“小縣大城”背景下人大代表履職的探索

內(nèi)容摘要：目前，人大代表、選民群眾基本離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)，傳統(tǒng)的人大代表、選區(qū)、選民固定管理服務(wù)模式受到?jīng)_擊，人大代表履職方式發(fā)生變化。云和縣在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索流動代表聯(lián)系服務(wù)原選區(qū)選民和現(xiàn)居住地社區(qū)居民的工作，建成“1+11+N”代表聯(lián)絡(luò)陣地體系，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)各具特色的代表工作品牌。實(shí)踐表明，在“小縣大城”背景下發(fā)揮好人大代表作用，必須進(jìn)一步提升代表履職能力，強(qiáng)化代表履職管理和保障。

關(guān)鍵詞：小縣大城；人大代表；代表履職方式

一、問題的提出

浙江云和縣實(shí)施“小縣大城”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以來，人口、產(chǎn)業(yè)、要素不斷向縣城、中心鎮(zhèn)集聚，發(fā)展進(jìn)程不斷加快。截至2023年底，云和縣近60%的農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移，78%的農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，80%的人口集中在縣城居住，93.4%的學(xué)生集中在縣城就讀，96%的企業(yè)集中在縣城發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達(dá)74.5%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有縣人大代表78人，其中68人長期居住在縣城，比例達(dá)到87.18%；共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表293人，其中189人長期居住在縣城，比例達(dá)到64.51%；6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)約三分之一人口常住在轄區(qū)內(nèi)，三分之二人口長期住在縣城。在“小縣大城”、人口不斷向縣城集中的背景下，人大代表和群眾基本離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)。大部分選民不再關(guān)心村莊發(fā)展得好不好、路修得通不通，人大代表進(jìn)選區(qū)調(diào)研、聽取選民意見建議也成了“人去樓空花已盡”。

同時，人口向縣城集聚，隨之而來的問題就是基層社會治理格局發(fā)生變化。進(jìn)城人口雖然居住在社區(qū)，但是由于大部分人口戶籍還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致社區(qū)在管理上出現(xiàn)“看得見管不著”，農(nóng)村人口市民化轉(zhuǎn)換不夠徹底，社會階層更加復(fù)雜，群眾工作的對象更加多樣化，群眾利益訴求呈現(xiàn)差異化、多元化特征。因此如何發(fā)揮人大代表在基層社會治理中的作用成了至關(guān)重要的問題。人大代表長期生活在基層一線，對基層社會治理矛盾或沖突有著更深刻的體會，對改善和提高基層社會治理也有更好的想法和建議，是提升基層社會治理能力的重要參與者。尤其在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口集聚在縣城的背景下，人大代表可以突破傳統(tǒng)選區(qū)選民服務(wù)模式，通過在縣城聯(lián)系服務(wù)選民，代表到所居住社區(qū)報(bào)到，帶頭收集民意、反映群眾合理訴求，把廣大基層人大代表的智慧和力量匯聚起來，代表聯(lián)系群眾、帶動群眾共同參與社會治理，以此提升社會治理現(xiàn)代化水平。

由于人大代表、選民群眾離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)淪為空心區(qū)，村莊淪為空心村，傳統(tǒng)的人大代表、選區(qū)、選民固定管理服務(wù)模式受到?jīng)_擊，因此，需要探索建立系統(tǒng)、科學(xué)、高效的人大代表服務(wù)管理機(jī)制，以全面提升代表履職能力為導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表與原選區(qū)選民和現(xiàn)居住地社區(qū)居民的聯(lián)系，充分發(fā)揮人大代表的示范引領(lǐng)作用，既方便進(jìn)城代表“聯(lián)選民”，又方便進(jìn)城群眾“找代表”，實(shí)現(xiàn)代表在身邊、有事找代表、代表能辦事的工作格局。

2023年，云和縣開始探索流動代表聯(lián)系服務(wù)原選區(qū)選民和現(xiàn)居住地社區(qū)居民工作，在以浮云街道為試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，采用“年初選試點(diǎn)、年中全鋪開、年底報(bào)質(zhì)效”三步走制訂了該項(xiàng)工作計(jì)劃，對流動代表的履職和作用發(fā)揮進(jìn)行初步探索。

