地方立法中以人民為中心原則的表達(dá)與規(guī)范展開

內(nèi)容摘要：“以人民為中心”是新時(shí)代國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要價(jià)值理念。作為習(xí)近平法治思想的重要組成部分，其對(duì)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)發(fā)揮了綱舉目張的作用。“以人民為中心”要求立法應(yīng)當(dāng)反映人民的意志，體現(xiàn)人民主體地位，保障人民的需要和利益。對(duì)地方立法而言，則要求更具有操作性、更直接反映人民群眾利益訴求和主張，在人民的參與下達(dá)成共識(shí)，保證地方立法的啟動(dòng)、制定和發(fā)布等程序均體現(xiàn)人民的主體性，立法目的、精神和內(nèi)容等方面均符合人民意志。從地方性法規(guī)的整體規(guī)定和具體條文出發(fā)，可以通過(guò)觀察和分析“以人民為中心”在地方性法規(guī)中的表達(dá)及規(guī)范方式，明晰地方性法規(guī)中“以人民為中心”原則貫徹的具體樣態(tài)，分析地方性法規(guī)中“以人民為中心”原則具體展開的問(wèn)題面向，提高地方性法規(guī)的制定質(zhì)量，有助于更好發(fā)揮在地方治理中的效能。

關(guān)鍵詞：立法；以人民為中心；地方性法規(guī)

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次在推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新方面提出了要堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向[1]。2018年2月28日，習(xí)近平總書記在十九屆三中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人民為中心是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想之一[2]。2019年10月31日，習(xí)近平總書記在十九屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)[3]。2020年10月29日，習(xí)近平總書記在十九屆五中全會(huì)上進(jìn)一步將堅(jiān)持以人民為中心確定為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則之一[4]。2021年11月11日十九屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，決議中多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、堅(jiān)持以人民為中心的原則、堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向、踐行以人民為中心的發(fā)展思想[5]。2022年10月16日，黨的二十大報(bào)告將“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家必須牢牢把握的重大原則之一，明確要求“維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”[6]。“以人民為中心”發(fā)展思想是對(duì)馬克思主義的理論傳承和實(shí)踐的表達(dá)，是符合人民發(fā)展利益的重要思想。以人民為中心要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)[7]，地方立法作為地方治理的重要制度來(lái)源和支撐，必然要將以人民為中心的理念貫徹其中，將廣泛而深刻的人民性作為以人民為中心的地方立法規(guī)范體系的邏輯起點(diǎn)。

一、“以人民為中心”作為立法原則的價(jià)值和功能

2023年立法法第六條新增的條款體現(xiàn)了對(duì) “以人民為中心”思想的貫徹。地方立法作為我國(guó)法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，自然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和體現(xiàn)“以人民為中心”這一根本立場(chǎng)。

（一）以人民為中心在法律中的含義

習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的講話中提出，必須深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，必須堅(jiān)持人民至上[8]。人民至上在立法中體現(xiàn)為 “以人民為中心”原則，其含義是將人民的利益、權(quán)益和需求置于最重要的位置，通過(guò)法律制定和實(shí)施，確保人民在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域中得到公正、平等的對(duì)待，并充分參與管理和監(jiān)督過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人民需要的滿足[9]。但人民作為抽象的政治概念，必須要經(jīng)過(guò)法律或政策等形式具體化后才能體現(xiàn)“人民”當(dāng)家作主的根本地位。承認(rèn)和肯定人民的主體地位，就為立法權(quán)提供了正當(dāng)合法性。就肯認(rèn)方式而言，正如“公民有權(quán)利被聽，而官員有義務(wù)去聽”[10]所表達(dá)的，可以通過(guò)充分了解和尊重人民的立法需求，在立法程序和立法內(nèi)容上充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益來(lái)進(jìn)行肯認(rèn)。

（二）以人民為中心在法治建設(shè)中的功能

法治的根基在人民[11]，以人民為中心指引著立法方向、評(píng)價(jià)著立法質(zhì)量，是衡量法律價(jià)值的根本標(biāo)準(zhǔn)。作為立法原則，檢視立法指導(dǎo)思想的正當(dāng)性、法律價(jià)值的取舍、立法程序和立法內(nèi)容是否尊重和保障人權(quán)，以及立法目的是否能夠保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)是其基本功能。此外，以人民為中心在法治建設(shè)中的功能還體現(xiàn)在以下幾方面。

