宜興市創(chuàng)新基層人大履職機(jī)制的探索

內(nèi)容摘要：宜興市人大及其常委會(huì)探索建立的“三項(xiàng)機(jī)制”，即鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制、鎮(zhèn)年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告制度、副鎮(zhèn)長(zhǎng)向鎮(zhèn)人代會(huì)述職制度，一定程度上解決了在我國(guó)普遍存在的鎮(zhèn)人大法定職能發(fā)揮不到位的問(wèn)題，提升了基層人大的履職水平。

關(guān)鍵詞：基層人大；履職機(jī)制；制度創(chuàng)新

江蘇宜興市人大及其常委會(huì)從2017年底開始在全市13個(gè)鎮(zhèn)逐步推動(dòng)鎮(zhèn)人大“三項(xiàng)機(jī)制”的實(shí)施，以解決基層人大代表履職過(guò)程中所存在的突出問(wèn)題，取得了較好的成效?！叭?xiàng)機(jī)制”包括鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制、鎮(zhèn)年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告制度、副鎮(zhèn)長(zhǎng)向鎮(zhèn)人代會(huì)述職制度。

一、“三項(xiàng)機(jī)制”的實(shí)踐做法

（一）“鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的制度設(shè)計(jì)

法律法規(guī)賦予鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，但只是宏觀上的描述，未能明確重大事項(xiàng)的具體范圍，客觀上不利于鎮(zhèn)人大對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)用。為此，宜興市人大常委會(huì)首先明確，鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目是指鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施的公共投資項(xiàng)目，對(duì)全鎮(zhèn)或本鎮(zhèn)某一區(qū)域具有普惠性、公益性，社會(huì)效益相對(duì)突出，一般在本年度可以完成的項(xiàng)目。而鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，則是讓鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目充分聽取以鎮(zhèn)人大代表為主體的社會(huì)各界意見建議，經(jīng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議通過(guò)，由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，并接受鎮(zhèn)人大代表和人民群眾監(jiān)督。

整個(gè)過(guò)程分為三個(gè)步驟，首先，是人代會(huì)前開展項(xiàng)目的征集和初選。在年初鎮(zhèn)人代會(huì)召開前3個(gè)月，通過(guò)走訪座談、組織聽證、調(diào)查問(wèn)卷、網(wǎng)絡(luò)征集等形式，篩選整合形成一定數(shù)量的可行性民生實(shí)事初步候選項(xiàng)目。并召開鎮(zhèn)人大代表參加的座談會(huì)或民主懇談會(huì)，經(jīng)代表討論確定民生實(shí)事候選項(xiàng)目，提交鎮(zhèn)人代會(huì)差額票決。其次，在人代會(huì)時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目的票決和公布。由全體代表進(jìn)行無(wú)記名差額投票，票決差額比例一般控制在20%左右，票決結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布，會(huì)后向社會(huì)公開。最后，是落實(shí)項(xiàng)目的實(shí)施和督查。人代會(huì)結(jié)束后兩個(gè)月內(nèi)，鎮(zhèn)政府對(duì)鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任分解，明確責(zé)任單位和完成時(shí)限，并通報(bào)鎮(zhèn)人大代表。各鎮(zhèn)人大以組織代表開展視察檢查、專題調(diào)研、專題詢問(wèn)、績(jī)效評(píng)估等多種形式加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)整理交辦代表提出的建議、批評(píng)和意見，督促鎮(zhèn)政府整改。

另外，鎮(zhèn)政府在年中召開的鎮(zhèn)人代會(huì)上要專題匯報(bào)民生實(shí)事項(xiàng)目的進(jìn)展情況，在下一年初召開的鎮(zhèn)人代會(huì)上要專題報(bào)告上一年度民生實(shí)事項(xiàng)目的完成情況和當(dāng)年度候選項(xiàng)目情況。鎮(zhèn)人大可以對(duì)已完成的民生實(shí)事項(xiàng)目，組織代表進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，推進(jìn)鎮(zhèn)政府對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施后的長(zhǎng)效管理。