二、做法及成效

（一）強(qiáng)化履職陣地建設(shè)，提升代表服務(wù)質(zhì)效

人大代表聯(lián)絡(luò)站是促進(jìn)國家機(jī)關(guān)與人大代表、人大代表與人民群眾聯(lián)系的平臺，是基層人大工作的主陣地，是人大踐行全過程人民民主的基層單元。結(jié)合云和縣城鎮(zhèn)化率較高、縣鄉(xiāng)代表及群眾大多在縣城生產(chǎn)生活的實(shí)際，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站已不能滿足代表與群眾的實(shí)際需求。為更好促進(jìn)進(jìn)城代表聯(lián)系服務(wù)原選區(qū)選民和現(xiàn)居住地居民，目前，全縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在原轄區(qū)現(xiàn)有人大代表聯(lián)絡(luò)站的基礎(chǔ)上，積極探索富有成效和特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)站新模式，已經(jīng)有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣城設(shè)立城區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)站，為進(jìn)城代表在縣城接待選民提供履職陣地，也為進(jìn)城群眾向人大代表反映訴求提供便利，收到代表在身邊、有事找代表、代表能辦事的初步工作成效。同時，為進(jìn)一步打造具有麗水特色的人大踐行全過程人民民主服務(wù)中心，在上級人大的指導(dǎo)下，建成了縣級人大代表聯(lián)絡(luò)總站，形成“縣人大代表聯(lián)絡(luò)總站—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、經(jīng)開區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)站—村社人大代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”的“1+11+N”代表聯(lián)絡(luò)陣地體系。并對聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行數(shù)字賦能，以聯(lián)絡(luò)站數(shù)字化應(yīng)用系統(tǒng)為支撐，積極推廣使用“代表碼”“聯(lián)絡(luò)站碼”“代表活動碼”，進(jìn)一步延伸進(jìn)城代表聯(lián)系選民觸角，暢通下山轉(zhuǎn)移群眾訴求渠道，促進(jìn)基層社會治理效能提升。

（二）強(qiáng)化履職體系建設(shè)，以制度規(guī)范提升效能

印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)“小縣大城”戰(zhàn)略背景下人大代表服務(wù)管理和作用發(fā)揮指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)“街鄉(xiāng)人大共治”相關(guān)工作的通知》《進(jìn)城流動代表服務(wù)管理和作用發(fā)揮制度》等文件，以制度促規(guī)范、以制度促落實(shí)、以制度促長遠(yuǎn)。一是做好一次請示匯報(bào)。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、經(jīng)開區(qū)人大要聚焦人大主責(zé)，每年向黨（工）委匯報(bào)一次“街鄉(xiāng)人大共治”工作，研究解決人大工作存在的問題。二是代表信息建檔立卡。統(tǒng)一印制《流動代表登記冊》，對流動代表逐一登記造冊，建立流動代表檔案，做到清楚流動代表去向住址、聯(lián)系方式、特長專長、發(fā)揮作用情況，指定專人負(fù)責(zé)管理登記冊，每半年對臺賬信息補(bǔ)充更新一次。三是流動代表登記報(bào)到。要求流出地人大要督促流出代表到流入地人大登記并到社區(qū)報(bào)到，流入地人大要核實(shí)流動代表身份，做好流入代表的基本信息登記，街道社區(qū)做好流入代表的報(bào)到接納，流動代表要主動融入所在社區(qū)，自覺參與所在社區(qū)的社會治理。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雙向共管。實(shí)行流出地和流入地人大雙向共管工作機(jī)制，做到責(zé)任雙向聯(lián)結(jié)、信息雙向聯(lián)通、學(xué)習(xí)雙向聯(lián)合、管理雙向聯(lián)動，每年至少召開1次雙向共管聯(lián)席會議，加強(qiáng)溝通協(xié)作，互通情況信息，及時總結(jié)和改進(jìn)代表服務(wù)管理工作。五是完善搭建活動平臺。流出地人大創(chuàng)新組織和活動方式，本著“選民到哪里，代表服務(wù)就跟進(jìn)到哪里”，以城區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站為龍頭，服務(wù)選民，密切與群眾的聯(lián)系，暢通民情民意反映渠道，積極引導(dǎo)人大代表參與社區(qū)治理。流入地人大針對街鄉(xiāng)共治、農(nóng)民進(jìn)城、村社融合等實(shí)際，把街道議事會職能、代表聯(lián)絡(luò)站功能延伸到社區(qū)，指導(dǎo)社區(qū)搭建好平臺，服務(wù)好代表履職。街道社區(qū)做好流入代表的報(bào)到接納工作，讓流動代表“融入有門”，多方位搭建代表履職活動載體，常態(tài)化組織各項(xiàng)活動，讓流動代表“有事可為”，使人大代表成為基層社會治理的參與者和推動者。流動代表主動到社區(qū)聯(lián)系報(bào)到，主動融入所在社區(qū)，亮明人大代表身份，自覺參與社區(qū)的社會治理，密切聯(lián)系群眾，立足實(shí)際發(fā)揮自身優(yōu)勢，帶好頭、做表率，推動群眾身邊急難愁盼問題的解決。六是代表履職評價評優(yōu)。建立流動代表履職登記和臺賬制度，修改和完善履職評價標(biāo)準(zhǔn)，將有效激勵和紀(jì)律約束相結(jié)合，引導(dǎo)和激發(fā)人大代表發(fā)揮模范帶頭作用。