1.平衡整體利益和個(gè)體需要。法治建設(shè)的最終目標(biāo)是在法律框架下提高人民的物質(zhì)、精神生活水平，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的追求。在整體利益之間發(fā)生價(jià)值沖突時(shí)，以人民為中心要求核心價(jià)值選擇標(biāo)準(zhǔn)是人民的根本利益。在整體利益與個(gè)體之間，以人民為中心首先要求從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等各個(gè)維度對(duì)社會(huì)福祉進(jìn)行測(cè)量，全面了解整體社會(huì)利益和人民社會(huì)需求狀況。但是，人民的社會(huì)生活需要是抽象的、整體性的，不是個(gè)人需要的簡(jiǎn)單加總，而是個(gè)人需要的有機(jī)整合，要滿足這種抽象整體的需要，就要通過(guò)個(gè)體差異性需要的不斷滿足來(lái)實(shí)現(xiàn)。面對(duì)多元化的個(gè)體需求，則要根據(jù)不同的需求特征和實(shí)現(xiàn)路徑制定具體的法律規(guī)范和政策，保證一定差異性，以實(shí)現(xiàn)不同個(gè)體和群體的實(shí)際需求。同時(shí)，以人民為中心還特別要求關(guān)注個(gè)體中少數(shù)群體的利益，這體現(xiàn)著基本的人文關(guān)懷。差異化的需求通過(guò)具體權(quán)利在法律規(guī)范中被表達(dá)的同時(shí)，以人民為中心則還要求對(duì)法律定期評(píng)估，根據(jù)法律實(shí)施情況對(duì)規(guī)范力度、廣度、深度進(jìn)行調(diào)整，從而保證實(shí)現(xiàn)平衡整體利益和個(gè)體需要的功能。故以人民為中心既要求關(guān)注人民對(duì)美好生活的向往所表達(dá)的整體性社會(huì)需要，也要求關(guān)注每一個(gè)個(gè)體具體的需要，從而達(dá)成人民整體利益和個(gè)體需要的雙重實(shí)現(xiàn)。

2.銜接利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)。人的社會(huì)性決定了“以人民為中心”的法治建設(shè)的價(jià)值追求是圍繞著人民群眾的根本利益開展的，目的是保證人民的需要得到實(shí)現(xiàn)。以人民為中心的首要含義就是為了人民，故必須聽取人民的利益訴求，才能確定社會(huì)發(fā)展方向，制定發(fā)展目標(biāo)。人民個(gè)體利益表達(dá)是人民向外對(duì)話的基本環(huán)節(jié)，是需求實(shí)現(xiàn)的第一步。如果不注重人民個(gè)體利益的表達(dá)，人的需求就可能得不到發(fā)現(xiàn)、重視和實(shí)現(xiàn)，就有可能演化成為社會(huì)問(wèn)題，阻礙社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而人民利益的實(shí)現(xiàn)，不僅需要國(guó)家和政府的參與、努力，更需要人民的參與，因?yàn)椤叭藗優(yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[12]，這是以人民為中心內(nèi)涵中“依靠人民”的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)“要以人民為中心，要讓人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)”[13]。人民利益的表達(dá)決定了社會(huì)發(fā)展的最終目的和整體方向，人民的積極參與保障著目標(biāo)利益的高速和高質(zhì)實(shí)現(xiàn)。

3.兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民福祉。以人民為中心和以資本為中心是完全不同的發(fā)展道路[14]。物質(zhì)是人民最底層的需要，資本增值是物質(zhì)豐富的基礎(chǔ)動(dòng)力，物質(zhì)的供給以及更高級(jí)的精神物品的供給都需要以資本積累為根本途徑，而資本積累和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要法治保障。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民福祉有時(shí)候會(huì)發(fā)生沖突，或者在專注發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候忽略其他領(lǐng)域的福祉。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要以人民為中心[15]。更重要的是，以人民為中心原則具體化為一般規(guī)則對(duì)人民權(quán)益的保障能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民福祉的沖突。首先，在對(duì)人權(quán)保障上通過(guò)將人民的權(quán)利與需求納入法規(guī)體系，確保法律的制定和執(zhí)行能夠切實(shí)保障人民的言論自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)。其次，在社會(huì)公正上通過(guò)法律的制定和公正地執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同群體權(quán)益的維護(hù)，促進(jìn)社會(huì)的平等和包容，避免損害人民利益的現(xiàn)象發(fā)生。再次，通過(guò)明確的機(jī)制和程序，強(qiáng)調(diào)廣泛的公眾參與，使人民能夠在法規(guī)制定的全過(guò)程中發(fā)表意見、提出建議，確保法規(guī)更貼近人民需求，增加法律制定的民主性和合法性。最后，在立法中明確地方政府的責(zé)任，避免人民利益遭受公權(quán)力的不當(dāng)侵害。