（二）“鎮(zhèn)年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告制度”的具體內(nèi)容

監(jiān)督權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要權(quán)能之一。宜興市通過(guò)“鎮(zhèn)年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告制度”，構(gòu)建了具有地方特色的監(jiān)督權(quán)能落實(shí)操作化機(jī)制。其中，代表性的創(chuàng)新就是“鎮(zhèn)年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告制度”。自2019年起，宜興各鎮(zhèn)人大于每年中鎮(zhèn)人代會(huì)上，聽取鎮(zhèn)政府上年度環(huán)保專項(xiàng)工作報(bào)告。報(bào)告包括本鎮(zhèn)年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況1，各級(jí)巡視、督查、巡查、檢查過(guò)程中涉及本鎮(zhèn)環(huán)保方面突出問(wèn)題的整改情況等內(nèi)容。會(huì)前，人大代表就報(bào)告中所涉及的相關(guān)內(nèi)容開展專題視察，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查、召開選民座談會(huì)等形式，圍繞生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工作，公開征集人民群眾的問(wèn)題和建議，并將征集的問(wèn)題和建議整理匯總，反饋給鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門。鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門則要在報(bào)告中有針對(duì)性地回應(yīng)鎮(zhèn)人大征集問(wèn)題和建議。

在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)期間，代表分組審議專項(xiàng)工作報(bào)告，并根據(jù)審議情況開展?jié)M意度測(cè)評(píng)、專題詢問(wèn)、代表質(zhì)詢等，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)回答代表提問(wèn)，接受現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)。同時(shí)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的重大環(huán)境問(wèn)題或者重要環(huán)保工作，鎮(zhèn)人代會(huì)可以適時(shí)作出決議決定。會(huì)后，鎮(zhèn)人大將決議決定、審議意見等以文件形式印發(fā)給鎮(zhèn)政府，明確辦理情況向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)報(bào)告的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。鎮(zhèn)政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題逐個(gè)掛號(hào)，建立環(huán)保問(wèn)題銷號(hào)制度，建立健全環(huán)保責(zé)任體系和責(zé)任清單，把壓力傳導(dǎo)到底、責(zé)任落實(shí)到人。各鎮(zhèn)人大設(shè)立人大代表重點(diǎn)整改項(xiàng)目監(jiān)督小組，掛鉤跟蹤問(wèn)題整改情況，確保問(wèn)題整改到位。

（三）“副鎮(zhèn)長(zhǎng)向鎮(zhèn)人代會(huì)述職制度”的工作流程

憲法和法律明確規(guī)定各級(jí)政府由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，加強(qiáng)鎮(zhèn)人大對(duì)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)同志的選后監(jiān)督是落實(shí)鎮(zhèn)人大法定職權(quán)的應(yīng)然之意。為了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這一最顯著職能的實(shí)現(xiàn)水平，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職充分，宜興市推進(jìn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)向鎮(zhèn)人代會(huì)述職制度，健全了干部選后監(jiān)督機(jī)制。

每年初，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)制訂副鎮(zhèn)長(zhǎng)向鎮(zhèn)人民代表大會(huì)報(bào)告履職情況的計(jì)劃，并報(bào)本鎮(zhèn)黨委和市人大常委會(huì)人事代表聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)。在年中鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議上，副鎮(zhèn)長(zhǎng)以口頭形式報(bào)告，由鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議審議。報(bào)告的內(nèi)容包括：學(xué)習(xí)貫徹憲法、法律、法規(guī)和依法行政的情況；履行工作職責(zé)，完成任內(nèi)工作目標(biāo)的情況；對(duì)本級(jí)人大決議決定和審議意見、建議的貫徹落實(shí)情況；對(duì)鎮(zhèn)人大代表提出的議案、建議、批評(píng)和意見的辦理情況等。

