備案審查踐行全過程人民民主的“廣東樣本”：經(jīng)驗與展望

內(nèi)容摘要：近年來，廣東人大堅持以人民為中心，持續(xù)推進備案審查的規(guī)范化、制度化、民主化、信息化建設(shè)，在實踐中探索形成了諸多制度經(jīng)驗，顯著提升了全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平。新時代進一步完善和加強備案審查制度，有效提升備案審查的民主含量和質(zhì)量，一方面應(yīng)加強基層立法聯(lián)系點和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，廣泛聽取基層群眾的意見建議，使之成為體現(xiàn)民意、匯聚民智、反映民情的重要渠道；另一方面，應(yīng)構(gòu)建多元主體協(xié)同參與備案審查工作聯(lián)動機制，形成備案審查制度合力，將備案審查獨特制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

關(guān)鍵詞：備案審查；全過程人民民主；以人民為中心；民主質(zhì)量

在開展備案審查的工作中，確?；鶎尤罕姷囊庖娊ㄗh得到充分反映和聽取，不僅是保障全過程人民民主實踐中基層群眾民主參與備案審查各項權(quán)利得以充分實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，而且是彰顯備案審查作為中國特色憲法監(jiān)督制度獨特優(yōu)勢的內(nèi)在要求。近年來，廣東各級人大在備案審查工作實踐中，堅持以人民為中心，多措并舉提升備案審查民主含量和質(zhì)量，打造了備案審查踐行全過程人民民主的“廣東樣本”，不斷推進備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、以人民為中心：廣東人大備案審查踐行全過程人民民主的實踐經(jīng)驗

近年來，廣東各級人大堅持以人民為中心，通過不斷提升備案審查的規(guī)范化、制度化、民主化、信息化水平，建立健全人民群眾提出意見、表達訴求、參與監(jiān)督的機制平臺，不斷將備案審查制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，豐富了基層群眾參與全過程人民民主的方式和內(nèi)涵，讓人民群眾深刻感受全面覆蓋、系統(tǒng)完備的備案審查制度機制正日益完善，以人民為中心的備案審查工作的質(zhì)效不斷提升。

就提升備案審查工作的規(guī)范化水平而言，廣東各級人大普遍采用通過制定工作辦法、工作規(guī)定、實施方案等形式增強備案審查制度剛性，確保備案審查工作有法可依、有法必依，促進備案審查工作的規(guī)范有序開展。廣東省人大常委會于2018年制定通過《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，2021年對該條例進行了修訂。2023年，該條例進入第二次修訂階段。根據(jù)該條例的規(guī)定，對有關(guān)國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民提出的審查要求或者審查建議進行研究處理是縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會的法定義務(wù)。為全面推進鎮(zhèn)街規(guī)范性文件備案審查試點工作，東莞市石龍鎮(zhèn)人大專門出臺《石龍鎮(zhèn)開展行政規(guī)范性文件備案審查試點工作的實施方案》，對鎮(zhèn)街規(guī)范性文件備案審查的工作目標(biāo)、工作機制及流程進行詳細規(guī)定。茂名市人大常委會則通過制定《茂名市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》《茂名市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動工作規(guī)定》《茂名市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量評估暫行辦法》等文件全面保障備案審查工作順利開展。實踐表明，通過備案審查制度的規(guī)范化建設(shè)，不僅能夠及時將工作實踐中的成熟經(jīng)驗和有益舉措及時總結(jié)為常態(tài)化、長效化的機制，而且有助于為各級人大常委會依法履行審查職責(zé)、建立系統(tǒng)完備的備案審查工作體系提供明確的規(guī)范依據(jù)和制度保障，充分保障了公民的合法權(quán)益。

