基層立法聯(lián)系點的立法價值及其完善路徑探析

內(nèi)容摘要：基層立法聯(lián)系點作為全過程人民民主的生動實踐，在推進民主立法和科學立法上獨具中國特色的法治價值?；鶎恿⒎?lián)系點的建設提升了民眾參與立法的廣度和深度，契合了科學立法和民主立法的內(nèi)在要求，調(diào)動了人民群眾參與立法的積極性，彰顯了全過程人民民主的價值。探究基層立法聯(lián)系點的立法價值，總結基層立法聯(lián)系點的經(jīng)驗做法，有助于揭示基層立法聯(lián)系點的建設短板，并提出相應的完善路徑，持續(xù)推進基層立法聯(lián)系點的建設完善。

關鍵詞：基層立法聯(lián)系點;民主立法;立法價值;完善路徑

2023年3月15日新修訂的《立法法》正式實施，其中新增有關基層立法聯(lián)系點制度的規(guī)定，深入貫徹了黨中央有關民主立法的決策部署，給予基層立法聯(lián)系點制度以法律層面的肯定。

一、基層立法聯(lián)系點的立法價值和實踐功能

基層立法聯(lián)系點在立法中發(fā)揮了接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，拓寬了民眾有序參與立法的途徑，讓人民群眾參與到法律法規(guī)的制定過程中，落實了民主立法的理論要求，豐富了科學立法的理論內(nèi)涵，是中國式民主的宣傳窗口和平臺。

（一）基層立法聯(lián)系點深化了立法理論價值

習近平總書記指出：“全面推進依法治國是關系我們黨執(zhí)政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面?！盵1]基層立法聯(lián)系點一方面在立法形式、價值取向和權利保護方面落實了民主立法的理論要求；另一方面在國家治理、法律實踐和法律體系建設上也豐富了科學立法的理論內(nèi)涵。

1.基層立法聯(lián)系點落實了民主立法的理論要求

盧梭提出：“立法是對人民意志的記錄；是人民自己為自己作出的規(guī)定?！盵2]民主立法是指在整個立法過程中，國家堅持民主立法的價值取向，使社會公眾參與并監(jiān)督立法的全過程，建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制，使法律真正體現(xiàn)和表達公民的意志[3]。法治的真諦在于對人權和公民權利的確認和保障，社會主義法治的根本宗旨在于尊重和保障公民權利。這也是現(xiàn)代法治國家的本質特征，是建設法治中國的強大動力[4]。作為加強公眾參與立法的一項制度創(chuàng)新，基層立法聯(lián)系點是提高立法民主性的有益探索。一方面，在立法的形式上，基層立法聯(lián)系點拓展了民眾參與立法的渠道。實踐中，基層立法聯(lián)系點拓寬公眾向立法機關提出立、改、廢、釋某部法律法規(guī)的路徑，人民群眾通過參加立法座談會、立法調(diào)研會、旁聽人大及其常委會的立法會議等方式，與立法機關之間搭起信息溝通的橋梁[5]。如在《中華人民共和國種子法》修訂草案意見征集中，河南省駐馬店市基層立法聯(lián)系點收集的某農(nóng)業(yè)公司一位職員就具體條款的立法意見被全國人大采納。另一方面，在立法的價值取向上，基層立法聯(lián)系點制度將保障公民權利放在首位，彰顯了我國的民主政治制度的內(nèi)在要求[6]。一是基層立法聯(lián)系點制度的建設理念是將公民權利置于保護首位，科學合理地適應時代要求和群眾意愿，用人民制定的法律保護人民權利。二是基層立法聯(lián)系點落實了對社會弱勢群體和邊緣群體的法律保護，解決了立法信息不對稱的問題。如在《中華人民共和國婦女權益保障法》修訂過程中，全國人大向地方各基層立法聯(lián)系點征求草案建議，各基層立法聯(lián)系點結合地方實際展開立法草案研討會，邀請婦聯(lián)組織、工會組織的婦女代表參加會議并發(fā)表其所代表群體的立法建議。