綜合而言，“以人民為中心”的立法價(jià)值在于建立以人為本的法治理念，通過(guò)法規(guī)的制定和執(zhí)行程序，使法規(guī)更貼近人民的實(shí)際需求，把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)，全面保障人民的權(quán)益，提高法治社會(huì)的合法性、公正性和公平性，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

二、“以人民為中心”原則在地方性法規(guī)中的具體表達(dá)及規(guī)范展開

以人民為中心就是要從人民需求出發(fā)提供法律制度，以滿足公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給。在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，以“以人民為中心”為關(guān)鍵詞進(jìn)行精確檢索，共收集到357件地方性法規(guī)。通過(guò)對(duì)收集的地方性法規(guī)進(jìn)行文本分析，以觀察地方性法規(guī)中“以人民為中心原則”的體現(xiàn)程度、體現(xiàn)方式、體現(xiàn)領(lǐng)域等。

（一）宏觀視角

從法規(guī)生效情況看，樣本中有16件尚未生效，1件已經(jīng)失效；從法規(guī)效力等級(jí)看，省級(jí)地方性法規(guī)有228件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有95件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)有14件，自治州縣有20件。以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省地方性法規(guī)中含“以人民為中心”的法規(guī)數(shù)量最多，為25件，剩下依次是內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)，分別是20件和19件，山東省、廣東省和甘肅省同為17件。下面從時(shí)間和空間兩個(gè)維度進(jìn)行具體分析。

1.時(shí)間維度。從時(shí)間維度來(lái)看，以人民為中心原則進(jìn)入地方性法規(guī)的時(shí)間最早的是2017年，《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員守則》首次將以人民為中心以法律文字的形式確定下來(lái)，其中第四條1規(guī)定人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，為安徽省地方性法規(guī)的制定定下了基調(diào)。隨后，2018年全國(guó)有24件地方性法規(guī)將以人民為中心寫入地方立法，2019年為19件，2020年為37件，2021年為47件，2022年為103件，2023年為125件?？梢钥闯?，從2015年堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的提出到貫徹落實(shí)，反映到地方性法規(guī)具體規(guī)范中，經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)間的沉淀。2022年是將以人民為中心作為具體法律條款落實(shí)到地方性法規(guī)的關(guān)鍵之年，全國(guó)2022年共頒布1869件地方性法規(guī)，將以人民為中心寫入具體規(guī)范的占比為5%。2023年發(fā)布的含有以人民為中心的文件約占全年1565件地方性法規(guī)的8%，意味著以人民為中心的原則在地方立法中得到了實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

2.空間維度。從空間維度來(lái)看，通過(guò)對(duì)地方性法規(guī)調(diào)整對(duì)象的總結(jié)和歸納，大致可以分為12個(gè)領(lǐng)域，其中屬于國(guó)家權(quán)力范疇的占總樣本數(shù)量的60%，規(guī)范主題主要是選舉、人大議事、人大立法、機(jī)關(guān)工作規(guī)定等，具體如《內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作條例（2023年修正）》《南昌市人民代表大會(huì)議事規(guī)則（2023年修正）》《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員守則（2023年修訂）》。其中，少數(shù)地區(qū)如遼寧省、海南省、新疆維吾爾自治區(qū)分別將以人民為中心寫入地方立法條例，以條例的形式將該原則予以肯定和確認(rèn)，即《遼寧省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例（2023年修正）》《海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例（2023年修訂）》《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例（2019年修正）》。而涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的共58件，占總樣本的16%；城市管理建設(shè)占比8%；科學(xué)教育文化衛(wèi)生體育，總共占比7%?？梢钥闯?，貼近民生、與民生緊密相關(guān)的立法目前對(duì)以人民為中心原則的貫徹還不夠徹底。

