綜合檔案館檔案開放審核的困境與對策研究

2003年5月，習(xí)近平總書記對檔案工作作出了“三個走向”（走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化）的科學(xué)判斷和方向指引。新修訂的《中華人民共和國檔案法》明確規(guī)定縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放，并鼓勵經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案提前向社會開放?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出要加快推進(jìn)檔案開放，建立健全檔案開放審核建議機(jī)制及檔案解密和開放審核有關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)檔案開放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化。可見，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對檔案開放工作的高度重視和大力支持。

檔案開放審核作為開放利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定檔案服務(wù)功能的發(fā)揮及檔案價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，已成為新時代各級綜合檔案館的一項(xiàng)基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作。但從現(xiàn)實(shí)開放情況看，檔案開放審核進(jìn)度緩慢，館藏檔案整體開放率不高。因此，分析綜合檔案館檔案開放審核面臨的實(shí)際困境，研究檔案開放審核的優(yōu)化策略，具有重要的實(shí)踐意義。

一、綜合檔案館檔案開放歷程與現(xiàn)狀

我國檔案開放始于20世紀(jì)80年代初。1980年3月17日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，國家檔案局印發(fā)《關(guān)于開放歷史檔案的幾點(diǎn)意見》，明確歷史檔案的開放范圍。1986年2月7日，國家檔案局發(fā)布《檔案館開放檔案暫行辦法》，首次提出，各級各類國家檔案館保管的檔案，自形成之日起滿三十年（除未解密或需要控制使用的部分外），均應(yīng)分期分批地向社會開放。1991年12月26日，國家檔案局公布《各級國家檔案館開放檔案辦法》，第二條規(guī)定：各級國家檔案館保存的檔案，一般自形成之日起滿三十年向社會開放，經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可提前開放，涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，可自形成之日起滿五十年開放。2022年7月1日，國家檔案局出臺《國家檔案館檔案開放辦法》，第七條規(guī)定：自形成之日起滿二十五年的國家檔案館的檔案，經(jīng)開放審核后無需限制利用的應(yīng)當(dāng)及時向社會開放。經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案，經(jīng)開放審核后可以提前向社會開放。

本文重點(diǎn)研究《各級國家檔案館開放檔案辦法》實(shí)施以來全國國家綜合檔案館館藏檔案的開放情況，因此，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以1992年至2022年為時間軸。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)，整理出1992年至2022年全國國家綜合檔案館館藏檔案開放情況統(tǒng)計(jì)表，如表1所示。

從表1可以看出，1992年至2022年全國國家綜合檔案館開放檔案的絕對數(shù)量每年都在不同程度地增長，增長量最多的年份是2022年，達(dá)到了3426.9萬卷（萬件），最少的年份是2001年，只有57.67萬卷（萬件）；開放檔案增長率最高的年份是2021年，達(dá)到了20.33%，最低的年份是2015年，只有0.94%；館藏檔案開放率最高的年份是2000年，達(dá)到30.58%，最低的年份是2016年，只有14.92%。

可見，國家綜合檔案館每年都在持續(xù)開展館藏檔案開放這項(xiàng)工作，但是，推進(jìn)的力度不夠強(qiáng)，相較于每年館藏檔案增量，開放檔案增量較低，檔案開放工作滯后，致使館藏檔案的整體開放率不高，一直徘徊在較低的區(qū)間。截至2022年，我國各級國家綜合檔案館館藏檔案的開放率只有17.91%。相比較而言，國外檔案開放率遠(yuǎn)高于國內(nèi)，這意味著我國國家綜合檔案館館藏檔案的開放率還存在較大的提升空間。

為更直觀地呈現(xiàn)1992—2022年全國國家綜合檔案館館藏檔案開放整體情況，這里依據(jù)表1的館藏檔案、開放檔案及檔案開放率三項(xiàng)數(shù)據(jù)，制作圖1。

從圖1可以看出，1992—2022年，全國國家綜合檔案館館藏檔案在絕對數(shù)量上劇增，增加了10.71倍；開放檔案在絕對數(shù)量上也呈逐年增長態(tài)勢，但增長較為平緩，遠(yuǎn)落后于館藏檔案的增長量；而檔案開放率在2000年達(dá)到峰值后，從2001年開始，STN+5bEfMH6StuTiPdEzzg==持續(xù)下降，2013年略有回升，之后又持續(xù)下降，徘徊在15%左右，2020年以來又稍有上升。

