人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架與實(shí)踐現(xiàn)狀

內(nèi)容摘要：加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)是時(shí)代所需，“人大代表”的性質(zhì)和地位以及有關(guān)其職權(quán)的法律規(guī)定分別是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的行動(dòng)理由和法律理由。根據(jù)兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，人大代表工作能力建設(shè)可分為確保人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)必然履行和推動(dòng)人大代表可以履行的職權(quán)得到履行兩方面。實(shí)踐中，代表可以履行職權(quán)領(lǐng)域是各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：人大代表工作能力；人大代表；人大常委會(huì)；規(guī)范理由

一、問(wèn)題提出與分析思路

人大代表工作是人大工作的重要一環(huán)，其主要指各級(jí)人大常委會(huì)圍繞人大代表依法履職、發(fā)揮作用所做的工作和活動(dòng)。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)黨委和國(guó)家機(jī)關(guān)特別是人大及其常委會(huì)更加強(qiáng)調(diào)，要尊重代表主體地位、充分發(fā)揮代表作用。2017年，黨的十九大報(bào)告提出，要更好發(fā)揮人大代表作用；2021年，中央人大工作會(huì)議第一次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)問(wèn)題；2022年，黨的二十大報(bào)告再次表明要加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)；2023年，全國(guó)人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)正式設(shè)立，人大代表工作開(kāi)始由人大常委會(huì)中專門的工作委員會(huì)負(fù)責(zé)。如何加強(qiáng)、怎么加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)是現(xiàn)下需要進(jìn)一步研究的課題。

盡管人大代表工作已經(jīng)得到重視，但是依法開(kāi)展代表工作，充分發(fā)揮代表作用還面臨著一些束縛和掣肘[1]。如何把人大代表的地位和作用，從憲法法律條文轉(zhuǎn)化為生動(dòng)具體的社會(huì)實(shí)踐，使代表工作與新時(shí)代要求相契合，是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)面臨的首要問(wèn)題。法律作為規(guī)范系統(tǒng)的重要組成部分，“理由”是理解法律規(guī)范性的關(guān)鍵。法律規(guī)范性的存在是基于每個(gè)人都有理由支持這些制度的產(chǎn)生和存續(xù)，這種理由表現(xiàn)為它的存在對(duì)生活在同一法律體系下的人們有很大的好處?！袄碛伞痹诜梢?guī)范中有行動(dòng)理由和法律理由的區(qū)別。深入分析現(xiàn)有研究成果與學(xué)者觀點(diǎn)①可以得知：行動(dòng)理由更傾向于解釋法律規(guī)定背后的事物本質(zhì)或社會(huì)事實(shí)，目的在于挖掘法律規(guī)定之所以這么規(guī)定的背后機(jī)理；法律理由則更傾向于描述法律條文本身，目的在于說(shuō)明人們要怎么樣按照法律規(guī)定指引相關(guān)行動(dòng)。

基于此，本文立足于法的規(guī)范性理論剖析現(xiàn)有法律關(guān)于人大代表工作的規(guī)定，證成人大代表工作能力建設(shè)的必要性，并圍繞法條規(guī)定重新審思人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架，以期在證明加強(qiáng)人大代表工作能力研究具有重要性的前提下，為人大代表工作能力建設(shè)的加強(qiáng)提供合理的指引路徑。之后，再將審思所得的邏輯框架嵌入人大代表工作能力建設(shè)的實(shí)踐現(xiàn)狀中，為接下來(lái)我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)提供具體思路，以滿足社會(huì)實(shí)踐的需求，有效落實(shí)憲法、代表法等法律的相關(guān)規(guī)定。

二、加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的規(guī)范性機(jī)理

根據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)介紹，全國(guó)人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)的主要職責(zé)包括代表選舉、代表資格審查、代表會(huì)議期間職責(zé)正常執(zhí)行的保障以及代表閉會(huì)期間履職服務(wù)的保障與監(jiān)督這四個(gè)方面，協(xié)助代表履職的職責(zé)占據(jù)其主要職責(zé)的一半。這表明，全面支持和保障代表依法履職是落實(shí)好“進(jìn)一步提高代表工作質(zhì)量”的關(guān)鍵，也是組建代表工作委員會(huì)的核心目的。由此，“人大代表”是證成“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)”規(guī)范性機(jī)理的關(guān)鍵詞。