（二）微觀視角

由于以人民為中心的第一要義就是為了人民，故本部分就教育、衛(wèi)生、體育、住房等貼近生活的地方性法規(guī)進(jìn)行深入的分析并討論。

1.人民主體條款。經(jīng)過(guò)對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)條文的逐條閱讀，所有含有“以人民為中心”字段的都在法規(guī)前幾條，明確表達(dá)了人民的主體性，如在體育事業(yè)中，《甘肅省全民健身?xiàng)l例（2023年修訂）》《太原市體育發(fā)展條例》《溫州市全民健身促進(jìn)條例》《泰州市全民健身?xiàng)l例》《石家莊市全民健身?xiàng)l例》都在第三條表明并強(qiáng)調(diào)健身和體育發(fā)展要堅(jiān)持以人民為中心，還強(qiáng)調(diào)要全民參與和方便群眾。在教育事業(yè)上，要求以人民為中心推進(jìn)教育公平，并按照建設(shè)“人民城市”的要求發(fā)展教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，《忻州市社區(qū)醫(yī)療服務(wù)促進(jìn)條例》《廊坊市公共衛(wèi)生服務(wù)促進(jìn)條例》等都在第三條明確表達(dá)了堅(jiān)持以人民為中心。而在歷史文化建設(shè)上，對(duì)于名城、名鎮(zhèn)、文化服裝服飾、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等也都要求在堅(jiān)持以人民為中心的基本原則下，予以保護(hù)、創(chuàng)新和發(fā)展，如《陜西省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第三條，《云南省楚雄彝族自治州彝族服飾保護(hù)條例》第二條，《怒江傈僳族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第四條等，從條文的制定順序和位置可以看出地方立法對(duì)人民的重視，以及立法出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于人民。

2.人民參與條款。人民參與應(yīng)當(dāng)是全過(guò)程的，本部分采取狹義的參與含義，只討論在地方性法規(guī)的制定和實(shí)施過(guò)程中，人民主要的參與活動(dòng)，即立法時(shí)的參與和法規(guī)實(shí)施的參與。立法時(shí)的參與具體是指地方性法規(guī)從收集立法意見、調(diào)研到征求意見稿的公布全過(guò)程有人民介入。從文本形式上看，公眾參與的體現(xiàn)不夠明顯，即沒(méi)有參與程序的具體規(guī)定，也沒(méi)有參與方式、時(shí)間、渠道等內(nèi)容的固定。就參與方式而言，是由地方政府通過(guò)地方規(guī)章進(jìn)一步明確，還是就公眾參與事項(xiàng)專門制定一部地方性法規(guī)，目前并沒(méi)有明確，實(shí)踐中采取的方式比較多元。如甘肅省為保證和落實(shí)人民參與，就公眾參與行為制定了專門的地方性法規(guī)，即《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法（2022年修訂）》。其中第二條1還對(duì)“公眾參與”就主體內(nèi)涵和參與范圍進(jìn)行了法律上的定義，明確公眾包括公民、法人和其他組織，參與是指向立法機(jī)關(guān)表達(dá)立法意愿和提出相關(guān)意見、建議。同時(shí)，該辦法就公眾參與的具體方式、參與信息的獲取方式、時(shí)間和渠道、參與激勵(lì)機(jī)制等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，增加了公眾參與的可操作性。在法規(guī)實(shí)施的參與上，就醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域而言，雖然條例制定的目標(biāo)包含促進(jìn)，但從內(nèi)容上看主要是對(duì)相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生主體的規(guī)范，在人民可以參與的環(huán)節(jié)缺乏具體人民的參與，特別是在推動(dòng)和普及醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)、宣傳疾病預(yù)防、培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣等人民可以參與且參與成本較低的方面。

3.人民監(jiān)督條款。人民監(jiān)督從廣義上也是人民參與的一部分，但由于其在具體規(guī)則的制定上有一定獨(dú)立性，本文將其作為單獨(dú)對(duì)象進(jìn)行研究。從人民監(jiān)督的一般形式來(lái)看，公開披露和檢舉舉報(bào)是主要方式。故本部分從以上兩方面，分析和討論以人民為中心在地方性法規(guī)中的呈現(xiàn)情況。在公開制度的規(guī)定上，并沒(méi)有在所有地方性法規(guī)中體現(xiàn)，4件涉及文化建設(shè)的法規(guī)中只有1件規(guī)定了公開機(jī)制，6件環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法規(guī)中有3件對(duì)公開機(jī)制進(jìn)行了確認(rèn)，而在體育事業(yè)相關(guān)的5件法規(guī)中有3件確認(rèn)了公開制度，可以看出地方立法中對(duì)公開機(jī)制的規(guī)定上有差異。同時(shí)，在監(jiān)督形式上，有采取評(píng)估形式的，如《溫州市全民健身促進(jìn)條例》第三十六條2以及《河南省基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)條例》第六十七條3等讓人民通過(guò)年度評(píng)估來(lái)行使自己的監(jiān)督權(quán)利；也有通過(guò)舉報(bào)機(jī)制體現(xiàn)監(jiān)督參與的，如《天水市伏羲文化保護(hù)傳承條例》第九條4、《白銀市城市綠地管理?xiàng)l例》第九條5等都規(guī)定任何組織和個(gè)人有權(quán)勸阻和舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)有依法查處的義務(wù)。但從整體上看，并非所有地方性法規(guī)都將人民監(jiān)督作為“以人民為中心”在法律中的表達(dá)形式之一。

