對取消報(bào)到證引發(fā)檔案轉(zhuǎn)遞問題的思考

報(bào)到證曾經(jīng)是高校畢業(yè)生辦理報(bào)到入職、戶籍遷移、檔案轉(zhuǎn)遞和組織關(guān)系轉(zhuǎn)移等諸多事務(wù)的重要憑證，發(fā)揮著非常重要的功能。但是隨著社會發(fā)展進(jìn)步和就業(yè)市場越來越自由寬廣，報(bào)到證原有的功能已經(jīng)大幅降低，漸成“雞肋”，且有幫倒忙之嫌[1]。為了簡化優(yōu)化高校畢業(yè)生就業(yè)手續(xù)，國家近幾年在持續(xù)推進(jìn)取消報(bào)到證政策，最終確定從2023年起正式取消報(bào)到證。然而，取消報(bào)到證并不意味著此前與報(bào)到證密切相關(guān)的事務(wù)也會隨之被取消。正如有人士指出，國家取消報(bào)到證目的在于簡化畢業(yè)生報(bào)到手續(xù)，并不是取消畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞[2]。同樣，曾經(jīng)與報(bào)到證密切相關(guān)的戶籍遷移和報(bào)到入職等相關(guān)事務(wù)也不會取消。由于報(bào)到證之前承載了太多的功能，報(bào)到證的取消必然引發(fā)其他相關(guān)事務(wù)辦理流程和辦理要求等發(fā)生改變，可謂牽一發(fā)而動全身。因此，取消報(bào)到證不能簡單地“一取了之”，需要為相關(guān)事務(wù)重新確立辦事規(guī)則。為了落實(shí)取消報(bào)到證政策，國家相關(guān)部門做了多方面的考量，專門發(fā)文要求做好戶口遷移、檔案轉(zhuǎn)遞和報(bào)到入職等有關(guān)銜接工作。其中，畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞銜接工作被擺在了非常突出的位置，貫穿取消報(bào)到證政策的制定和實(shí)施全過程。

一、取消報(bào)到證的推進(jìn)歷程及檔案轉(zhuǎn)遞要求

報(bào)到證是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在一定時(shí)期內(nèi)對人才合理配置等方面起到了積極的作用。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步完善，報(bào)到證所肩負(fù)的功能已經(jīng)無法適應(yīng)多元化的新就業(yè)形態(tài)，其負(fù)面作用日漸凸顯，從而引發(fā)了取消報(bào)到證的呼聲。早在多年前就有業(yè)界人士指出，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下，沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的《報(bào)到證》制度，對于人才合理流動和高校畢業(yè)生就業(yè)絲毫促進(jìn)作用也沒有，并且成為高校畢業(yè)生就業(yè)的一大障礙，建議立即予以廢除[3]。此外，由于報(bào)到證與就業(yè)工作密切相關(guān)，個(gè)別高校為了拉高本校的就業(yè)率，在就業(yè)報(bào)到證上動起了歪腦筋，破壞了就業(yè)報(bào)到證的公共形象。呼吁改革相關(guān)制度的聲音，也因此日益強(qiáng)烈[4]。

民有所呼，政有所應(yīng)。民眾的呼聲，引起了國家的高度重視。2020年，國務(wù)院辦公廳在《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》中提出，要把實(shí)施好宏觀政策和深化“放管服”改革結(jié)合起來，提高宏觀政策實(shí)施的時(shí)效性和精準(zhǔn)性，其中一項(xiàng)要求便是穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，破除影響就業(yè)特別是新就業(yè)形態(tài)的各種不合理限制，具體措施之一是簡化應(yīng)屆高校畢業(yè)生就業(yè)手續(xù)，推動取消應(yīng)屆高校畢業(yè)生報(bào)到證[5]。由此，取消報(bào)到證被正式提出。此后，為了做好高校畢業(yè)生就業(yè)工作，國家相關(guān)部門又相繼出臺了若干文件，其中就包含了取消報(bào)到證和檔案轉(zhuǎn)遞的相關(guān)要求，具體如表1。