（一）人大代表的性質(zhì)和地位：加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)的行動(dòng)理由

人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的這一事實(shí)，是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的行動(dòng)理由。從現(xiàn)實(shí)條件看，當(dāng)前難以實(shí)現(xiàn)由人民直接行使國(guó)家權(quán)力進(jìn)行國(guó)家管理。人民通過(guò)代議制民主選舉出代表，再由代表組成代表機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，才能更好地實(shí)現(xiàn)人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的目的[2]。在我國(guó)，人大代表代表和反映的是全體人民的意愿，是對(duì)多種利益進(jìn)行有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一的人民代言人，而不僅僅是某一區(qū)域或者某一集團(tuán)利益的代表人，與受機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人委托所產(chǎn)生的委托代表有著本質(zhì)區(qū)別[3]。這樣的性質(zhì)也決定了人大代表在國(guó)家政治生活中所處的地位。

人大代表的地位可以具體化為人大代表與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系、人大代表與人民的關(guān)系。在前一種關(guān)系中，人大代表是各級(jí)人民代表大會(huì)的組織基礎(chǔ)。人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為作為單個(gè)個(gè)體的人大代表以集體的形式，共同行使國(guó)家權(quán)力。在會(huì)議召開(kāi)期間，人大代表要依法出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，集體行使法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法、監(jiān)督、任免、決定重大事項(xiàng)等各項(xiàng)職權(quán)，通過(guò)表決作出具有法律效力的各項(xiàng)決議、決定。在閉會(huì)期間，人大代表要根據(jù)安排積極開(kāi)展有關(guān)活動(dòng)，如視察、專題調(diào)研等。在后一種關(guān)系中，人大代表與原選舉單位、原選區(qū)選民的關(guān)系是該關(guān)系的研究載體。人大代表與選民、選舉單位的關(guān)系可以被解釋為人大代表在享有法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)的同時(shí)，對(duì)選民、選舉單位負(fù)有不可推卸的義務(wù)。如，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)依法積極履行與人民群眾保持密切聯(lián)系等義務(wù)[4]。

這樣的性質(zhì)和地位證成了加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的必然。第一，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使國(guó)家權(quán)力。如果人大代表沒(méi)有履職或履職不到位，就不能很好保證國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)絕大部分人民的意志，人民切身利益得不到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性就難以體現(xiàn)。第二，人大代表是人大各項(xiàng)工作的實(shí)際推動(dòng)者。人大代表在參與人大各項(xiàng)決策性活動(dòng)中起著直接、重要的作用。人民代表大會(huì)實(shí)行民主集中制，集體討論問(wèn)題，集體行使權(quán)力，沒(méi)有人大代表集體行使表決權(quán)，所決定的問(wèn)題就沒(méi)有法律效力。此外，也只有人大代表深度參與人大常委會(huì)的工作，并且與人大常委會(huì)形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的溝通聯(lián)系，才能更好地在提高人大代表工作能力的同時(shí)，也提升人大常委會(huì)代表工作能力水平[5]。第三，人大代表是人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的橋梁和紐帶，加強(qiáng)人大代表工作功能，其價(jià)值還在于促進(jìn)各級(jí)人大代表更好地發(fā)揮作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶等作用[6]。

（二）人大代表法定職權(quán)的分層：代表工作能力建設(shè)的法律理由

人大代表作為人民的代表，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，保障人民的權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。這樣的潛在邏輯是加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)的行動(dòng)理由。這種內(nèi)在行動(dòng)理由反映在法律上，變成了應(yīng)當(dāng)滿足法律規(guī)定的各項(xiàng)人大代表的職權(quán)的顯性法律理由。根據(jù)代表法的規(guī)定，不同的人大代表的職權(quán)行使的時(shí)間階段和需求程度有所不同。總體而言，人大代表法定職權(quán)可以分為兩重維度：第一重維度是時(shí)間層面，即人大代表的職權(quán)存在履行時(shí)間的不同，具體來(lái)說(shuō)分為會(huì)議期間和閉會(huì)期間的職權(quán)[7]；第二重維度是職權(quán)履行的需求層面，即在同一履職時(shí)間內(nèi)，不同的人大代表的職權(quán)是否需要被行使亦有所不同，有“應(yīng)當(dāng)”和“可以”的區(qū)別。