2.基層立法聯(lián)系點豐富了科學立法的理論內(nèi)涵

科學立法是指在立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件[7]?？茖W立法要求立法要合乎客觀規(guī)律。從國家治理方面看，基層立法聯(lián)系點在立法的方向上體現(xiàn)了人民意志，將人民的意志通過法律上升為國家的意志，尊重了國家治理的客觀規(guī)律，符合良法善治的本質要求，賦予立法以群眾價值。從法律實踐方面看，隨著我國社會的發(fā)展進步，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對立法工作也提出了更高的要求，即讓人民群眾參與立法工作的全過程。從法律體系方面看，基層立法聯(lián)系點收集和反映群眾呼聲，促進法律體系的健全完善，維系法律內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（二）基層立法聯(lián)系點的立法實踐價值

一是基層立法聯(lián)系點將人大工作與社會治理深度融合。通過收集群眾“原汁原味”的立法意見，組織基層群眾參與法律法規(guī)草案的起草、調(diào)研、修改、論證、立法后評估，契合了人民代表大會的民主特征。部分基層立法聯(lián)系點探索實施基層立法聯(lián)系點與人大監(jiān)督評議工作相結合的工作機制，將服務立法和監(jiān)督法律實施相結合。

二是基層立法聯(lián)系點充分發(fā)揮了人大代表聯(lián)系群眾的作用。人大代表來自社會不同的階層、行業(yè)和領域，傳遞著不同群體的利益訴求。其參與基層立法聯(lián)系點建設，以群眾喜聞樂見的方式與基層群眾溝通，了解群眾的訴求，進而在具體立法工作中能夠從基層群眾的利益出發(fā)，表達他們的意見和建議，確保地方立法是對廣大群眾利益的反映和維護。北京市朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點依托代表之家、代表工作站、網(wǎng)上代表工作室、“家站網(wǎng)”三位一體平臺，通過“萬名代表下基層”“月進站、季回家、年述職”等機制，與1700余名市區(qū)鄉(xiāng)三級代表聯(lián)動，全方位反映民情，傾聽民意，匯集民智，切實了解和反映人民群眾的呼聲[8]。

三是基層立法聯(lián)系點提升了公眾參與立法的普遍性和實效性。基層立法聯(lián)系點通過豐富公眾參與立法的形式和途徑，延伸參與的環(huán)節(jié)，優(yōu)化參與的程序，落實信息公開等方式提質增效。立法信息員和聯(lián)絡員均來自于群眾，工作在服務群眾的一線崗位，具有天然的聯(lián)系群眾和服務群眾的優(yōu)勢，他們通過多種形式將意見征集延伸到基層，延伸到社區(qū)、樓宇和院落。相關職能部門則發(fā)揮群團、行業(yè)協(xié)會等優(yōu)勢，暢通民意表達渠道，收集社會各方面“原汁原味”的民情民意。2022年，上海市市人大常委會共計審議通過地方性法規(guī)40部，有31部通過立法信息平臺向市人大常委會25家基層立法聯(lián)系點征詢意見，共計收到立法意見6586條，是2021年3103條的2.1倍，有9家基層立法點提交的立法意見超過300條。

（三）基層立法聯(lián)系點拓展了特色民主的實踐方式

基層立法聯(lián)系點的設立主要有兩種方式。一種是將基層有關國家機關、街道辦事處、村（居）民委員會、企事業(yè)單位、社會團體以及其他社會組織等列為基層立法聯(lián)系點，即先設后開模式。例如，河南省駐馬店市的市級基層立法聯(lián)系點設在人民法院、律師協(xié)會、實驗中學、電商協(xié)會、天中農(nóng)業(yè)有限責任公司等單位或組織。另一種是將下級人大常委會和鎮(zhèn)人民政府列為基層立法聯(lián)系點，然后由其選擇機關、組織和企業(yè)作為聯(lián)絡單位，即先開后設模式。實踐中廣東省江門市采用此種模式。