從表1可以看出，取消報(bào)到證最初是在2020年作為全國深化“放管服”改革的一項(xiàng)服務(wù)就業(yè)工作的具體措施而被提出，隨后經(jīng)過一年多的推動，于2022年5月確認(rèn)從2023年起取消報(bào)到證的發(fā)放、補(bǔ)辦和改派手續(xù)，并要求積極穩(wěn)妥轉(zhuǎn)遞檔案。2023年5月，中組部等五部門聯(lián)合發(fā)文，就取消報(bào)到證有關(guān)銜接工作作出要求，其中，“做好檔案轉(zhuǎn)遞銜接”占據(jù)了該文件最大篇幅，具體內(nèi)容涵蓋人事檔案審核、學(xué)生檔案材料歸檔、檔案轉(zhuǎn)遞和接收等方面的要求。2023年6月，人社部辦公廳和教育部辦公廳聯(lián)合印發(fā)專門針對畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞接收工作的文件，要求全面落實(shí)取消就業(yè)報(bào)到證政策要求，從規(guī)范檔案轉(zhuǎn)出手續(xù)、積極做好檔案接收工作等方面進(jìn)一步細(xì)化畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞銜接的要求。從具體路徑來看，取消報(bào)到證的提出、推進(jìn)和落地，是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)。在取消報(bào)到證的推進(jìn)歷程中，畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞銜接工作被作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容涵蓋在其中。在此過程中，對畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作的相關(guān)要求，經(jīng)歷了一個(gè)“從無到有，從粗到細(xì)”的過程，體現(xiàn)了政策的逐步細(xì)化和不斷完善。

二、取消報(bào)到證引發(fā)的檔案轉(zhuǎn)遞舉措分析

（一）在宏觀層面，注重部門聯(lián)動和逐步推進(jìn)

取消報(bào)到證是一項(xiàng)牽一發(fā)而動全身的改革措施，其引發(fā)的相關(guān)業(yè)務(wù)調(diào)整牽涉多個(gè)不同的主管部門，其中僅檔案轉(zhuǎn)遞這一項(xiàng)業(yè)務(wù)就涵蓋了若干部門。為做好取消報(bào)到證之后的畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作，國家相關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打出一系列“組合拳”，推進(jìn)檔案政策有效落地。這在出臺的相關(guān)文件中均有較為明顯的體現(xiàn)。如國務(wù)院辦公廳在2022年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步做好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》提出要“積極穩(wěn)妥轉(zhuǎn)遞檔案”，并明確該項(xiàng)工作由中央組織部、教育部、人力資源和社會保障部、國家郵政局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)[6]。該項(xiàng)要求實(shí)際上為部門聯(lián)動共同做好畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作作了宏觀層面的制度安排。2023年5月出臺的對做好檔案轉(zhuǎn)遞銜接作出較具體要求的《關(guān)于做好取消普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)報(bào)到證有關(guān)銜接工作的通知》，是由中組部、人社部、教育部、公安部和國資委聯(lián)合印發(fā)的，它是五部門協(xié)同聯(lián)動的結(jié)果。

在推動取消報(bào)到證的過程中，對檔案轉(zhuǎn)遞工作的要求并非一步到位，而是經(jīng)歷了一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。這從相關(guān)文件對檔案轉(zhuǎn)遞要求的不斷細(xì)化得以充分體現(xiàn)。比如對材料歸檔的要求，從最初的高校要及時(shí)將畢業(yè)生登記表、成績單等重要材料歸入學(xué)生檔案[6]，變?yōu)楹髞淼母咝Ｒ獏⒄崭刹咳耸聶n案材料收集歸檔相關(guān)規(guī)定，將高校畢業(yè)生相關(guān)的畢業(yè)生登記表、成績單、黨團(tuán)組織、獎懲記錄等材料及時(shí)整理歸檔，形成完整的高校畢業(yè)生檔案[7]。又如，對檔案接收審核的要求，最初的文件只規(guī)定了針對有無報(bào)到證的處理辦法，后來的發(fā)文則進(jìn)一步規(guī)定了材料甄別中缺少關(guān)鍵材料的處理辦法，并且明確了“關(guān)鍵材料”的具體所指，即用于核定存檔人的出生日期、參加工作時(shí)間、入黨時(shí)間、學(xué)歷學(xué)位、工作經(jīng)歷等重要信息的材料[7]。這些材料，實(shí)際上就是干部人事檔案中體現(xiàn)“三齡兩歷”的核心材料。材料歸檔要求和檔案接收審核要求從泛化到具體化的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上從政策層面明確了學(xué)生檔案的歸檔范圍和接收審核與干部人事檔案相銜接。對檔案轉(zhuǎn)遞相關(guān)要求的不斷細(xì)化，增強(qiáng)了檔案政策的確定性和可操作性。

（二）在微觀層面，注重檔案轉(zhuǎn)遞全流程管理

為全面落實(shí)取消報(bào)到證政策要求，做好畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞銜接工作，人社部辦公廳和教育部辦公廳于2023年6月專門出臺了《關(guān)于積極穩(wěn)妥做好高校畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞接收工作的通知》，從微觀層面較為詳細(xì)地規(guī)定了畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作的具體要求，主要步驟如表2。