就提升備案審查工作的制度化水平而言，廣東省人大常委會在全國率先建立健全五項重點備案審查制度機制，既確保了人民群眾參與國家立法工作各項民主權(quán)利得到充分實現(xiàn)，同時又深刻體現(xiàn)了人大在全面推進全過程人民民主建設(shè)中的主導(dǎo)作用，集中彰顯了備案審查作為踐行全過程人民民主重要制度載體的實踐價值。這五項重點備案審查制度機制分別是：（1）備案審查全覆蓋機制。不管規(guī)范性文件的制定主體為何者，所有規(guī)范性文件都被納入人大常委會備案審查范圍。（2）聽取和審議備案審查工作報告機制。早在2020年，廣東省21個設(shè)區(qū)的市和140多個縣級人大常委會已經(jīng)全部聽取和審議備案審查工作報告，率先實現(xiàn)省、市、縣全覆蓋[1]。（3）備案審查銜接聯(lián)動機制。通過備案審查工作機構(gòu)與其他部門的協(xié)同合作，有助于備案審查的信息交流共享，促進了多元主體在備案審查工作中的協(xié)調(diào)合作。（4）典型案例發(fā)布機制。通過公開發(fā)布規(guī)范性文件備案審查的典型案例，一方面，能夠為各地人大開展備案審查工作提供示范樣本和案例指導(dǎo)；另一方面，有助于人民群眾對備案審查工作的參與和監(jiān)督，更好理解備案審查工作的運行機理。（5）指導(dǎo)培訓(xùn)機制。“2023年，廣東省共備案規(guī)范性文件160件，受理、研究和反饋公民審查建議55件，依法審查糾正存在合法性、適當(dāng)性等問題的規(guī)范性文件15件，有力維護了國家法制統(tǒng)一和人民群眾合法權(quán)益?！盵2]通過備案審查的指導(dǎo)培訓(xùn)，一方面使備案審查工作隊伍的法律素養(yǎng)和審查能力得到有效提升，促進了備案審查工作的整體性和系統(tǒng)性發(fā)展；另一方面，通過聚焦社會熱點議題、民生重點關(guān)切的深度釋法說理，有助于凝聚法治共識，極大增強了人民群眾的法治獲得感和滿意度。

就提升備案審查的民主化水平而言，廣東省各級人大保持以人民為中心的工作理念，拓展人民群眾有序參與立法、表達意見訴求的渠道，使人民意志和利益在備案審查工作中得以充分實現(xiàn)。首先，各級人大常委會通過建立鼓勵和規(guī)范人民群眾有序參與規(guī)范性文件備案審查的具體工作機制，確保人民關(guān)于備案審查的意見建議得到尊重和傾聽。其次，相關(guān)部門依法辦理有關(guān)組織和公民的審查要求或者審查建議時，可以聽取相關(guān)組織和公民的意見。再次，高等學(xué)校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、智庫等機構(gòu)可以參與備案審查工作，他們的意見建議是備案審查工作機構(gòu)開展備案審查的重要參考。最后，備案審查工作機構(gòu)在審查結(jié)束后的三十日內(nèi)，應(yīng)將審查、研究情況向提出審查建議的有關(guān)組織和公民反饋，并可以向社會公開?！笆∈龑萌舜笠詠?，省人大常委會法工委通過備案審查信息平臺等方式接收登記公民、組織對有關(guān)規(guī)范性文件提出的審查建議共963件。對屬于省人大常委會審查范圍的36件規(guī)范性文件，法工委加強研究，與審查建議人和制定機關(guān)聯(lián)系溝通，提出處理意見，并向?qū)彶榻ㄗh人逐件作了反饋。”[3]通過采取書面征求意見、召開座談會、論證會和實地調(diào)研等多種形式，人民群眾的意見被納入備案審查工作，備案審查機制由此成為人民群眾意愿訴求的重要表達平臺和制度載體。

就提升備案審查的信息化水平而言，廣東省人大常委會致力于通過“數(shù)字人大”建設(shè)，逐步推進備案審查制度平臺的信息化建設(shè)，在全國率先建成備案審查信息工作平臺，極大地方便了人民群眾參與備案審查工作實踐。為進一步加強備案審查的信息化建設(shè)，廣東省人大常委會堅持運用科技創(chuàng)新和信息技術(shù)推進備案審查平臺建設(shè)，顯著提高了規(guī)范性文件備案審查的報備率、及時率和規(guī)范率?！皬V東數(shù)據(jù)庫已通過互聯(lián)網(wǎng)等向社會公開，支持PC電腦、手機APP、微信公眾號多渠道使用，為公眾提供有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件PDF、WPS兩個版本電子文本的‘五個一’實時在線服務(wù)，即一鍵查詢、一鍵檢索、一鍵預(yù)覽、一鍵下載和一鍵反饋?！盵4]通過全省備案審查信息平臺的共建共享共治，新時代廣東省備案審查工作的互聯(lián)互通、信息共享和審查協(xié)同新格局得以逐步形成。

從廣東各級人大開展備案審查工作、踐行全過程人民民主的實踐成效來看，無論是備案審查文本規(guī)范的制定還是制度的系統(tǒng)設(shè)計，無論是備案審查的平臺建設(shè)還是配套機制的健全，各級人大常委會均能依法履行其審查職責(zé)，并通過各種方式充分聽取人民群眾對規(guī)范性文件審查的意見建議，使審查后的糾正處理結(jié)果及時向公民反饋、向社會公開等實踐探索，充分體現(xiàn)了“備案審查工作是繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè)的重要支點”[5]，豐富了我國地方人民群眾踐行全過程人民民主重大理念、參與社會主義法治國家建設(shè)的規(guī)范內(nèi)涵，是各級人大及其常委會秉持以人民為中心的價值目標(biāo)、解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的實際問題、實現(xiàn)人民利益訴求的生動實踐和集中體現(xiàn)。在這個過程中，人民群眾通過共同觀察、共同參與和共同監(jiān)督，實現(xiàn)了從政治共同體個體成員到民主公民的身份轉(zhuǎn)變，通過自主參與和開放討論，使其具有了一種形成公共理性的能力，而這種能力，正是現(xiàn)代國家的民主制度得以有效運轉(zhuǎn)的重要力量源泉，也是民主國家將個體公民結(jié)合成強大的共同體實現(xiàn)集體行動的前提。