綜上所述，從宏觀上看，雖然很多地方已經(jīng)意識(shí)到了以人民為中心在法治上的功能，但部分地方還沒(méi)有將以人民為中心原則貫徹于地方立法中。同時(shí)，以人民為中心仍以原則的方式存在于權(quán)力規(guī)范和立法規(guī)范中，需要進(jìn)一步在地方事務(wù)法規(guī)中具體化、規(guī)則化。從微觀上看，地方性法規(guī)存在的問(wèn)題主要有：第一，立法理念上是以管理為導(dǎo)向的立法，即在以“為人民管理城市”的理念下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，但是從治理的角度而言，對(duì)于提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的立法事項(xiàng)，沒(méi)有將人民參與在制度設(shè)計(jì)中進(jìn)行規(guī)范展開。第二，在地方性法規(guī)層次、立法內(nèi)容上未充分體現(xiàn)共商機(jī)制。第三，在具體社會(huì)事務(wù)的參與上，整體缺乏共治機(jī)制，共治程序、渠道、方式等均不夠明確。

三、“以人民為中心”原則在地方性法規(guī)中的應(yīng)然展開

由上述內(nèi)容可以看出，在地方性法規(guī)“以人民為中心”的規(guī)范中，多側(cè)重于“共建”和“共享”兩個(gè)方面。但是“以人民為中心”是習(xí)近平法治思想的核心內(nèi)容，在地方立法中堅(jiān)持“以人民為中心”不應(yīng)僅局限在以上兩個(gè)方面，還應(yīng)體現(xiàn)在“共商”和“共治”兩個(gè)方面，從而形成“以人民為中心”在地方性法規(guī)中“共商、共建、共治、共享”的應(yīng)然理念的引導(dǎo)和具體規(guī)范的展開。

（一）以共商促共識(shí)

地方立法要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，要針對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題而立法，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題和反映最強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。在立法中堅(jiān)持以人民為中心，就是以保障人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，及時(shí)有效回應(yīng)人民群眾的關(guān)心期待，不斷增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，平等要體現(xiàn)在立法環(huán)節(jié)，立法要充分聽取各方面意見[16]。

1.構(gòu)建以人民為中心的共識(shí)達(dá)成機(jī)制。首先，要有達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)，為此要加強(qiáng)法治教育。通過(guò)舉辦法治教育活動(dòng)，定期組織法治教育講座和培訓(xùn)，向公眾普及一般法律知識(shí)和法律價(jià)值，增加公眾對(duì)法規(guī)制定過(guò)程的理解，從而提高公眾的法律素養(yǎng)，使人們更有能力參與法律討論和決策，并貢獻(xiàn)建設(shè)性的意見，以促使法律更好地服務(wù)人民，為更加有效地參與法治進(jìn)程打下基礎(chǔ)。其次，立法的初衷是服務(wù)并保護(hù)人民的利益，由于我國(guó)人口呈現(xiàn)“大雜居小聚居的特點(diǎn)”，還需要綜合各地方文化和語(yǔ)言的情況，可以在法律中明確人民表達(dá)利益可以采用的語(yǔ)言，同時(shí)明確表達(dá)形式的多元化，如書面、語(yǔ)音、視頻等。一方面，要保障屬于不同語(yǔ)言體系的人民可以充分、準(zhǔn)確地表達(dá)自身利益訴求，另一方面還需要確保立法使用的表述貼近當(dāng)?shù)厝说恼J(rèn)知，減少法規(guī)執(zhí)行中的理解障礙，以促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成。最后，完善立法議程設(shè)置。立法議程既是推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法的重要保證，也是精準(zhǔn)滿足人民需求和實(shí)現(xiàn)人民利益的直接途徑，在與立法者雙向互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)。具體議程設(shè)置應(yīng)當(dāng)包括：第一，在法規(guī)制定前，創(chuàng)造“共商”基礎(chǔ)。堅(jiān)持信息透明化，及時(shí)公開年度法規(guī)立法規(guī)劃信息。第二，在法規(guī)起草過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)“共商”作用。建立多層次的參與機(jī)制，可以通過(guò)公開征集、專題座談、論壇、公眾聽證會(huì)、座談會(huì)等方式，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社?huì)組織代表、普通市民、社區(qū)代表等就法規(guī)的制定內(nèi)容進(jìn)行廣泛討論，確保不同群體都有發(fā)聲通道，以便充分吸納不同層面的觀點(diǎn)和需求，確保法規(guī)制定更加全面和合理。