兩種模式雖采用不同的建設機制，但在功能上有異曲同工之妙，均為基層立法聯(lián)系點建設因地制宜的選擇。廣東省地處東南沿海，經(jīng)濟發(fā)展水平較高且企業(yè)較多，可選擇的標本較多，直接設立可能面臨擇取面過大等問題，故采用了先開后設模式。河南省駐馬店市位于內(nèi)陸中原地區(qū)，相對于廣東省部分地區(qū)而言，企事業(yè)單位或組織數(shù)量篩選難度相對較低，故采用先設后開模式。全國人大常委會法工委駐馬店基層立法聯(lián)系點結合地區(qū)農(nóng)業(yè)特色，2022年5月深入上蔡、汝南、平輿等地對《氣象法》和《河南省氣象條例》貫徹實施情況開展調(diào)研，并組織召開《反食品浪費法》貫徹實施及基層評價情況調(diào)研活動協(xié)調(diào)會；2022年7月參加《農(nóng)產(chǎn)品安全質量法》修訂草案通過前評估視頻會議；2022年4月至6月就糧食安全保障立法赴西平、平輿、確山等地開展調(diào)研，并于8月形成報告。據(jù)2022年《全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點信息動態(tài)》統(tǒng)計，在《民事強制執(zhí)行法》《婦女權益保障法》《立法法》等法律修訂過程中先后向32個國字號基層立法聯(lián)系點征求意見建議約2605條。

為貫徹落實黨的二十大精神，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》[9]。習近平總書記也多次強調(diào)指出，調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權。立法調(diào)研工作舉足輕重，一方面基層立法聯(lián)系點多方位、多層次、多渠道調(diào)查研究立法的背景狀況，探索建立立法、執(zhí)法、司法機關的溝通交流平臺，引入“第三方評估”等工作方式，幫助立法者對立法的可行性、科學性、民主性進行把握，增加立法的社會認同感，契合了調(diào)查研究的精神實質。另一方面基層立法聯(lián)系點通過對各種立法信息、意見和建議進行分析研究、歸納、匯總，及時反饋于全國人大常委會法工委，使得相關法律能夠體現(xiàn)人民的利益訴求和社會集體關切，最大程度地凝聚社會共識和智慧。

二、基層立法聯(lián)系點建設的短板探析

如上所述，基層立法聯(lián)系點在立法上獨具中國特色的法治價值，但基層立法聯(lián)系點在探索發(fā)展階段，部分工作內(nèi)容還在不斷地優(yōu)化更新，下文結合全國基層立法聯(lián)系點建設的整體狀況，以全國人大常委會法制工作委員會駐馬店基層立法聯(lián)系點的實踐情況為例，從基層立法聯(lián)系點制度建設、宣傳工作、人才隊伍、理論研究及科技產(chǎn)品應用等方面，對基層立法聯(lián)系點建設現(xiàn)存短板進行探析。

（一）基層立法聯(lián)系點建設欠缺特色化

雖然各地人大常委會均建立了相關制度，確立了聯(lián)系點的主體性質、職責定位、工作原則、工作流程等內(nèi)容，但因基層立法聯(lián)系點的定位、職責與所屬常委會的關系不同等，規(guī)則制定的特色化要求較高，聯(lián)系點自身運行的“個性化”模式顯得尤為重要[10]。再言之，受經(jīng)濟水平、地區(qū)資源、自身條件、人員配備等多種因素的影響，基層立法聯(lián)系點的各項工作處于初期階段，特色的工作制度和工作流程還有待健全，經(jīng)費保障投入也有待優(yōu)化落實。