1.第一重維度：會(huì)議期間與閉會(huì)期間

第一，會(huì)議期間。人大代表主要通過(guò)人大會(huì)議行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，出席本級(jí)人大會(huì)議是開(kāi)啟人大代表履職的邏輯起點(diǎn)。為了更好地推動(dòng)人大代表在會(huì)議期間執(zhí)行代表職務(wù)，法律對(duì)人大代表出席會(huì)議，并要在會(huì)議上履行一定的職責(zé)作出了要求。在會(huì)議期間，代表需要進(jìn)行的工作主要包括審議、提出議案、選舉、詢問(wèn)、提出質(zhì)詢案、提出罷免案、提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)、參加各項(xiàng)表決以及向本級(jí)人民代表大會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)等。第二，閉會(huì)期間。代表參加大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，是其依法履行代表職責(zé)的重要體現(xiàn)。盡管人大代表出席本級(jí)人大會(huì)議并在會(huì)議上依法行使職權(quán)，是人大代表履職的最基本形式，但是由于各級(jí)人大會(huì)議的期限相對(duì)比較短暫，代表還應(yīng)在大會(huì)閉會(huì)期間積極開(kāi)展活動(dòng)。在閉會(huì)期間，代表需要進(jìn)行的活動(dòng)包括視察、開(kāi)展專題調(diào)研、應(yīng)邀參與執(zhí)法檢查、參加特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)、提出對(duì)各方面工作的建議以及聯(lián)系選民、反映人民群眾的意見(jiàn)和要求等。

2.第二重維度：“應(yīng)當(dāng)”與“可以”

一般而言，法律規(guī)范中有“應(yīng)當(dāng)”和“可以”兩種條文規(guī)定的形式。其中，用“可以”的條文，屬于授權(quán)性規(guī)范，其特點(diǎn)是可以為也可以不為；用“應(yīng)當(dāng)”的條文，則屬于義務(wù)性規(guī)定，其特點(diǎn)是必須為。代表法對(duì)會(huì)議期間和閉會(huì)期間的代表職責(zé)也進(jìn)行了“應(yīng)當(dāng)”和“可以”的劃分。

首先是代表應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。在會(huì)議期間，代表應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的工作主要包括出席并參加會(huì)議、審議、參加選舉和各項(xiàng)表決。在閉會(huì)期間，代表應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的活動(dòng)主要是根據(jù)安排參加視察、開(kāi)展專題調(diào)研、參加關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)和聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見(jiàn)和要求。其次是代表可以履行的職責(zé)。在會(huì)議期間，代表可以進(jìn)行如下工作：提出議案、詢問(wèn)、質(zhì)詢案，提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)和向本級(jí)人民代表大會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議。在閉會(huì)期間，代表可以進(jìn)行的活動(dòng)主要有：提議臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議、應(yīng)邀參與常委會(huì)工作和向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出對(duì)各方面工作的建議意見(jiàn)。

三、人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架

根據(jù)行動(dòng)理由和法律理由兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，我國(guó)人大代表工作能力建設(shè)的加強(qiáng)應(yīng)當(dāng)圍繞人大代表法定職權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度和效果進(jìn)行。人大代表的職權(quán)的法定要求和法律分層可以作為加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)代表工作能力建設(shè)所應(yīng)遵循的基本進(jìn)路。上文所梳理的人大代表法定職權(quán)的兩重維度其內(nèi)在關(guān)系如下圖所示。