2.優(yōu)化以人民為中心的表達(dá)工具。立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是立法者與人民主體之間有效互動(dòng)、對(duì)話的過(guò)程，人民的表達(dá)是人民和立法者互動(dòng)的第一步，缺少任何一方的參與都不能啟動(dòng)立法對(duì)話，對(duì)話的暢通是促成立法共識(shí)的保障。為此，首先可以考慮，組織上設(shè)立立法參與委員會(huì)?！白尮裾莆諞Q定社會(huì)目標(biāo)的知識(shí)，使公民控制社會(huì)并為社會(huì)確定政策議程，這是決策民主化的題中應(yīng)有之義?！盵17]基層上，加快修訂《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》，在基層面對(duì)人民群眾建立直接、獨(dú)立的組織，提高人民利益表達(dá)的精準(zhǔn)性和便捷性。行業(yè)上，研究制定“行業(yè)協(xié)會(huì)法”，建立和行業(yè)對(duì)話的特殊通道，降低表達(dá)成本。再次，完善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。利用新媒體和社交平臺(tái)，建立法律宣傳平臺(tái)和宣傳渠道，以更簡(jiǎn)明易懂的方式向公眾傳達(dá)立法信息。同時(shí)，提供便捷的參與渠道，使更多人民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與法規(guī)的制定、法律討論和投票，讓人民可以主動(dòng)表達(dá)。另外，可以利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)初步分析篩選，降低人民表達(dá)成本的同時(shí)提高立法者對(duì)人民需求表達(dá)的獲取。最后，構(gòu)建調(diào)查研究和民意調(diào)查規(guī)則，讓人民“被動(dòng)”表達(dá)。通過(guò)走訪、視察、調(diào)研等方式深入人民群眾，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注和保障如老年人、未成年人等群體的利益表達(dá)能夠傳達(dá)給立法者，使立法者在立法時(shí)能夠進(jìn)行全面考量各方利益。另外，要定期開展民意調(diào)查，了解人民新的立法需求，評(píng)估立法的迫切性和現(xiàn)實(shí)性；了解人民對(duì)地方法規(guī)實(shí)施過(guò)程中的意見和建議，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行法規(guī)的修訂和完善。

3.落實(shí)以人民為中心的反饋機(jī)制。落實(shí)人民主體地位才能不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活新需要[18]。故立法過(guò)程不僅要通過(guò)基于“人民需要”的表達(dá)來(lái)保證人民主體地位的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)當(dāng)從“人民參與”到“人民滿意”的角度來(lái)制定、執(zhí)行和評(píng)估，從而保證人民主體地位體現(xiàn)的連續(xù)性。要實(shí)現(xiàn)“人民滿意”就要重視人民的利益表達(dá)，及時(shí)回應(yīng)和反饋，促進(jìn)“人民表達(dá)—立法者聽取—立法者反饋—人民再表達(dá)”的良性立法循環(huán)。為此，第一要建立專門、便捷的反饋渠道。接收人民對(duì)法規(guī)的意見和建議，建立專門小組或團(tuán)隊(duì)進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估，并在最終法規(guī)或立法說(shuō)明中予以明確回應(yīng)。第二，要體現(xiàn)定期反饋和溝通規(guī)則。在法規(guī)制定的各個(gè)階段，應(yīng)當(dāng)定期向人民反饋法規(guī)的立法進(jìn)程，解答公眾提出的問(wèn)題，進(jìn)行有效溝通，實(shí)現(xiàn)良性對(duì)話。第三，要構(gòu)建信息公開機(jī)制實(shí)現(xiàn)反饋。在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)提高透明度，將法規(guī)制定中生成的必要信息，包括指導(dǎo)文件、會(huì)議記錄、調(diào)研情況等及時(shí)公開，以公開促反饋。同時(shí)，落實(shí)法律草案的公開。法律草案公開是反饋機(jī)制的最重要環(huán)節(jié)，也是反應(yīng)立法者對(duì)人民表達(dá)的整體回應(yīng)的重要方式，應(yīng)當(dāng)將法律草案通過(guò)多元化渠道供人民查閱，且還應(yīng)當(dāng)采用立法說(shuō)明等書面形式或召開記者會(huì)的形式就人民有疑惑的地方提供解釋，以確保人民充分理解立法內(nèi)容。

（二）以共治促共享

共治是治理現(xiàn)代化和法律現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，它強(qiáng)調(diào)多方合作、共同參與、共同努力，以協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)共同分享治理成果，從而滿足個(gè)體和社會(huì)的利益。法律制度設(shè)計(jì)和安排為人民提供參與治理的正當(dāng)性和有效途徑，讓人民成為地方治理的主動(dòng)參與者，而不是被動(dòng)接受者，以此體現(xiàn)以人民為中心中“依靠人民”“人民共享”的內(nèi)涵。