駐馬店市市級30個基層立法聯(lián)系點中，有7個是2017年首批設立的，優(yōu)勢突出、特色鮮明、品牌化程度較高。其余23個立法聯(lián)系點是2022年5月新確立的，各項工作處于起步階段，相應的工作制度和工作流程還不夠健全。受所屬行業(yè)、資源稟賦、自身條件等多重因素影響，基層立法聯(lián)系點接受的工作任務量不同，建設運行也不夠平穩(wěn)。2022年5月以來，駐馬店律師協(xié)會基層立法聯(lián)系點已參與8部法律法規(guī)草案意見征求工作，提出意見230余條，其他立法聯(lián)系點僅參與2部省級條例草案意見征求工作。同時，市級基層立法聯(lián)系點建設的日常辦公支出主要為人大常委會撥付的立法工作經(jīng)費，但該經(jīng)費有限，各基層立法聯(lián)系點仍需自行解決部分資金問題。運行經(jīng)費短缺，導致陣地建設、活動開展資金投入不足，特色化建設的物質基礎不牢。

（二）基層立法聯(lián)系點宣傳工作的實效性有待提高

基層立法聯(lián)系點宣傳工作的重心在于吸引群眾真正關注和參與立法的全過程，但由于地區(qū)差異和宣傳工作謀劃能力的欠缺，更多的是通過大規(guī)模法治宣傳教育實踐讓群眾了解基層立法聯(lián)系點，這種做法極易忽視公眾實質的參與，讓公眾在立法過程中“失語”[11]。首先，宣傳主體主要以基層立法聯(lián)系點工作人員為主，實踐中也有部分的主流媒體和地方機關單位參與，但在社會覆蓋面仍有很大的提升空間。其次，宣傳覆蓋的對象主要是轄區(qū)內(nèi)廣大群眾，但鑒于地方群眾的工作重點、文化層次等個人因素有差異，宣傳效果也會有所減損。實踐中部分基層單位和社會公眾對基層立法聯(lián)系點的工作性質和內(nèi)容不甚了解，導致宣傳的效果有所降低。加之基層立法聯(lián)系點立法意見收集和反饋機制不夠完善，使得社會公眾對于如何參與、意見是否采納、未采納原因等內(nèi)容得不到反饋說明，參與的積極性和主動性降低。最后，基層立法聯(lián)系點是對外宣傳展示的重要窗口，肩負著講好中國人大故事、中國民主故事、中國立法故事的重任，要向全世界展示了中國法治建設的中國聲音和中國風采。基層立法聯(lián)系點的宣傳短板會一定程度制約我國全過程人民民主國際化影響力的提升。

（三）基層立法聯(lián)系點工作人員的專業(yè)化有待增強

工作人員的專業(yè)水平影響立法的質量和效率，隊伍的專業(yè)化建設至關重要?；鶎恿⒎?lián)系點的工作人員雖然大部分是法律專業(yè)人員，但因地方的實際情況不同，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)，人員的專業(yè)能力和相關工作經(jīng)驗更為欠缺。且基層立法聯(lián)系點的立法聯(lián)絡員和信息員多為非專職人員，同時需要承擔本單位工作任務，參與立法工作的質量和效率較低。以駐馬店市基層立法聯(lián)系點為例，其立法聯(lián)絡員和信息員大都是非專職人員，不僅需要承擔原單位業(yè)務工作，精力有限，加上缺乏相關法律知識，參與立法工作的經(jīng)驗不足，很難提出高質量的立法建議。據(jù)統(tǒng)計，從2022年5月以來，其市級30個基層立法聯(lián)系點中有15個基層立法聯(lián)系點沒有提出任何意見建議。

在工作績效的壓力下，部分基層立法聯(lián)系點開創(chuàng)除基礎工作外的其他業(yè)務板塊。不僅增加基層立法聯(lián)系點的工作量，影響基層立法聯(lián)系點“精細化”的工作目標，還使得有限的人力資源的分配效率降低。部分地區(qū)要求聯(lián)系點收集并反饋地方性法規(guī)實施中的問題，開展對地方性法規(guī)實施情況的調(diào)查評估，反映法規(guī)實施中遇到的重難點問題等。雖拓展了基層立法聯(lián)系點的功能，但相應也增加了各基層立法聯(lián)系點工作人員的工作量，勢必會影響工作的效率和質量。部分基層立法聯(lián)系點實行立法聯(lián)系點工作與人大工作相融合，但因人大代表常態(tài)化履職難以保證，少數(shù)的基層人大代表主動參與聯(lián)系點工作的意識不夠強，使得其參與聯(lián)系立法點“雙聯(lián)”工作的效果有一定損減。