（一）確保人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)必然履行

梳理會(huì)議期間和閉會(huì)期間人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)發(fā)現(xiàn)，這些職權(quán)是人大代表完成代表使命的最基本要求，是確保人民代表大會(huì)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的底線。會(huì)議是人民代表大會(huì)發(fā)揮效能的通常形式。人大代表出席并參與會(huì)議是激活人民代表大會(huì)的關(guān)鍵，因?yàn)闆](méi)有人大代表的出席和參與會(huì)議，人民代表大會(huì)會(huì)議不得召開(kāi)。審議和選舉是人大代表監(jiān)督有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)與任命相關(guān)組成人員的前提。如果人大代表不履行相關(guān)的審議權(quán)和選舉權(quán)，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的監(jiān)督，也無(wú)法任免合適的人選對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，那么人民作為國(guó)家共同體的一員，其權(quán)益必將受損。表決不僅是人大代表表達(dá)自身對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作能力、選舉人選的態(tài)度，同樣也決定著各類報(bào)告及議案、草案等是否具有法律效力。如若沒(méi)有保障代表的表決權(quán)行使，則許多利國(guó)惠民的法律案、執(zhí)行計(jì)劃等將無(wú)法實(shí)施。

在閉會(huì)期間，代表應(yīng)當(dāng)根據(jù)安排需要進(jìn)行視察、專題調(diào)研、參加關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)以及聯(lián)系選民。這些活動(dòng)是代表在閉會(huì)期間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的原因在于，首先，這些活動(dòng)具有由本級(jí)人大常委會(huì)或主席團(tuán)安排的特點(diǎn)，是代表法所規(guī)定的代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)的基本形式。其次，這些活動(dòng)可以保障代表在閉會(huì)期間最低限度地參與人大常委會(huì)工作，反映人民群眾的意見(jiàn)和要求，從而為在會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)、提出詢問(wèn)等做準(zhǔn)備。人大代表代表人民的利益和意志，若其要在人民代表大會(huì)會(huì)議上有效地行使各項(xiàng)權(quán)利，就必須在人民代表大會(huì)會(huì)議之前認(rèn)真聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，并對(duì)所掌握的意見(jiàn)進(jìn)行歸納整理，為提出議案、建議，或在大會(huì)上進(jìn)行詢問(wèn)、審議發(fā)言等提供依據(jù)。

（二）推動(dòng)人大代表有權(quán)履行的職權(quán)得到履行

當(dāng)然，人大代表應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)只能維持人民代表大會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并不能充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的優(yōu)勢(shì)，為此現(xiàn)有法律還對(duì)人大代表在會(huì)議期間和閉會(huì)期間的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定與細(xì)化。例如，在會(huì)議期間，人大代表在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以向本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問(wèn)。代表在審議議案和報(bào)告時(shí)提出的詢問(wèn)，實(shí)質(zhì)上是審議的補(bǔ)充，有利于代表更好地行使審議權(quán)和表決權(quán)。根據(jù)代表法相關(guān)規(guī)定可以得出以下信息：一是“本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”作為其詢問(wèn)對(duì)象，主要是指本級(jí)提出議案和報(bào)告的國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括議案和報(bào)告涉及的其他相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)；二是詢問(wèn)的內(nèi)容一般與審議議案、報(bào)告有關(guān)，既可以是一般問(wèn)題，也可以是重大問(wèn)題。在閉會(huì)期間，代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提議臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。地方組織法和全國(guó)人大組織法對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行了細(xì)化。地方組織法第十四條第三款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)認(rèn)為必要，或者經(jīng)過(guò)五分之一以上代表提議，可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。”同時(shí)第四款明確：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議有三分之二以上的代表出席，始得舉行?！比珖?guó)人大組織法第八條第二款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，可以臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議?！比珖?guó)人大議事規(guī)則第四條也對(duì)召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議的代表出席人數(shù)進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。

所以，各級(jí)人大常委會(huì)的代表工作需要在確保人大代表應(yīng)當(dāng)履行職權(quán)必然會(huì)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化人大代表可以履行的各項(xiàng)職權(quán)的方式方法和實(shí)現(xiàn)路徑。唯有雙管齊下，才能全方位、全過(guò)程地加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，提高人大代表依法履職的質(zhì)量。

四、人大代表工作能力建設(shè)的現(xiàn)狀與優(yōu)化方向

以上文所理出的人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架為基礎(chǔ)，主要選取第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)和第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)的十次全體會(huì)議為會(huì)議期間人大代表工作能力建設(shè)分析樣本、第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議結(jié)束時(shí)到第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)前為閉會(huì)期間人大代表工作能力建設(shè)分析樣本，同時(shí)收集部分地方具體實(shí)踐用于輔佐，來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)當(dāng)前人大代表工作能力建設(shè)的現(xiàn)狀，以探究人大常委會(huì)在人大代表工作能力建設(shè)方面的成效。