1.讓文化參與治理。共治的核心理念是共享，通過(guò)政府、企業(yè)和人民等多方主體的共同參與，實(shí)現(xiàn)資源、信息和權(quán)力的共享，以便建設(shè)一個(gè)更加和諧、公正、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，為每個(gè)人提供更多共享的機(jī)會(huì)和福祉，推動(dòng)社會(huì)的共同發(fā)展。為此，要保障共治的實(shí)現(xiàn)，就必須擁有一種共治共享文化，為中國(guó)式現(xiàn)代化治理奠定文化基調(diào)。共治法律文化的形成需要在社會(huì)、政府和人民三個(gè)層面上共同努力，確保共治理念根植于社會(huì)各個(gè)方面。在共治文化的建設(shè)上，地方立法應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面。首先是要加強(qiáng)共治教育和宣傳。開展廣泛的共治教育和共治宣傳活動(dòng)，要使學(xué)校、社區(qū)、媒體和政府共同發(fā)揮重要作用，讓人民了解共治的基本原則、價(jià)值觀念和實(shí)踐方式。一方面要在學(xué)校和社會(huì)進(jìn)行全面的共治教育，普及基本共治觀念，提高人民對(duì)共治的認(rèn)知水平，培養(yǎng)共治素養(yǎng)，推動(dòng)共治理念深入人心。另一方面，要通過(guò)定期組織共治宣傳，利用宣傳活動(dòng)、社區(qū)講座等手段強(qiáng)調(diào)共治的意義，借助各類媒體傳播共治理念，樹立共治意識(shí)，使人民充分認(rèn)識(shí)共治對(duì)社會(huì)利益和個(gè)人需求實(shí)現(xiàn)的重要性，并引導(dǎo)人民積極參與治理，形成社會(huì)上對(duì)共治的正面共鳴和人民的共治自覺(jué)。其次是要加強(qiáng)共治信息的共享。參與主體之間的信任與合作是構(gòu)建更加平等、共贏的社會(huì)共治共享格局的基礎(chǔ)，為此地方立法中必須要關(guān)注并規(guī)范政府信息的公開，建設(shè)和保證透明且公正的執(zhí)法環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)共治的信任感。最后還要重視數(shù)字化參與對(duì)共治文化的建設(shè)作用。數(shù)字化可以為共治文化提供強(qiáng)有力的支持，通過(guò)數(shù)字工具，共治文化可以更加廣泛、高效地運(yùn)用于社會(huì)之中，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化，確保人民更全面地參與共治實(shí)踐。為此，可以在地方立法中利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，使共治文化能夠在數(shù)字化過(guò)程中降低形成門檻和實(shí)現(xiàn)成本。

2.讓人民參與管理。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給和維護(hù)，需要人民發(fā)揮“主人翁”精神，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)參與感。具體來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)不同機(jī)制使人民參與到具體管理事務(wù)中來(lái)，比如城市管理?xiàng)l例，可以通過(guò)鼓勵(lì)機(jī)制尋求志愿者實(shí)施文明倡導(dǎo)。在文化領(lǐng)域，如古跡的保護(hù)等則更需要人民的共同努力，一方面要鼓勵(lì)人民“不作為”，另一方面要防止人民“亂作為”，為此有必要在條文中明確人民作為的界限。而對(duì)于全民體育的推進(jìn)，可以規(guī)定鼓勵(lì)性條款，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)制度使社會(huì)組織、健身愛好者等具有專業(yè)知識(shí)和技能的人，教授相關(guān)運(yùn)動(dòng)理論和專業(yè)動(dòng)作等，還可以鼓勵(lì)民間團(tuán)體定期舉辦相關(guān)體育賽事，以比賽推動(dòng)全民運(yùn)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在明確法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)道德懲戒機(jī)制，讓公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用者通過(guò)自身約束“間接”參與管理。此外，評(píng)估作為人民參與管理的重要環(huán)節(jié)，其存在及發(fā)揮的作用不可忽視。在條文中明確實(shí)施后評(píng)估機(jī)制，讓人民定期對(duì)法規(guī)執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。聽取公眾評(píng)價(jià)，以便調(diào)整管理范圍和方向，及時(shí)修正法律制定時(shí)未考慮完善之處，確保法律體系與時(shí)俱進(jìn)，能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，能持續(xù)符合人民的期望和實(shí)際需求。此外，在地方環(huán)境治理中，必須要政府、企業(yè)和人民共同努力，通過(guò)城市規(guī)劃、廢棄物處理等共同治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用，減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)，才能推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的保護(hù)與共享。因此人民不能僅參與管理，還需要多方主體共同參與，形成共治的局面。人民利益的表達(dá)不僅存在于法律制定階段，而且存在于法律實(shí)施過(guò)程中。由于涉及社會(huì)的各個(gè)方面和不同利益主體，反映著待實(shí)現(xiàn)的多元利益，多元主體的參與是反映和平衡社會(huì)多元利益的必要途徑，因此必須要多方主體共同為之努力。同時(shí)，法律實(shí)施涉及法律條文的執(zhí)行和具體政策的實(shí)現(xiàn)，因此鼓勵(lì)多方主體參與并提供更加專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)、見解和不同的觀點(diǎn)、建議，確保法律實(shí)施更加有效，使法律能更好地應(yīng)對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的復(fù)雜問(wèn)題、能更好適應(yīng)社會(huì)的實(shí)際需求，有助于更靈活地適應(yīng)社會(huì)的變遷。