（四）基層立法聯(lián)系點建設與理論研究及科技產(chǎn)品的結合度不高

理論研究對推進實踐進步具有重要的作用，基層立法聯(lián)系點的建設也需要在科學理論的指導下不斷完善。首先，基層立法聯(lián)系點多注重實踐，在理論研究上的成果相對較少。加之部分的基層立法聯(lián)系點軟硬件設施有限，與專家學者、研究機構、高校平臺等結合度有限，在一定程度上制約了其理論研究的發(fā)展。其次，在人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、融媒體平臺高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，基層立法聯(lián)系點的可持續(xù)發(fā)展需要技術支撐和現(xiàn)代運營，但其基層性特征制約了技術融入和平臺拓展，優(yōu)質的科技產(chǎn)品未真正應用到基層立法聯(lián)系點的工作之中。

三、基層立法聯(lián)系點建設的完善路徑

基層立法聯(lián)系點建設目前處于發(fā)展的重要時期，不同的運行模式和建設方式，匯集了眾多的有益經(jīng)驗，但同時暴露了不少問題，亟需高度重視并研究解決，以推動基層立法聯(lián)系點建設提質增效。

（一）著力打造基層立法聯(lián)系點的工作特色

各級基層立法聯(lián)系點在設點布局上要統(tǒng)籌兼顧，豐富聯(lián)系點的形式創(chuàng)新和工作方式。著力凸顯基層立法聯(lián)系點工作制度的特色，各級基層立法聯(lián)系點建設要因地制宜，結合全國基層立法聯(lián)系點和地方人大的工作制度，不斷實現(xiàn)由中央指導、地方支持的“個性化”工作要求。一是制定特色的評價指標。既要重視對基層立法聯(lián)系點本身工作的評價，也要重視對它所產(chǎn)生社會效益的評價。二是建立健全公平公開公正的管理制度。建立健全公平公正的民主管理制度，避免基層立法聯(lián)系點工作管理中存在的權力腐敗、內(nèi)部控制不當?shù)葐栴}。在制度建設上要綜合考量地方的經(jīng)濟情況和群眾基礎，增加地域特色。同時，要深化基層立法聯(lián)系點運行機制的特色性，在工作流程機制和群眾參與立法的方式上探索創(chuàng)新點。合理引入信息化手段，利用現(xiàn)代信息技術手段，由全國人大常委會法工委牽頭建立基層立法聯(lián)系點指標數(shù)據(jù)庫，將全國各基層立法聯(lián)系點的指標數(shù)據(jù)進行智能化收集、整理、分析，既可以提高基層立法聯(lián)系點的工作效率，又便捷各基層立法聯(lián)系點間的互相交流學習。例如，上海市律協(xié)參政議政委員會建立的積分制度，根據(jù)征求意見以及被采納情況，對團體或個人評分，作為評優(yōu)表彰的依據(jù)。