依據(jù)表1的開放檔案增長量與開放檔案增長率兩項(xiàng)數(shù)據(jù)制作圖2，可以更直觀地展示1992—2022年全國國家綜合檔案館每年開放檔案的增長量及增長率。

從圖2可以直觀地看出，1992—2022年全國國家綜合檔案館每年開放檔案的增長量與增長率，增長量最多的年份是2022年，最少的年份是2001年；增長率最高的年份是2021年，最低的年份是2015年。這在某種程度上可以折射出全國國家綜合檔案館當(dāng)年開展館藏檔案開放審核工作量的多少。

綜上，當(dāng)前全國國家綜合檔案館館藏檔案開放工作開展不夠及時、推進(jìn)不夠有力，導(dǎo)致檔案開放工作滯后、進(jìn)展緩慢，館藏檔案開放率不高。開放檔案數(shù)量與館藏檔案數(shù)量剪刀差越來越大，說明我國國家綜合檔案館尚待開放審核的館藏檔案數(shù)量非常龐大。

二、綜合檔案館檔案開放審核面臨的困境

（一）檔案開放審核量大人員不足

新《檔案法》將檔案的封閉期由30年縮短至25年，并增加教育類檔案為提前開放檔案范圍。由于人力物力財(cái)力不足，大部分綜合檔案館都有至少5年的存量檔案需要進(jìn)行開放審核，加上部分已過封閉期的增量檔案及需提前開放的教育類檔案，呈現(xiàn)出待開放審核檔案數(shù)量激增的局面。而受機(jī)構(gòu)編制所限，各級國家綜合檔案館的檔案開放審核工作多由館內(nèi)某一部門臨時承擔(dān)或某幾個部門臨時抽調(diào)人員完成。這些檔案開放審核人員多為兼職，其工作重心仍是各自崗位的主業(yè)主責(zé)。他們既沒有充裕的時間，也沒有豐富的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，較難為檔案開放審核工作提供充足的保障。與海量的待開放審核檔案相比，開放審核人才隊(duì)伍顯得十分單薄。

（二）檔案開放審核劃控標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)

新《檔案法》對檔案開放審核劃控標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是宏觀的、原則性的?！秶覚n案館檔案開放辦法》雖然在新《檔案法》規(guī)定的基礎(chǔ)上對檔案開放審核的劃控范圍和標(biāo)準(zhǔn)做了進(jìn)一步明確，歸納了延期向社會開放的情形，然而，從檔案開放審核的實(shí)踐看，仍較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性，不能很好解決實(shí)際工作中遇到的具體問題?！陡骷墖覚n案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》發(fā)布距今已有30余年，難以適應(yīng)新時代檔案開放審核工作面臨的新形勢，且列舉的控制使用范圍不夠全面、不夠詳細(xì)，操作起來標(biāo)準(zhǔn)難以把握。大多數(shù)地區(qū)的檔案主管部門也未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定出臺開放審核工作細(xì)則[1]，在具體開放審核工作中缺乏參照性，自由裁量空間比較大[2]。

（三）檔案開放審核協(xié)同合力不足

新《檔案法》第三十條規(guī)定：館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。明晰檔案開放審核的主體是檔案館和檔案形成單位或移交單位。各主體的參與有助于提高檔案開放審核工作的專業(yè)性和準(zhǔn)確性。但在實(shí)際操作中，移交單位的參與度較低。館藏檔案的開放審核還在沿用傳統(tǒng)的以檔案館為單一審核責(zé)任主體的模式。移交單位檔案員因接觸檔案開放審核工作時間短，難以準(zhǔn)確理解和把握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對于檔案開放審核畏手畏腳，有的甚至存在不同程度的畏難情緒。部分立檔單位對檔案開放審核工作重視度不夠、配合度不高，存在推諉、敷衍、拖延的現(xiàn)象，對檔案館發(fā)送的待確認(rèn)的開放審核結(jié)果反饋不及時，甚至不反饋[1]，并未真正承擔(dān)起館藏檔案開放審核主體責(zé)任。檔案館和檔案形成單位或移交單位之間還未形成檔案開放審核的高效協(xié)同合力。