報(bào)告履職情況的相關(guān)工作分準(zhǔn)備、報(bào)告、整改三個(gè)階段進(jìn)行。在準(zhǔn)備階段，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)書面通知報(bào)告對(duì)象本人，報(bào)告對(duì)象撰寫履職報(bào)告送鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議初審，并根據(jù)初審意見修改完善履職報(bào)告，于鎮(zhèn)人民代表大會(huì)召開前報(bào)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)。在報(bào)告階段，按照鎮(zhèn)人民代表大會(huì)聽取副鎮(zhèn)長(zhǎng)口頭報(bào)告，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)聽取鎮(zhèn)人大主席團(tuán)相關(guān)調(diào)研情況書面報(bào)告，鎮(zhèn)人大代表進(jìn)行分組審議，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對(duì)分組審議情況整理匯總等流程依次進(jìn)行。在整改階段，報(bào)告對(duì)象根據(jù)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的審議意見，在大會(huì)后一個(gè)月內(nèi)向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提交書面整改方案，三個(gè)月內(nèi)向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提交書面整改情況報(bào)告，并在下次鎮(zhèn)人民代表大會(huì)上書面報(bào)告整改落實(shí)情況。

二、完善優(yōu)化“三項(xiàng)機(jī)制”的進(jìn)路

近年來(lái)，通過(guò)鎮(zhèn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，各鎮(zhèn)從255個(gè)民生實(shí)事候選項(xiàng)目中票決出183個(gè)項(xiàng)目，內(nèi)容覆蓋鎮(zhèn)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利、旅游環(huán)境等各個(gè)方面，充分反映了代表的真實(shí)愿望。通過(guò)鎮(zhèn)年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告制度，各鎮(zhèn)已推動(dòng)80多個(gè)民生環(huán)保問(wèn)題的有效解決。通過(guò)副鎮(zhèn)長(zhǎng)向鎮(zhèn)人代會(huì)述職制度，全市已有32名副鎮(zhèn)長(zhǎng)進(jìn)行述職，部分鎮(zhèn)已實(shí)現(xiàn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)述職全覆蓋，在干部、代表中有效提升了政府組成人員由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的意識(shí)。當(dāng)然，“三項(xiàng)機(jī)制”雖然取得了一定的實(shí)效，但并沒(méi)有完全定型，還處在探索實(shí)踐的過(guò)程中，有進(jìn)一步提升的空間。

（一）完善工作細(xì)節(jié)，形成系統(tǒng)完善的代表票決制度

在“實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”的前期準(zhǔn)備工作中，鎮(zhèn)政府及相關(guān)職能部門可以建立動(dòng)態(tài)更新的民生實(shí)事項(xiàng)目庫(kù)，盡可能將項(xiàng)目的前期工作在人大代表票決之前完成，加強(qiáng)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)，確保實(shí)事項(xiàng)目在票決通過(guò)后能盡早落地開工。當(dāng)年難以開工建設(shè)的項(xiàng)目不應(yīng)列入本年度的候選項(xiàng)目，確實(shí)需要跨年度完成的項(xiàng)目，要詳細(xì)列出年度推進(jìn)計(jì)劃，年度推進(jìn)情況要在當(dāng)年的政府工作報(bào)告中詳細(xì)說(shuō)明。

關(guān)于候選項(xiàng)目的確定，要按照“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與”的原則進(jìn)行項(xiàng)目篩選，建立健全部門上報(bào)政府匯總、政府下沉征求代表意見、意見匯總上報(bào)黨委會(huì)統(tǒng)籌、統(tǒng)籌結(jié)果報(bào)送人大主席團(tuán)形成候選項(xiàng)目的“兩上兩下”項(xiàng)目形成機(jī)制，兼顧好科學(xué)性、民主性、可行性，確保提交代表票決的項(xiàng)目既能體現(xiàn)黨委政府的全局考慮又能充分反映民聲民意。同時(shí)，要根據(jù)票決制的特點(diǎn)進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目策劃，通過(guò)合理拆分、合并同類項(xiàng)目等方式，避免候選項(xiàng)目投資額度、工作難度等方面的差異過(guò)大，引導(dǎo)代表按項(xiàng)目?jī)?nèi)容而非按投資額進(jìn)行選擇，控制好項(xiàng)目建設(shè)的總量。另外，要適當(dāng)增加票決項(xiàng)目數(shù)量，確保差額項(xiàng)目不少于兩個(gè)，使代表有更多選擇的空間，充分調(diào)動(dòng)代表的履職積極性。