（二）提升基層立法聯(lián)系點宣傳工作的實效性

隨著信息化進程迭代加速，互聯(lián)網(wǎng)已深度融入群眾生活的各個方面。基層立法聯(lián)系點主要工作要面向廣大社會公眾，因此在宣傳建設過程中要注重“走好群眾路線”。首先，基層立法聯(lián)系點的宣傳工作不能局限于基層立法聯(lián)系點的工作人員，還要適度增加各機關事業(yè)單位、企業(yè)組織、社會團體、行業(yè)協(xié)會、高校學會、媒體機構的參與，構建多主體參與的宣傳模式。同時，要細化對基層立法聯(lián)系點工作的宣傳內(nèi)容，要讓群眾了解參與什么、參與方式和參與結果。其次，不斷優(yōu)化基層立法聯(lián)系點的宣傳條件，對基層立法聯(lián)系點的宣傳材料選取、宣傳媒體層級、宣傳設施、資金投入比例、宣傳平臺的搭建等進行科學評估和布局，著力打造基層立法聯(lián)系點的區(qū)域特色，講好地區(qū)民主故事。最后，厘清宣傳的發(fā)展定位，在體制機制方面，尊重傳播規(guī)律，科學規(guī)劃基層立法聯(lián)系點的宣傳流程，提升傳播效果。在傳播渠道方面，發(fā)揮融媒特色，不斷釋放矩陣效能，筑牢法治陣地。在價值導向方面，各基層立法聯(lián)系點結合自身實際找準定位，打造專屬媒體品牌，強化公眾參與立法的輿論引導。貫徹落實習近平法治思想和文化思想，充分發(fā)掘宣傳潛力，通過體制機制、流程渠道、內(nèi)容升級打造特色融媒體品牌，提升基層立法聯(lián)系點宣傳工作的質量和水平。

（三）增加對基層立法聯(lián)系點工作人員的專業(yè)培訓

基層立法聯(lián)系點整體工作質量和水平的提升，工作人員專業(yè)水平是關鍵因素?；鶎恿⒎?lián)系點需要加強專職人員法學理論知識的輸入，提高思想認識，增強工作能力，做好分類指導，定期選派青年干部分別到優(yōu)質基層立法聯(lián)系點掛職鍛煉，提升其專業(yè)化水平和能力。針對基層立法聯(lián)系點的非專職人員，落實“雙聯(lián)”工作機制，定期開展專項培訓和考核，結合其工作量合理進行任務分配。對有意愿參與立法工作的群眾，有條件地進行專業(yè)培訓，根據(jù)地方實際情況組建基層立法聯(lián)系點志愿服務團隊，壯大群眾力量。

（四）加大對基層立法聯(lián)系點的理論探索及科技產(chǎn)品應用

基層立法聯(lián)系點的理論研究需要與專業(yè)人才、研究機構、科研院所進行深度結合。部分有條件的“國字號”基層立法聯(lián)系點可以通過探索與本省高校法學院共建基層立法聯(lián)系點研究中心，一方面可以將理論與實踐相結合，為基層立法聯(lián)系點建設提供智力支持；另一方面也為高校培養(yǎng)卓越法律人才提供實踐平臺。同時，基層立法聯(lián)系點的建設雖不以信息技術建構為前提，但互聯(lián)網(wǎng)信息技術使信息傳遞不受時空阻礙，可以大大提高群眾參與民主立法的效率。實踐中，可以結合地區(qū)實際探索“互聯(lián)網(wǎng)+”項目建設，逐步引入人工智能產(chǎn)品，深入利用本級人大微信公眾平臺、開發(fā)基層立法聯(lián)系點專屬APP、利用短視頻進行互聯(lián)網(wǎng)引流等方式讓公眾高效參與基層立法聯(lián)系點工作。

結語

基層立法聯(lián)系點制度在發(fā)展全過程人民民主中應運而生，其在立法形式、價值取向和權利保護方面落實了民主立法的理論要求。在國家治理、法律實踐和法律體系建設上豐富了科學立法的理論內(nèi)涵，是民主民意表達的重要平臺和載體，彰顯了全過程人民民主的本質特征，為實現(xiàn)良法善治和法治中國建設提供了新途徑。探析基層立法聯(lián)系點的立法價值，不斷補齊基層立法聯(lián)系點在建設中的短板，能更好地發(fā)揮其在推進全過程人民民主和法治中國建設中的時代價值，向國際社會傳遞中國式民主的聲音，展示中國式民主的風采。

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