（三）打造代表工作品牌，激發(fā)代表履職新活力

崇頭鎮(zhèn)組建產(chǎn)業(yè)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)、生活服務(wù)等4個人大代表“幫搬團(tuán)”，精準(zhǔn)幫助搬遷群眾辦實(shí)事、解難題，助推搬遷群眾實(shí)現(xiàn)“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。石塘鎮(zhèn)通過“五個一”（一座城區(qū)聯(lián)絡(luò)站、一幅城區(qū)人大代表聯(lián)系圖、一次城區(qū)人大代表大走訪、一張城區(qū)人大代表連心卡、一次城區(qū)代表進(jìn)社區(qū)報(bào)到）的模式，加強(qiáng)流動代表與進(jìn)城選民的雙向互動，更好發(fā)揮了城區(qū)代表的履職效能，做到“選民有知曉，意見有處提”，更好滿足了城區(qū)居民的實(shí)際需求。緊水灘鎮(zhèn)建立“代表+網(wǎng)格”，采取“1+M+N”形式（縣人大代表+鎮(zhèn)人大代表+選民），即每名縣人大代表聯(lián)系3～5名鎮(zhèn)人大代表，每名鎮(zhèn)人大代表聯(lián)系10～20戶村民，將全鎮(zhèn)1600戶村民精準(zhǔn)匹配給代表，并形成縣、鎮(zhèn)人大代表“抱團(tuán)”聯(lián)動合力，推動“雙聯(lián)”工作更精細(xì)化、準(zhǔn)確化。赤石鄉(xiāng)探索建立代表直通車工作，暢通代表聯(lián)系群眾的“最后一百米”，強(qiáng)化進(jìn)城代表履職能力，號召代表加入社區(qū)參與社會治理；安溪畬族鄉(xiāng)組建由“縣鄉(xiāng)人大代表為主體+黨員+網(wǎng)格員+駐村干部”構(gòu)成的“安援”暖心服務(wù)團(tuán)，進(jìn)一步服務(wù)和管理群眾異地搬遷工作，對相應(yīng)戶籍地的小區(qū)居民每季度開展上門走訪行動，協(xié)助百姓做好實(shí)地踏勘、謀劃搬遷、幫扶政策宣傳，實(shí)現(xiàn)異地“脫地不脫管”。浮云街道制定《浮云街道人大代表共治機(jī)制實(shí)施方案》，創(chuàng)新推出“1+4”工作模式（1個領(lǐng)導(dǎo)小組+4個代表共治組），吸納非本轄區(qū)的人大代表加入代表共治組。元和街道探索建立“代表來了”工作機(jī)制，將轄區(qū)縣代表、議事員及流動代表進(jìn)行分組，每月聚焦重點(diǎn)工作和民生熱點(diǎn)開展前期調(diào)研和后期跟蹤監(jiān)督，有效助力難題破解。鳳凰山街道建立“3+N”模式（即代表+社區(qū)+網(wǎng)格+N個活動），創(chuàng)新設(shè)立人大代表“跨區(qū)聯(lián)動”服務(wù)站，邀請本轄區(qū)代表、經(jīng)開區(qū)代表、外鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住在本轄區(qū)的代表、搬遷群眾集中的遷出地代表等4類人員進(jìn)服務(wù)站通過座談等形式參與居民社會治理。白龍山街道和霧溪畬族鄉(xiāng)做好融合共治文章，組建白龍山區(qū)人大工作協(xié)作組，由白龍山街道人大工委主任任協(xié)作組組長，霧溪畬族鄉(xiāng)人大主席任第一副組長，搭建起“街鄉(xiāng)人大共治”組織架構(gòu)，加快兩地人大組織以及人大代表、議事員融合進(jìn)程。研究探索人代會、議事會一起召開的方法路徑，在法律法規(guī)層面從嚴(yán)把握會議日程，確保各項(xiàng)程序合法合規(guī)。每個月一起組織開展人大代表主題活動，共同學(xué)習(xí)相關(guān)會議精神、人大法規(guī)，共同商議白龍山區(qū)發(fā)展大計(jì)，共同邀請政府部門負(fù)責(zé)人走進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站等。

三、問題不足

（一）進(jìn)城代表服務(wù)意識有待進(jìn)一步提高。仍有部分生活在社區(qū)的人大代表雖然已報(bào)到，但融入社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的意識不強(qiáng)，存在“我雖然居住在這里，但我是某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人”的心態(tài)，身融心難融，履職積極性不高，對做好代表工作缺乏積極性、主動性，不愿意為做好代表工作投入過多時間和精力，對居住地的建設(shè)發(fā)展不夠關(guān)心，沒有發(fā)揮代表聯(lián)系群眾的優(yōu)勢。