二、未來展望：提升規(guī)范性文件備案審查民主含量和質(zhì)量的思考建議

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》明確規(guī)定，“聽取基層群眾的意見建議，提升備案審查民主含量和質(zhì)量”。各地人大開展備案審查工作的實踐亦證明，唯有廣泛聽取基層群眾的意見建議，不斷提升備案審查的民主含量和質(zhì)量，使國家機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為符合法律規(guī)定、符合人民群眾意愿。

在聽取基層群眾的意見建議層面，可通過加強基層立法聯(lián)系點和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，充分發(fā)揮二者在反映民情、吸納民意、匯集民智等方面的作用，使備案審查工作參與者更多、參與面更寬、參與形式更豐富、參與成效更顯著?！懊裰饕愫?，既涉及一套基于民主文本和憲法條款的制度安排，又涉及政治精英和主要政治力量的信念與行為，還涉及最初的民主實踐能否常規(guī)化、慣例化與穩(wěn)定化?！盵6]基層立法聯(lián)系點和人大代表聯(lián)絡(luò)站作為新時代推進全過程人民民主發(fā)展的常規(guī)化、慣例化與穩(wěn)定化的制度途徑，在征集民情民意、密切聯(lián)系人民群眾、提升備案審查民主含量和質(zhì)量等方面有著共同的使命擔(dān)當(dāng)和顯著優(yōu)勢。目前，在全國各地推進全過程人民民主的實踐中，普遍出現(xiàn)了基層立法聯(lián)系點與人大代表聯(lián)絡(luò)站融合建設(shè)的做法，形成了不少有益經(jīng)驗和制度措施。通過加強基層立法聯(lián)系點和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，不僅有助于推動代表依法履職、拓展代表聯(lián)系群眾的途徑，而且有助于調(diào)動群眾參與立法監(jiān)督的主動性和積極性。

具體說來，圍繞“充分聽取基層群眾的意見建議”目標(biāo)，通過加強基層立法聯(lián)系點和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)吸納更多民眾參與備案審查工作，首先，應(yīng)逐步完善被實踐證明行之有效的意見建議征集機制、信息收集E0LP6ASZxXmMFKuH9ANClOAZaG+FHMppS/MLbyUNvrE=機制、意見建議反饋機制等，如座談會、論證會、聽證會、委托研究、走訪調(diào)研等方式，通過規(guī)范化、常態(tài)化、長效化的制度建設(shè)，使其發(fā)揮出更實質(zhì)化的審查意見建議征集功能。其次，要結(jié)合各地具體情況和工作實際，因地制宜創(chuàng)新備案審查意見建議的征集模式，充分運用人工智能和互聯(lián)網(wǎng)平臺等數(shù)字技術(shù)推動備案審查信息化建設(shè)，形成便民、為民、利民、惠民的群眾參與備案審查新格局，充分發(fā)揮備案審查示范點建設(shè)的樣板效應(yīng)。再次，應(yīng)秉持基層立法聯(lián)系點作為“立法直通車”，代表聯(lián)絡(luò)站作為接待選民、聯(lián)絡(luò)選民的基本場所的功能定位，加強人大代表履職能力建設(shè)，充分發(fā)揮人大代表在備案審查工作中的獨特作用。最后，科學(xué)引導(dǎo)群眾有序參與備案審查各環(huán)節(jié)的工作，做好對審查建議的接收、登記、審查、處理和反饋工作，使人大代表和人民群眾通過規(guī)范化渠道更好參與備案審查的各環(huán)節(jié)工作。人民作為實踐全過程人民民主的主體，必須要依靠規(guī)范的制度和程序來實現(xiàn)民主的價值訴求，通過基層立法聯(lián)系點和代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)實現(xiàn)備案審查工作充分聽取民意，也有助于人民群眾關(guān)心的實際問題得以有效解決，使基層群眾在備案審查工作中的獲得感和幸福感不斷增強。

