加強耕地動態(tài)“人防”“技防”日常監(jiān)測，分類提取耕地疑似變化圖斑，細化明確耕地“非農(nóng)化”“非糧化”處置和整改范圍，分類穩(wěn)妥開展違法違規(guī)占用耕地整改復(fù)耕。

4.2 開展補充耕地潛力調(diào)查評價

針對耕地恢復(fù)質(zhì)量差、再次撂荒多等問題，開展基于“大占補”要求的補充耕地潛力宜耕性調(diào)查評價工作，全面掌握各類農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地可恢復(fù)或開墾為長期穩(wěn)定利用耕地的非耕地圖斑，突出非穩(wěn)定因素限制條件，建立各有關(guān)部門共同認(rèn)可的補充耕地潛力調(diào)查評價成果數(shù)據(jù)庫并進行年度更新。落實以“三調(diào)”為基礎(chǔ)明確林地管理邊界工作要求，加快形成林地管理圖斑落圖成果，加強年度變更中耕地與林地類轉(zhuǎn)換審核與確認(rèn)，著力解決耕地與林地沖突問題。

4.3 推進耕地恢復(fù)專項規(guī)劃編制

針對耕地恢復(fù)隨意性大、穩(wěn)定耕地占比下降等問題，市縣級政府應(yīng)結(jié)合補充耕地潛力調(diào)查評價和耕地優(yōu)化布局要求，加快推進耕地恢復(fù)專項規(guī)劃編制和實施，明確耕地恢復(fù)任務(wù)、現(xiàn)狀分析與潛力評估、恢復(fù)工程項目布局和時序安排，確定有關(guān)責(zé)任部門分工和經(jīng)費保障措施，按不同可恢復(fù)性分類開展耕地恢復(fù)工作。以縣域為單位開展年度補充耕地實施方案制定，健全補充耕地質(zhì)量驗收制度，加強恢復(fù)耕地的后續(xù)管護和質(zhì)量監(jiān)測評價機制。

4.4 協(xié)同推進耕地流出整改恢復(fù)

針對流出整改主體不明、工作進度慢等問題，建議自然資源主管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門共同做好耕地數(shù)量管理問題，落實2024年“中央一號”文件精神，明確縣級人民政府責(zé)任主體，自然資源主管部門負責(zé)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”調(diào)查監(jiān)測和“非農(nóng)化”圖斑查處復(fù)耕，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)耕地“非糧化”圖斑整改恢復(fù)。探索引入社會資本參與種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)種植大戶、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與耕地恢復(fù)。統(tǒng)籌耕地占用稅費，改進耕地保護獎勵機制，整合補充耕地指標(biāo)有償調(diào)劑資金、耕地保護補償激勵、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金、種糧種豆等補貼補助等惠農(nóng)資金，探索建立耕地恢復(fù)專項基金，加大補償力度，增加糧食種植比較收益，提高耕地保護直接主體的積極性和自主性。

5 結(jié)論

耕地恢復(fù)是未來一段時期耕地保護工作的重要組成部分，直接影響耕地保護黨政同責(zé)制考核結(jié)果，事關(guān)國家糧食安全和社會穩(wěn)定。只有認(rèn)清耕地流出形勢與規(guī)律特征，才能更好防范耕地進一步大規(guī)模違法違規(guī)流出，更好指導(dǎo)各市縣開展耕地恢復(fù)工作。建議安徽省加強耕地資源調(diào)查與日常監(jiān)測，關(guān)注未來可能流失圖斑，分類提取耕地疑似變化圖斑；突出非穩(wěn)定因素限制條件，全面掌握各類農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地可恢復(fù)或開墾為長期穩(wěn)定利用耕地的非耕地圖斑；加快推進耕地恢復(fù)專項規(guī)劃編制，明確耕地恢復(fù)任務(wù)和時序安排，確定部門分工和經(jīng)費保障；各部門協(xié)同推進耕地流出整改恢復(fù)，自然資源主管部門負責(zé)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”調(diào)查監(jiān)測和“非農(nóng)化”圖斑查處復(fù)耕，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)耕地“非糧化”圖斑整改恢復(fù)。

參考文獻

[1] 陳浮，劉俊娜，常媛媛，等.中國耕地非糧化空間格局分異及驅(qū)動機制[J].中國土地科學(xué)，2021，35（9）：33-43.

[2] 劉少坤，王嘉佳，林樹高，等.廣西邊境地區(qū)耕地非農(nóng)化的空間特征與遷移路徑[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2022，43（10）：162-173.

[3] 黃貞臻，江虹，王強，等.耕地“非糧化”空間格局、驅(qū)動因素及治理對策研究——以湖南省實證分析為例[J].糧食科技與經(jīng)濟，2023，48（5）：9-13.

[4] 孔祥斌，關(guān)淼，謝恩怡.我國耕地恢復(fù)治理面臨的困境及其應(yīng)對策略[J].中國土地，2023（11）：28-30.

[5] 侯俊強，張孟豪，張池.廣東省耕地恢復(fù)工作的困境與建議[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2023，43（7）：28-30.

[6] 李靖懿，盧霞.南方丘陵山區(qū)耕地恢復(fù)難點及對策研究——以湖南省安化縣為例[J].中國國土資源經(jīng)濟，2023（9）：70-76.

[7] 李明惠，張孟豪，陳旭飛，等.鄉(xiāng)村振興背景下的社會資本恢復(fù)耕地模式探究——以河源市東源縣順天鎮(zhèn)為例[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2023，43（23）：90-92.

[8] 朱君玉，譚春嬋，孫偉杰，等.耕地恢復(fù)實施路徑調(diào)查與思考——以廣東省耕地恢復(fù)示范點為例[].自然資源情報，2024（5）：1-6.

[9] 劉金花，王雨晴，蔣海明，等.進出平衡視角下耕地恢復(fù)潛力重點區(qū)域識別[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2023，39（12）：216-225.

[10] 劉敏，周健，胡月明，等.基于XGBoost算法的可恢復(fù)耕地宜耕性評價——以湘陰縣為例[J].農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境學(xué)報，2024，41（1）：49-60.