（二）進(jìn)城代表履職能力有待進(jìn)一步提升。基層人大代表想要服務(wù)現(xiàn)居住地居民和原選區(qū)選民，主要是通過一系列履職行為來實(shí)現(xiàn)的。由于文化知識水平參差不齊，一些基層人大代表的履職能力與職責(zé)要求還有差距，調(diào)查研究、問題挖掘缺乏深度，問題癥結(jié)找得不準(zhǔn)，建言獻(xiàn)策缺乏可操作性，對于群眾反映的問題無法形成高質(zhì)量代表建議，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主協(xié)商和民主監(jiān)督，直接影響了全過程人民民主在基層社會治理中的運(yùn)行質(zhì)量。

（三）管理體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。代表共治活動是進(jìn)城人大代表在閉會期間履職的基本形式，進(jìn)城的人大代表主要是通過參與社區(qū)組織的集體性共治活動來履行各項(xiàng)職責(zé)義務(wù)。但是目前該項(xiàng)工作還處在持續(xù)探索階段，制度規(guī)范也正在完善中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實(shí)際情況不一樣，需要不斷探索創(chuàng)新、突破瓶頸，結(jié)合實(shí)際建立完善的管理體制機(jī)制。

（四）代表履職資金有待進(jìn)一步保障。代表的調(diào)研視察等活動，需要投入很大的精力和很多的時間。按現(xiàn)行做法，人大代表集中進(jìn)行視察時所需費(fèi)用一般由人大負(fù)責(zé)。不容回避的是，要人大代表“自掏腰包”視察、調(diào)研幾乎是不可能的。目前，縣鄉(xiāng)兩級人大代表均有代表活動經(jīng)費(fèi)發(fā)放到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大，但由于代表向社區(qū)報(bào)到后，要參與居住地社區(qū)組織的活動，對于社區(qū)來說，無法使用代表在原選區(qū)的活動經(jīng)費(fèi)，而要另外增加經(jīng)費(fèi)來組織活動，這導(dǎo)致了一些社區(qū)開展活動積極性不高，代表參與的次數(shù)和頻率較少，代表作用發(fā)揮也打了折扣。

四、對策建議

（一）提高代表履職能力

明確基層人大代表在踐行全過程人民民主中的主體責(zé)任。通過適時舉辦培訓(xùn)會、座談會等形式，向基層人大代表講解相關(guān)法律法規(guī)、政策文件等，幫助他們更好地了解和掌握自己的職責(zé)和義務(wù)，使進(jìn)城代表能夠快速融入社區(qū)，積極參與社區(qū)組織的各類活動，健全人大代表履職檔案，利用網(wǎng)上代表履職登記系統(tǒng)做好履職登記，常態(tài)化開展基層人大代表回選區(qū)述職活動，接受選民監(jiān)督，不斷激發(fā)和強(qiáng)化代表履職的使命感。

（二）完善代表管理制度

進(jìn)一步明確流入地人大、流出地人大和居住地社區(qū)的管理責(zé)任，細(xì)化完善進(jìn)城人大代表履職保障機(jī)制，逐步推進(jìn)人大代表共治工作的制度化、規(guī)范化和程序化。同時，逐步構(gòu)建流動代表聯(lián)系居住地居民常態(tài)化機(jī)制，通過結(jié)對聯(lián)系、走訪聯(lián)系、約請聯(lián)系、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系等形式和途徑，引導(dǎo)越來越多的流動代表與社會居民、選民進(jìn)行“零距離”接觸、分享、交流與互動，確保流動代表在社區(qū)聯(lián)系基層群眾更加深入、更加廣泛、更加密切。此外，利用好“麗水人大代表履職一鍵通”平臺，幫助流動代表更好地參與人大工作，利用好“代表碼”“聯(lián)絡(luò)站碼”“活動碼”，減少代表在履職中的時間和空間矛盾，為流動代表履職實(shí)踐構(gòu)筑平臺、豐富載體，健全基層人大代表履職的長效機(jī)制。

（三）強(qiáng)化履職資金保障

將流動代表管理經(jīng)費(fèi)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)資金，用于流動代表履職活動開展、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、參加調(diào)研視察等，制訂活動方案和經(jīng)費(fèi)開支計(jì)劃，并按本單位財(cái)務(wù)規(guī)定程序報(bào)批。只有有效解決流動代表服務(wù)居住地居民和原選區(qū)選民工作的資金需求，才能確保各項(xiàng)措施落到實(shí)處，推動該項(xiàng)工作規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展，為加強(qiáng)和完善“小縣大城”背景下代表作用發(fā)揮提供云和實(shí)踐樣本。