要完善實(shí)事項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，明確代表小組掛鉤跟蹤項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展的要求和程序，對(duì)進(jìn)度滯后的項(xiàng)目要組織責(zé)任部門和代表及時(shí)溝通解釋。對(duì)已經(jīng)建成完工的實(shí)事項(xiàng)目，要督促政府建立項(xiàng)目運(yùn)行情況績(jī)效評(píng)估機(jī)制，鎮(zhèn)人大要定期組織代表小組開展“回頭看”，聽取相關(guān)群眾的意見建議，并適時(shí)開展?jié)M意度調(diào)查。

（二）提升專業(yè)水平，打造精準(zhǔn)到位的專項(xiàng)報(bào)告制度

針對(duì)環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告精準(zhǔn)度不高的問(wèn)題，宜興市人大常委會(huì)要發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，監(jiān)督推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)建設(shè)，持續(xù)增大監(jiān)測(cè)點(diǎn)布點(diǎn)密度，并推動(dòng)全市環(huán)保大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)市鎮(zhèn)兩級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的互通共享。各鎮(zhèn)政府也要主動(dòng)加強(qiáng)與市職能部門的溝通銜接，及時(shí)獲取監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在報(bào)告中盡量用數(shù)據(jù)說(shuō)話，以最直觀的方式反映本鎮(zhèn)的環(huán)境狀況和環(huán)保工作成效。

同時(shí)，要加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)環(huán)保專業(yè)人才進(jìn)一步向基層傾斜，定期組織環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并適時(shí)邀請(qǐng)鎮(zhèn)人大代表參加，切實(shí)提升基層環(huán)保工作者和人大代表的環(huán)保業(yè)務(wù)水平?？梢匝?qǐng)市、鎮(zhèn)兩級(jí)相關(guān)環(huán)保部門負(fù)責(zé)人及行業(yè)專家共同參與環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告的會(huì)前調(diào)研，為代表講解說(shuō)明、為政府出謀劃策，確保代表能夠提出高質(zhì)量的意見建議。要認(rèn)真梳理匯總代表在審議時(shí)的發(fā)言，采用清單形式逐條列出具體意見，落實(shí)好環(huán)保問(wèn)題“掛號(hào)”“銷號(hào)”制度，將上年度的審議意見辦理情況作為本年度環(huán)保專項(xiàng)報(bào)告的一部分，切實(shí)推動(dòng)人民群眾關(guān)注的環(huán)保問(wèn)題得到有效解決。

（三）增強(qiáng)監(jiān)督剛性，營(yíng)造自覺(jué)接受監(jiān)督的履職氛圍

針對(duì)副鎮(zhèn)長(zhǎng)在一屆內(nèi)變動(dòng)較多的現(xiàn)狀，要根據(jù)鎮(zhèn)政府班子組成的實(shí)際情況，適當(dāng)增加每次述職的人數(shù)，確保屆內(nèi)全覆蓋。可以進(jìn)一步擴(kuò)大述職范圍，探索鎮(zhèn)長(zhǎng)向人代會(huì)述職機(jī)制。同時(shí)，要進(jìn)一步明確述職人員若干方面的報(bào)告內(nèi)容，適當(dāng)控制述職報(bào)告篇幅，并由鎮(zhèn)人大對(duì)述職報(bào)告嚴(yán)格把關(guān)，提高述職的針對(duì)性?？梢栽跁?huì)前組織鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員及部分人大代表，深入述職人員分管的部門、聯(lián)系的企業(yè)開展調(diào)研、聽取意見，全面真實(shí)地了解述職對(duì)象的具體情況。結(jié)合當(dāng)年述職人員的分管工作，有針對(duì)性地確定人大主席團(tuán)監(jiān)督議題和人大代表小組活動(dòng)課題，幫助代表進(jìn)一步了解述職對(duì)象的工作情況。

要建立述職和審議后的民主測(cè)評(píng)制度，用切實(shí)的數(shù)據(jù)體現(xiàn)代表對(duì)述職人員工作的滿意度?？梢栽跁?huì)后整理形成書面審議意見報(bào)送鎮(zhèn)黨委及述職人員本人，并提交市委組織部門作為干部選拔任用的重要參考。對(duì)審議意見中提出的問(wèn)題，要由述職人員限期向人大主席團(tuán)報(bào)告整改情況，確保各項(xiàng)問(wèn)題整改到位。