主要研究全國(guó)人大代表的履職和全國(guó)人大常委會(huì)的代表工作情況，是出于以下幾方面的考慮。第一，樣本選擇的廣泛性和權(quán)威性。全國(guó)人大召開(kāi)的歷屆會(huì)議均有詳細(xì)的官方公開(kāi)資料，齊全且便于查找。第二，樣本選擇的代表性。全國(guó)人大對(duì)于地方人大而言具有示范作用，即全國(guó)人大的實(shí)踐是具有普適性的實(shí)踐，地方人大一般是在遵循全國(guó)人大實(shí)踐慣例的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特色創(chuàng)新。因此，全國(guó)人大常委會(huì)代表工作存在的問(wèn)題也可能是地方人大常委會(huì)代表工作中普遍存在的問(wèn)題。第三，樣本數(shù)量選取較多，以佐證結(jié)果的可行性。增加部分地方具體實(shí)踐的目的在于充盈樣本數(shù)量，提高論證結(jié)果的可靠性。

（一）會(huì)議期間人大代表工作能力建設(shè)現(xiàn)狀

代表工作的完成情況可以通過(guò)人大代表的履職情況反映。一般而言，人大代表履職效果顯著則可以體現(xiàn)出人大常委會(huì)在這方面的代表工作建設(shè)充分，而人大代表履職效果不顯著，則表明人大常委會(huì)在這方面的代表工作還存在較大的進(jìn)步空間。

1.會(huì)議期間服務(wù)代表完成“應(yīng)當(dāng)”履行的職權(quán)情況

通過(guò)對(duì)第十二屆、十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)十次全體會(huì)議數(shù)據(jù)的梳理，得出了以下結(jié)果。第一，代表出席會(huì)議情況。全國(guó)人大代表出席大會(huì)的平均出席率高于97%，這從側(cè)面反映出全國(guó)人大常委會(huì)在會(huì)議召集方面的代表工作能力強(qiáng)、建設(shè)效果佳。第二，服務(wù)代表完成審議工作情況。代表在每一次會(huì)議中均審議了政府工作報(bào)告、人大常委會(huì)工作報(bào)告、人民法院工作報(bào)告、人民檢察院工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告等。在有些會(huì)議中還審議了有關(guān)法律或者法規(guī)草案和有關(guān)重大事項(xiàng)的草案，如在第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議中審議了立法法修正案（草案）1。十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議，代表聯(lián)名提出“關(guān)于編纂教育法典”的議案，被列為當(dāng)年全國(guó)人代會(huì)的重點(diǎn)議案2。第三，服務(wù)代表進(jìn)行表決的工作情況。只要是經(jīng)過(guò)大會(huì)審議的各項(xiàng)決議草案都提請(qǐng)了大會(huì)表決，且99%的人大代表行使了表決權(quán)，并且也在表決中充分按照自身意愿參與表決。每一屆每一項(xiàng)表決中均有贊成票、反對(duì)票和棄權(quán)票的出現(xiàn)3。第四，服務(wù)代表完成選舉和決定任免的工作情況。每屆全國(guó)人大常委會(huì)均制定了內(nèi)容完整、事項(xiàng)齊全的“選舉和決定任命辦法”4。同時(shí)，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)的會(huì)議日程和議程，選舉人選的確定過(guò)程也展現(xiàn)出代表民主協(xié)商的過(guò)程。