（四）檔案開放審核手段比較落后

多數(shù)綜合檔案館尤其是市、縣級綜合檔案館的檔案開放審核工作還停留在純?nèi)斯るA段，逐件逐頁查看檔案目錄及原文。有的借助檔案管理信息系統(tǒng)查看目錄數(shù)據(jù)庫及對應(yīng)原文數(shù)據(jù)庫進(jìn)行開放審核，有的通過查看紙質(zhì)檔案進(jìn)行開放審核，也有的將檔案實(shí)體和數(shù)字化成果結(jié)合進(jìn)行開放審核，最后再將審核結(jié)果錄入檔案管理信息系統(tǒng)，利用信息化手段輔助檔案開放審核的較少。面對海量的待開放審核檔案及越來越細(xì)的開放審核顆粒度，純?nèi)斯徍诵实?、進(jìn)度慢且安全隱患多，同時，不利于審核結(jié)果的客觀性和穩(wěn)定性。由于不同的人對開放審核標(biāo)準(zhǔn)的理解可能不同，就會導(dǎo)致同一份檔案不同的人審核可能產(chǎn)生不同的結(jié)論，即使同一個人也不能保證審核標(biāo)準(zhǔn)前后完全一致，人工審核的主觀性影響檔案開放審核的客觀穩(wěn)定性。

三、綜合檔案館檔案開放審核優(yōu)化策略

（一）打造檔案開放審核人才隊(duì)伍

檔案開放審核是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，審核人員除需具備過硬的政治素養(yǎng)外，還需具備扎實(shí)的專業(yè)知識并掌握一定的實(shí)操技能。綜合檔案館可以嘗試從以下三方面著手建設(shè)人才隊(duì)伍：一是加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)。定期組織培訓(xùn)活動，邀請專家對現(xiàn)有審核人員進(jìn)行授課，包括理論知識、實(shí)踐操作、案例分析、經(jīng)驗(yàn)分享等。二是引入外部資源。與高校、科研機(jī)構(gòu)等建立合作關(guān)系，引進(jìn)外部先進(jìn)理念和技術(shù)，共同培養(yǎng)檔案開放審核人才。三是建立人才庫。積極主動吸納各行各業(yè)的專家參與檔案開放審核工作，組建檔案開放審核專家?guī)臁ＥΥ蛟煲恢нm應(yīng)新時代的講政治、精業(yè)務(wù)、懂操作的檔案開放審核人才隊(duì)伍，為檔案開放審核工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化提供有力保障。同時，建立檔案開放審核盡職免責(zé)制度，以激勵檔案開放審核責(zé)任人員主動擔(dān)當(dāng)作為[3]。

（二）細(xì)化檔案開放審核劃控標(biāo)準(zhǔn)

檔案開放審核標(biāo)準(zhǔn)是開展檔案開放審核工作的操作指南?？茖W(xué)合理的開放審核標(biāo)準(zhǔn)，能促進(jìn)檔案開放審核工作實(shí)現(xiàn)審核過程的規(guī)范性、審核依據(jù)的一致性、審核結(jié)果的穩(wěn)定性、審核工作的權(quán)威性[4]。檔案部門要立足工作實(shí)踐、結(jié)合相關(guān)法規(guī)，依法合規(guī)細(xì)化檔案開放審核標(biāo)準(zhǔn)，而檔案開放堅(jiān)持應(yīng)開盡開的原則，所以，細(xì)化檔案開放審核標(biāo)準(zhǔn)主要是明確檔案劃控范圍，細(xì)化檔案劃控標(biāo)準(zhǔn)?！秶覚n案館檔案開放辦法》規(guī)定了延期向社會開放的四種情形，檔案開放審核工作實(shí)踐中，要依據(jù)延期開放的情形，結(jié)合不同全宗檔案承載的具體信息，與立檔單位共同研判制定詳細(xì)的開放審核劃控標(biāo)準(zhǔn)。同時，要根據(jù)檔案開放相關(guān)法規(guī)政策的變化，及時進(jìn)行調(diào)整、細(xì)化，確保檔案開放審核劃控標(biāo)準(zhǔn)貼合實(shí)際、條理清晰、精準(zhǔn)適用，能準(zhǔn)確指導(dǎo)檔案開放審核實(shí)踐。