從表2可以看出，取消報(bào)到證引發(fā)的檔案轉(zhuǎn)遞銜接工作內(nèi)涵非常豐富，完全超越了學(xué)生檔案日常業(yè)務(wù)工作中“檔案轉(zhuǎn)遞”的范疇，包括轉(zhuǎn)遞前的信息登記和材料歸檔，轉(zhuǎn)遞中的轉(zhuǎn)遞單填寫和轉(zhuǎn)遞類型選擇，轉(zhuǎn)遞后的接收審核和告知反饋等。畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作實(shí)際上是一個(gè)完整的全流程管理，且各環(huán)節(jié)之間存在緊密的信息銜接關(guān)系?！靶畔⒌怯洝杯h(huán)節(jié)形成的檔案轉(zhuǎn)往單位信息，是“檔案轉(zhuǎn)遞”環(huán)節(jié)中高校填寫《檔案轉(zhuǎn)遞單》的依據(jù)，而《檔案轉(zhuǎn)遞單》的信息又是“檔案接收”環(huán)節(jié)中管檔單位向高校反饋《檔案轉(zhuǎn)遞回執(zhí)》的信息源。各環(huán)節(jié)之間通過信息銜接，形成了一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的、緊密聯(lián)系的鏈條。畢業(yè)生與高校、高校與管檔單位之間，形成了雙向?qū)υ掙P(guān)系，具體如圖1。

三、取消報(bào)到證引發(fā)的檔案轉(zhuǎn)遞問題思考

所謂徒法不足以自行。政策的出臺僅僅是一個(gè)開端，政策的有效執(zhí)行才是關(guān)鍵。任何好政策要真正發(fā)揮作用，都需要政策的有效執(zhí)行，都離不開相關(guān)主體的素質(zhì)。從國家層面相繼出臺的一系列文件可以看出，取消報(bào)到證對畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作提出了更高的要求。如何在實(shí)踐層面有效落實(shí)新的檔案政策，仍需要相關(guān)主體進(jìn)行不斷地探索。

（一）強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，提高檔案政策知曉度

取消報(bào)到證，從2020年正式提出到2023年開始施行，歷時(shí)兩年多，這是一個(gè)相當(dāng)長的準(zhǔn)備期，其間不乏對檔案政策的宣傳。但是，要使檔案政策真正有效落地，僅面上的象征性宣傳是不夠的，還需要對具體的政策執(zhí)行主體開展針對性的、深層次的宣傳和培訓(xùn)。針對高校和管檔單位，有必要開展專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，就材料歸檔范圍和檔案接收審核等方面進(jìn)行詳細(xì)的政策解讀，切實(shí)提高相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)能力。針對大學(xué)生，要有計(jì)劃地向他們普及檔案基礎(chǔ)知識，包括檔案的功能作用、管理辦法和辦事流程等，增強(qiáng)他們的檔案意識，平時(shí)注意檔案材料的形成和歸檔，畢業(yè)時(shí)準(zhǔn)確填報(bào)檔案轉(zhuǎn)往單位信息，并關(guān)注個(gè)人檔案去向。

值得一提的是，檔案政策的宣傳和培訓(xùn)工作，應(yīng)有計(jì)劃、持續(xù)地開展。鐵打的營盤流水的兵，高校每年都會產(chǎn)生一大批畢業(yè)生，同時(shí)高校學(xué)生檔案工作人員和管檔單位工作人員也處在不斷變化中，只有將檔案政策的宣傳培訓(xùn)列入相關(guān)工作計(jì)劃并認(rèn)真落實(shí)，才能使畢業(yè)生、高校和管檔單位等相關(guān)執(zhí)行主體逐步深入了解檔案政策并正確執(zhí)行政策。

（二）開展分析評價(jià)，適時(shí)檢驗(yàn)檔案政策效果

一般而言，政策制定與政策執(zhí)行之間普遍存在一些差距，大多數(shù)政策在執(zhí)行過程中都不可避免地出現(xiàn)各種問題，其中有一些問題是政策本身不夠完善引起的，這就需要在政策實(shí)施一段時(shí)間后，對其實(shí)施效果進(jìn)行分析和評價(jià)，以便進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化政策。2023年是取消報(bào)到證的第一年，新的檔案政策也隨之開始施行，材料歸檔、檔案轉(zhuǎn)往單位信息生成、檔案轉(zhuǎn)遞和檔案接收審核等工作都要遵從新的規(guī)定。截至2023年12月底，新的檔案政策已經(jīng)實(shí)施了整整一年。根據(jù)部分高校學(xué)生檔案工作人員的反饋，取消報(bào)到證確實(shí)簡化了高校畢業(yè)生就業(yè)手續(xù)，但并沒有簡化畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作。相當(dāng)數(shù)量的未就業(yè)畢業(yè)生不愿意填寫檔案轉(zhuǎn)往單位信息，部分畢業(yè)生因更換工作單位而修改檔案轉(zhuǎn)往單位信息，都會給畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作帶來麻煩，甚至有人士認(rèn)為“還不如以前打印報(bào)到證后再轉(zhuǎn)遞方便”。這種聲音的存在，說明取消報(bào)到證之后高校畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作已經(jīng)遇到一些新的問題。這些新的問題，可能需要通過進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化檔案政策才能得以妥善解決。而適時(shí)開展檔案政策評估，對檔案政策實(shí)施效果進(jìn)行階段性檢驗(yàn)，是對檔案政策進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的前提。