2.會(huì)議期間服務(wù)代表完成“可以”履行的職權(quán)情況

第一，納入大會(huì)會(huì)議審議的議案情況。歷屆全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告顯示，當(dāng)前全國(guó)人大代表所提的議案，無(wú)論是從議案的數(shù)量上還是從議案的形式與內(nèi)容上看，具有符合法定要求、形式規(guī)范、內(nèi)容扎實(shí)的特點(diǎn)。但是，目前尚未出現(xiàn)需要列入本次會(huì)議審議的代表議案，代表議案分別交由全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間審議。第二，代表在會(huì)議中提出詢問(wèn)的處理情況。就目前來(lái)看，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議上還沒(méi)有出現(xiàn)關(guān)于全國(guó)人大代表詢問(wèn)國(guó)家機(jī)關(guān)的報(bào)道，但是在地方上已經(jīng)出現(xiàn)了類似實(shí)踐，并創(chuàng)制出在人民代表大會(huì)會(huì)議中進(jìn)行集體詢問(wèn)活動(dòng)的形式5。第三，協(xié)助代表提出質(zhì)詢案的情況。當(dāng)前全國(guó)人大代表較少提出質(zhì)詢案。雖然地方陸續(xù)出現(xiàn)人大代表質(zhì)詢國(guó)家機(jī)關(guān)的事例，但是通常發(fā)生在人大常委會(huì)會(huì)議上6。第四，代表提出罷免案的處理情況。在全國(guó)層面目前尚未出現(xiàn)全國(guó)人大代表罷免其選舉的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的例子，但是存在全國(guó)人大代表被罷免職務(wù)的實(shí)例7。第五，代表提議的特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)組織情況。根據(jù)現(xiàn)有法律、全國(guó)人大常委會(huì)決定，已經(jīng)被法定化的特定問(wèn)題包括以下四類：一是罷免案、撤職案、彈劾案；二是預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督；四是國(guó)有資產(chǎn)管理情況[8]，主要是經(jīng)濟(jì)方面的特定問(wèn)題調(diào)查。事實(shí)上，除經(jīng)濟(jì)方面的特定問(wèn)題調(diào)查外，地方還開(kāi)展關(guān)于司法個(gè)案、食品安全、生態(tài)安全等方面的特定問(wèn)題調(diào)查8。第六，代表向大會(huì)提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的處理情況。綜合兩屆人大歷次全體會(huì)議的處理報(bào)告來(lái)看，代表的建議均全部辦理、答復(fù)完畢，同時(shí)代表建議所提問(wèn)題得到解決或計(jì)劃逐步解決的平均占建議總數(shù)的76.6%，超過(guò)建議總數(shù)的50%。此外，代表建議辦理工作也逐步信息化和制度化，代表建議辦理的效率得到提高9。但是仍存在一些問(wèn)題：一是代表建議辦理有待改進(jìn)，重回復(fù)輕落實(shí)的現(xiàn)象仍然需要改變；二是代表建議督辦有待加強(qiáng)。

（二）閉會(huì)期間人大代表工作能力建設(shè)現(xiàn)狀

人大常委會(huì)在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，不斷創(chuàng)新和完善代表活動(dòng)。以下將以第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議結(jié)束時(shí)到第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)前的人大閉會(huì)活動(dòng)為樣本，同時(shí)收集部分地方人大常委會(huì)在這期間的具體實(shí)踐輔佐研究，以期為全國(guó)人大常委會(huì)閉會(huì)期間代表工作完成的情況提供連續(xù)、較新且全面的數(shù)據(jù)支撐。