在提升備案審查民主含量和質(zhì)量層面，可通過進一步健全多元主體參與備案審查的協(xié)同聯(lián)動程序機制增強備案審查的民主意涵，“在多元審查主體分工的多系統(tǒng)備案審查制度中，如何統(tǒng)合‘審出多門’、通過程序上定于一尊實現(xiàn)法制統(tǒng)合，是一個關(guān)鍵問題，程序和組織上的銜接聯(lián)動就成為一條關(guān)鍵線索。這一線索也是中國備案審查制度的基本特征之一”[7]。故此，繼續(xù)完善聽取和審議備案審查工作情況報告制度、優(yōu)化備案審查案例指導(dǎo)制度、健全備案信息公開等制度機制，使人民群眾的各項民主權(quán)利在備案審查各環(huán)節(jié)都能夠得到充分實現(xiàn)，使國家權(quán)力在法治軌道內(nèi)有序運行，使各方面提出的建設(shè)性意見和建議都能運用于備案審查工作，這正是全過程人民民主“人民性”的客觀要求，也是社會主義國家民主價值目標(biāo)實現(xiàn)的制度路徑。故此，“堅守民主理念，基于中國特色社會主義民主政治的具體國情，努力地追求人民民主在國家治理和社會治理中的治理功能和價值的最大化，是‘全過程人民民主’的基本價值要求，是中國特色社會主義民主政治區(qū)別于美西方資本主義民主體制的核心要義”[8]。質(zhì)言之，提升備案審查民主含量和質(zhì)量必須以人民為中心，確保人民在備案審查工作中“始終在場”，才能實現(xiàn)備案審查作為踐行全過程人民民主重要制度的獨特價值，不斷拓展全過程人民民主的豐富內(nèi)涵。

在提升備案審查民主含量方面，對于人民群眾普遍關(guān)注的重要事項、涉及人民群眾重大利益或存在較大分歧的事項，應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與備案審查的工作機制。“近年來，很多備案審查線索都來自人民群眾?！J真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋，已經(jīng)成為備案審查工作踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)?！盵9]根據(jù)憲法的規(guī)定，公民享有通過一定的形式向國家機關(guān)及其工作人員提出合理化建議的權(quán)利，“建議表達權(quán)構(gòu)成了公民參與民主政治所不可缺少的前提性權(quán)利”[10]。通過人民群眾對國家機關(guān)和國家工作人員所提出的合理的看法和建議，切實改進備案審查工作中存在的問題，使備案審查工作的制度和能力建設(shè)得以不斷加強。值得強調(diào)的是，人大應(yīng)在多元主體協(xié)同參與備案審查工作中保持主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌規(guī)劃各項具體工作，統(tǒng)領(lǐng)備案審查工作的有序開展。同時，備案審查工作機構(gòu)還應(yīng)加強與其他工作部門的協(xié)同配合，在遵循職權(quán)法定基本原理的基礎(chǔ)上，明確備案審查各工作機構(gòu)的具體職責(zé)和法定義務(wù)，積極促進備案審查工作具體承辦部門間的協(xié)商合作。

在提升備案審查民主質(zhì)量方面，應(yīng)繼續(xù)完善聽取和審議備案審查工作情況報告制度、備案審查案例指導(dǎo)制度、備案審查信息公開等制度機制，充分保障人民群眾參與國家立法和監(jiān)督工作的各項民主權(quán)利?！懊裰鞯馁|(zhì)量取決于其公民的素質(zhì)”[11]，為提升備案審查民主質(zhì)量，審查機關(guān)應(yīng)及時向人民群眾公開備案審查工作的基本情況和具體進展，這不僅有助于實現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也是現(xiàn)代民主國家防范國家公權(quán)力濫用的必然要求?！罢驗闄?quán)力可見性的原則違背天性，所以也難以恪守：權(quán)力盡可能地阻止權(quán)力受害者去驅(qū)逐它，或是引誘它暴露在陽光下，摘下面具，露出真容。權(quán)力經(jīng)常會想盡借口，辯駁讓自己逾越透明度界限的話題，以拒絕別人看見它?！盵12]此外，還需進一步提升民眾參與備案審查工作的能力和素養(yǎng)，進一步健全備案審查典型案例指導(dǎo)制度，“未來，有必要選取一些典型個案作為示范樣本，向社會全面公開審查起因、說法論理等詳情，以引導(dǎo)民眾更為深刻地認知備案審查”[13]。在備案審查的技術(shù)層面，應(yīng)不斷拓展備案審查信息平臺的立法服務(wù)功能，實現(xiàn)備案審查信息化建設(shè)與“數(shù)字人大”建設(shè)的齊頭并進，通過備案審查信息平臺和數(shù)據(jù)庫的信息化建設(shè)，不斷暢通人民群眾參與備案審查、提出意見建議的渠道平臺，讓人民群眾更好參與全過程人民民主實踐，保障人民群眾的各項民主權(quán)利得到切實實現(xiàn)，從而充分彰顯備案審查在中國式民主現(xiàn)代化進程中的獨特制度優(yōu)勢。

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