3.讓人民參與監(jiān)督?！胺傻纳谟趯?shí)施”強(qiáng)調(diào)了人民監(jiān)督的重要性，要確保人民監(jiān)督能夠有效地滲透到法規(guī)執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。要在法規(guī)中明確宣傳和培訓(xùn)人民監(jiān)督的重要性，向公眾普及監(jiān)督渠道和方法，推動(dòng)人民對(duì)監(jiān)督工作的了解和參與；鼓勵(lì)和支持地方社會(huì)組織參與法規(guī)的監(jiān)督，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督、評(píng)估等手段，對(duì)地方政府和行政機(jī)關(guān)的法規(guī)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，以確保法規(guī)制定和執(zhí)行符合人民的利益；考慮設(shè)立獨(dú)立的公眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收和處理公眾對(duì)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督意見，及時(shí)向有關(guān)部門反饋，并將處理結(jié)果及時(shí)向提出人傳達(dá)，做好“向上反映、向下反饋”的中間橋梁；明確、重視和利用官方在線監(jiān)督平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分發(fā)揮自媒體平臺(tái)的特點(diǎn)，提供便捷的投訴和監(jiān)督渠道，使人民能夠隨時(shí)隨地提出對(duì)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督意見。同時(shí)，還要重視人民對(duì)司法監(jiān)督的啟動(dòng)，要進(jìn)一步完善行政救濟(jì)，利用行政復(fù)議、行政訴訟等機(jī)制對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

在全面依法治國(guó)的道路上，“以人民為中心”是推進(jìn)中國(guó)式法治現(xiàn)代化的重要舉措。立法是實(shí)行法治的前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)是推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，是以人民為中心原則中“為了人民”“依靠人民”“人民共享”三大內(nèi)涵具體化的重要環(huán)節(jié)。以人民為中心在立法中發(fā)揮著人民利益表達(dá)、共識(shí)凝聚、價(jià)值共創(chuàng)等重要功能，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)將以人民為中心理念作為立法原則貫徹落實(shí)到具體法律規(guī)范中，為此我們必須堅(jiān)持以共商為前提、以共識(shí)為方向、以共治為手段、以共享為目標(biāo)，進(jìn)而保證人民在立法中主體地位的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2018（4）：4-5.

[3]中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)[J].人民法治，2019（21）：8-11.

[4]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-11-03.

[5]中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-11-16.

[6][8]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2022-10-25.

[7]習(xí)近平談治國(guó)理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[9]陳智.習(xí)近平新時(shí)代以人民為中心思想的生成邏輯[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2018（2）.

[10]詹姆斯·E.安德森.公共政策制定[Ｍ].謝明，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：77.

[11]習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要[Ｍ].北京：人民出版社，2021：28.

[12]馬克思恩格斯全集：第1卷[Ｍ].北京：人民出版社，2022：187.

[13]習(xí)近平.堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供法治保障[J].求是，2021（5）：6.

[14]馮金華.以人民為中心和以資本為中心：兩種發(fā)展道路的比較：基于勞動(dòng)價(jià)值論的若干思考[J].學(xué)術(shù)研究，2020（12）.

[15]張?zhí)?堅(jiān)持以人民為中心[J].理論視野，2017（12）：14-17.

[16]習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：20.

[17]孫秋芬.論決策科學(xué)化與民主化的兩難困境及化解：基于專家與公民的知識(shí)分工理念的分析[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（6）：149-155.

[18]鄧純東.人民至上、以人民為中心理念實(shí)踐意義的探討[J].理論視野，2021（3）：5-11.