1.閉會(huì)期間服務(wù)代表完成“應(yīng)當(dāng)”履行的職權(quán)情況

第一，組織代表進(jìn)行視察的情況。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，人大視察是一項(xiàng)開(kāi)展十分頻繁的活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，光是在2023年9月這一個(gè)月，部分全國(guó)人大代表視察了云南、四川、內(nèi)蒙古、甘肅、湖北、貴州、江西、河南、重慶、陜西等地區(qū)1。視察內(nèi)容也十分廣泛，包括檢察院、法院的工作，實(shí)地察看和了解當(dāng)?shù)刈匀毁Y源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、民生保障等方面的情況。同時(shí)，還有一些別樣的專題性調(diào)研2。但是，在筆者作為分析樣本的100條關(guān)于全國(guó)人大代表視察的資料中，人大代表大部分都是以集體的形式開(kāi)展視察活動(dòng)，只有1條報(bào)道是有關(guān)人大代表個(gè)人進(jìn)行視察的。第二，組織代表開(kāi)展專題調(diào)研的情況。在搜索引擎中以“全國(guó)人大代表開(kāi)展專題調(diào)研”為關(guān)鍵詞，并將時(shí)間線索限定在“2022年3月12日”到“2023年3月4日”這一區(qū)間3，可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大代表開(kāi)展專題調(diào)研的成果基本上通過(guò)議案的形式呈現(xiàn)，較好實(shí)現(xiàn)了專題調(diào)研的成果轉(zhuǎn)化?！兜谑膶米h案處理意見(jiàn)報(bào)告》顯示，大會(huì)秘書(shū)處對(duì)代表提出的議案逐件認(rèn)真分析研究后，分別交由全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)審議，還明確了后續(xù)反饋處理措施?？梢?jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)在這方面的代表工作制度化、規(guī)范化程度較高。第三，組織代表聯(lián)系選民的情況。總的來(lái)看，閉會(huì)期間人大代表聯(lián)系群眾的形式多樣、頻率較高、設(shè)施齊全，基本達(dá)到深入了解民意并積極向有關(guān)部門反映群眾意見(jiàn)的要求。面對(duì)群眾不了解的問(wèn)題，代表也配合做好宣傳、解釋等工作。各級(jí)人大常委會(huì)在組織代表聯(lián)系選民這一塊基本形成有成效、有經(jīng)驗(yàn)的代表工作模式4。

2.閉會(huì)期間服務(wù)代表完成“可以”履行的職權(quán)情況

第一，協(xié)助代表臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。目前沒(méi)有關(guān)于人大代表臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的實(shí)例。第二，組織代表參與人大常委會(huì)工作。十二屆全國(guó)人大五年間，共有1600人次代表列席常委會(huì)會(huì)議，實(shí)現(xiàn)了來(lái)自基層的全國(guó)人大代表任期內(nèi)至少列席一次常委會(huì)會(huì)議的目標(biāo)。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)到2023年3月為止邀請(qǐng)1026人次代表列席常委會(huì)會(huì)議，也基本實(shí)現(xiàn)基層全國(guó)人大代表在任期內(nèi)列席一次常委會(huì)會(huì)議5。在由人大常委會(huì)組織的其他活動(dòng)方面，例如執(zhí)法檢查也形成了制度化、規(guī)范化的參與模式，但是對(duì)比分析2018—2022年生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的部分執(zhí)法檢查報(bào)告，可以看出當(dāng)前執(zhí)法檢查報(bào)告存在以下主要問(wèn)題：一是執(zhí)法檢查報(bào)告僅顯示對(duì)法律中部分法條實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，并沒(méi)有說(shuō)明只檢查這一部分法條實(shí)施效果的原因；二是被評(píng)價(jià)的法條和被指出實(shí)施不到位的法條不能一一對(duì)應(yīng)。第三，處理代表閉會(huì)期間提建議的情況。在十三屆全國(guó)人大期間，代表大會(huì)期間提出建議42675件，閉會(huì)期間提出建議1075件，閉會(huì)期間的代表建議與大會(huì)期間代表建議數(shù)量相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足6。第四，其他方面的代表工作完成情況。重視加強(qiáng)常委會(huì)同代表的聯(lián)系，提高代表履職服務(wù)保障工作水平以及對(duì)代表履職行為進(jìn)行監(jiān)督同樣是全國(guó)人大常委會(huì)的代表工作重點(diǎn)。在加強(qiáng)常委會(huì)同代表的聯(lián)系方面，從第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)要健全常委會(huì)聯(lián)系代表制度，除擴(kuò)大代表對(duì)常委會(huì)工作的參與外，還包括建立健全并認(rèn)真落實(shí)常委會(huì)組成人員直接聯(lián)系代表的制度，完善常委會(huì)、專門委員會(huì)重要工作情況向代表通報(bào)制度，就有關(guān)工作征詢代表意見(jiàn)建議等。此外，通過(guò)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告的梳理發(fā)現(xiàn)，提高代表的履職能力亦是代表履職服務(wù)工作水平提升的重要組成部分。每屆全國(guó)人大常委會(huì)均會(huì)舉辦代表專題學(xué)習(xí)班，吸納近千名代表參與學(xué)習(xí)。