為了廣泛獲取檔案政策實(shí)行的相關(guān)信息，以便開展檔案政策的評估工作，可以從以下兩個(gè)方面著手：一是開展專題調(diào)研。人社部門和教育部門對高校和管檔單位開展調(diào)查研究，主動傾聽一線的聲音，了解檔案政策執(zhí)行過程中存在的問題，以便明確檔案政策改善的方向。二是建立反饋渠道。通過網(wǎng)絡(luò)平臺，搭建便利的對話通道，讓畢業(yè)生、高校和管檔單位等執(zhí)行主體主動“吐槽”，積極反饋執(zhí)行檔案政策過程中遇到的問題。在掌握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，人社部門和教育部門等政策制定主體對檔案政策的效率、效益和價(jià)值進(jìn)行測量、評價(jià)，最后提出進(jìn)一步優(yōu)化檔案政策的方案。

（三）加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，提高檔案政策運(yùn)行質(zhì)量

伴隨取消報(bào)到證而衍生的檔案政策，為規(guī)范畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作提供了政策支撐。這理應(yīng)是業(yè)界共同遵守的規(guī)則。但是在實(shí)踐層面，并非所有相關(guān)執(zhí)行主體都能做到自覺遵守規(guī)則。從實(shí)踐層面反饋的情況來看，檔案政策執(zhí)行還存在諸多不到位的地方。在信息填報(bào)環(huán)節(jié)，有一部分畢業(yè)生未按規(guī)定及時(shí)在畢業(yè)去向登記系統(tǒng)中填報(bào)檔案轉(zhuǎn)往單位信息，導(dǎo)致高校無法正常轉(zhuǎn)遞檔案；在檔案轉(zhuǎn)遞環(huán)節(jié)，僅有少數(shù)高校按照要求填寫《檔案轉(zhuǎn)遞單》；在檔案接收環(huán)節(jié)，大多數(shù)管檔單位尤其是人才服務(wù)機(jī)構(gòu)均不反饋《檔案轉(zhuǎn)遞回執(zhí)》。而材料歸檔工作，真正能做到參照干部人事檔案材料歸檔相關(guān)規(guī)定開展的高校更是寥寥無幾。針對這些檔案政策執(zhí)行不到位的情況，需要通過加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，才能及時(shí)糾正偏差。沒有執(zhí)行監(jiān)督，往往就意味著不執(zhí)行政策也不需要承擔(dān)后果。出于趨利避害的心理，一些政策執(zhí)行主體為了避免麻煩而選擇不執(zhí)行或有選擇性地執(zhí)行政策。取消報(bào)到證之后，對畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作的要求較之以前有了大幅度的提高。在這種情況下，僅僅依靠高校和管檔單位的自覺執(zhí)行是完全不夠的，有必要加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，提高檔案政策執(zhí)行的質(zhì)量。為此，人社部門和教育部門等相關(guān)部門應(yīng)真正擔(dān)負(fù)起畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞接收工作的監(jiān)督和指導(dǎo)責(zé)任，通過抽查等方式監(jiān)控高校和管檔單位落實(shí)檔案政策的情況，對檔案轉(zhuǎn)遞接收工作流程和工作內(nèi)容進(jìn)行檢查。對于認(rèn)真貫徹執(zhí)行檔案政策的單位，可通過表彰或樹立標(biāo)桿等方式給予肯定。而對于執(zhí)行檔案政策不到位的單位，應(yīng)及時(shí)督促其糾正偏差。

四、結(jié)語

毋庸置疑，取消報(bào)到證給高校畢業(yè)生就業(yè)帶來了便利。正如21世紀(jì)教育研究院院長、教育學(xué)者熊丙奇所指出，取消就業(yè)報(bào)到證說到底是落實(shí)“放管服”改革，取消不必要的證明材料，簡化優(yōu)化高校畢業(yè)生就業(yè)手續(xù)，是方便畢業(yè)生就業(yè)的便民之舉[8]。但是，由此衍生的檔案政策對畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞工作提出了更高的要求。新的檔案政策要真正有效落地，還需要政策制定主體和政策執(zhí)行主體在未來較長時(shí)間內(nèi)持續(xù)作出努力，通過強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)、開展分析評價(jià)和加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督等途徑，使檔案政策深入人心并真正得到貫徹落實(shí)。

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作者單位：上海理工大學(xué)檔案館