（三）健全檔案開放審核協(xié)同機(jī)制

《國家檔案館檔案開放辦法》規(guī)定：縣級以上地方檔案主管部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)建立本地區(qū)館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，明確國家檔案館牽頭，檔案形成單位或者移交單位參與，雙方共同負(fù)責(zé)館藏檔案開放審核。各責(zé)任主體要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強(qiáng)協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，推動建立權(quán)責(zé)明確、高效順暢的檔案開放審核協(xié)同機(jī)制。檔案主管部門要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)作用；檔案館要發(fā)揮在開放審核政策理解、標(biāo)準(zhǔn)把握、實(shí)操經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢，對檔案形成單位或移交單位給予支持和幫助；檔案形成單位或移交單位要發(fā)揮熟悉檔案內(nèi)容、了解成文背景信息的優(yōu)勢，認(rèn)真研判檔案中涉及的專業(yè)問題[5]，形成客觀準(zhǔn)確的審核意見。會同審核前，雙方要共同商討明確具體的開放審核流程、標(biāo)準(zhǔn)及意見分歧時的處理辦法，有效整合并優(yōu)化配置雙方的優(yōu)勢資源，合理確定審核任務(wù)，提高檔案開放審核工作質(zhì)效。鑒于綜合檔案館館藏檔案的海量性及開放審核任務(wù)的緊迫性，而各立檔單位尤其是幾經(jīng)改革的立檔單位的檔案工作基礎(chǔ)及人力薄弱的實(shí)際情況，可以先由檔案館進(jìn)行初審，再邀請檔案形成單位或移交單位進(jìn)行復(fù)審。

（四）探索AI輔助檔案開放審核模式

AI技術(shù)的發(fā)展及其在諸多領(lǐng)域的成功應(yīng)用為其在檔案開放審核中的應(yīng)用提供了借鑒，部分檔案館已關(guān)注并嘗試研究應(yīng)用AI技術(shù)輔助檔案開放審核工作，起到了很好的示范引領(lǐng)作用。如江西省檔案館綜合運(yùn)用關(guān)鍵詞匹配技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)構(gòu)建了輔助檔案開放鑒定模型，在數(shù)字檔案集成管理系統(tǒng)中進(jìn)行了應(yīng)用；江蘇省檔案館研發(fā)了利用語義分析技術(shù)構(gòu)建語義審核模型，升級改進(jìn)了檔案開放審核系統(tǒng)；福建省檔案館設(shè)計(jì)訓(xùn)練了深度神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)輔助開放審核算法模型，編制了檔案開放審核關(guān)鍵詞表，提出了檔案開放審核工作流程等。目前AI技術(shù)在檔案開放審核中的應(yīng)用處于起步探索階段，檔案館可以采用“AI+人工”的開放審核模式，由AI對檔案進(jìn)行批量初步審核，再由人工復(fù)核糾錯，這樣既能提高審核效率，又能降低出錯率。同時，可以利用AI的自學(xué)習(xí)能力，反復(fù)訓(xùn)練智能審核模型，不斷優(yōu)化審核算法，逐步提高智能審核模型的自主審核能力。

四、結(jié)語

檔案開放是新時代檔案事業(yè)的發(fā)展方向。綜合檔案館要切實(shí)增強(qiáng)使命感和緊迫感，在打造開放審核人才隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，會同檔案形成單位或移交單位，借助智能技術(shù)推動檔案開放審核工作高質(zhì)量發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)檔案力量。

參考文獻(xiàn)：

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[2]肖秋會，王玉，張博聞.檔案開放審核自由裁量權(quán)控制機(jī)制研究[J].檔案學(xué)研究，2023（6）：61-68.

[3]蔣云飛.論檔案開放審核盡職免責(zé)制度的構(gòu)建[J].檔案天地，2023（12）：40-43.

[4]“檔案開放標(biāo)準(zhǔn)化體系研究”課題組，趙怡.檔案開放審核標(biāo)準(zhǔn)的制定與運(yùn)用研究[J].四川檔案，2022（4）：42-43.

[5] 曾毅. 檔案開放審核協(xié)同機(jī)制研究： 基于新修訂檔案法的視角[J]. 浙江檔案， 2021（8）： 26-28.

基金項(xiàng)目：河南省檔案科技項(xiàng)目“國家綜合檔案館檔案開放問題與對策研究”（2023-R-059）

作者單位：漯河市檔案館