（三）人大代表工作能力建設(shè)的優(yōu)化方向

以上數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)的代表工作基本符合法定要求，能滿足人大代表在會(huì)議期間和閉會(huì)期間的基礎(chǔ)履職需求，較好地實(shí)現(xiàn)了支持和保障人大代表履職的目的。然而從上述實(shí)踐也可以看出，全國(guó)人大常委會(huì)在代表“應(yīng)當(dāng)”完成的職權(quán)和“可以”完成的職權(quán)兩方面的代表工作建設(shè)情況有所不同。

在代表“應(yīng)當(dāng)”完成職權(quán)方面，全國(guó)人大常委會(huì)較為出色地完成了相關(guān)工作。這些領(lǐng)域中的人大常委會(huì)代表工作能力突出，基本形成了制度化、規(guī)范化的運(yùn)作模式，只是在某些代表工作上存在一定的進(jìn)步空間。例如，會(huì)議期間的宣傳需要重視人大代表審議發(fā)言。代表審議的過(guò)程是代表之間充分討論和交流并最終取得共識(shí)的過(guò)程，也是其他代表職權(quán)例如表決權(quán)的重要根基[9]。通過(guò)對(duì)第十二屆、十三屆歷次全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議所設(shè)的官網(wǎng)專欄來(lái)看，官網(wǎng)專欄愈來(lái)愈注重對(duì)人大代表及代表團(tuán)履職的宣傳，卻較少梳理和公布代表或代表團(tuán)在審議時(shí)的發(fā)言，而對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的全體會(huì)議卻通常以專欄的形式報(bào)道常委會(huì)委員的審議發(fā)言。

在代表“可以”履行職權(quán)領(lǐng)域，雖然全國(guó)人大常委會(huì)以及各地方人大常委會(huì)在這些領(lǐng)域也進(jìn)行了一些探索實(shí)踐，取得了初步成果，但是仍有較大的完善空間。這一部分的代表工作是當(dāng)前加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。以代表議案處理為例，從第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)至今，尚未有代表提出的議案列入大會(huì)會(huì)議審議。與此同時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議秘書(shū)處關(guān)于代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告中也沒(méi)有闡明代表議案不列入會(huì)議審議的原因，僅用“按照全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)定，大會(huì)秘書(shū)處對(duì)代表提出的議案逐件認(rèn)真分析研究，認(rèn)為沒(méi)有需要列入本次會(huì)議審議的議案”一句話帶過(guò)。參與人大具體實(shí)踐的實(shí)務(wù)工作者也認(rèn)識(shí)到了這一現(xiàn)象，并認(rèn)為這不僅會(huì)挫傷代表依法提出議案的積極性，而且也影響了人們對(duì)人大代表履職效果的正確認(rèn)識(shí)[10]。由此，需要進(jìn)一步完善代表議案處理報(bào)告的內(nèi)容安排，注重對(duì)代表議案不需要列入會(huì)議審議的說(shuō)明。

五、結(jié)語(yǔ)

回答加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)“為什么要”“是否能”“怎么做”等系統(tǒng)性問(wèn)題，重點(diǎn)在于確定“人大代表”是破題的要點(diǎn)。圍繞“人大代表”，可以剖析出人大代表的性質(zhì)和地位是加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的行動(dòng)理由，而這一行動(dòng)理由顯性地體現(xiàn)為當(dāng)前法律規(guī)定的人大代表各項(xiàng)職權(quán)，這成為加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的法律理由。繼而，人大代表法定職權(quán)可以作為加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的指引。

以人大代表法定職權(quán)分層規(guī)定為基礎(chǔ)，構(gòu)建人大代表工作能力建設(shè)的邏輯框架，這不僅更有助于明晰人大代表工作能力建設(shè)加強(qiáng)的方向，而且利于實(shí)現(xiàn)人大代表工作能力建設(shè)從法定條文轉(zhuǎn)化為具體可行的社會(huì)實(shí)踐的內(nèi)在要求。基于上述研究思路，將構(gòu)建的邏輯框架嵌入人大代表工作的實(shí)踐現(xiàn)狀中分析，發(fā)現(xiàn)代表“可以”履行職權(quán)領(lǐng)域較之當(dāng)前代表“應(yīng)當(dāng)”履行職權(quán)領(lǐng)域存在更多不足，是接下來(lái)加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的關(guān)鍵。

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