縣級土地承包試點檔案歸檔方法初探

2020年中央部署開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作以來，全國已有部分二輪土地承包到期的行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和整縣進行了試點。2023年5月24日，秦皇島市盧龍縣被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)成為第二批整縣延包試點縣。伴隨著這項工作的開展，形成了大量的對國家、社會和個人具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子等各種形式和載體的記錄。針對上級農(nóng)業(yè)部門和檔案部門至今未出臺相應(yīng)整理規(guī)范的情況，結(jié)合正在開展的盧龍縣試點工作實際，就第二輪土地延包檔案歸檔方法作如下初探。

一、盧龍縣第二輪土地延包檔案工作現(xiàn)狀

（一）開展第二輪土地延包試點的意義

根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于2023年第二輪土地承包到期后再延長30年試點地區(qū)的批復(fù)（中辦發(fā)〔2023〕4號），石家莊市鹿泉區(qū)、盧龍縣、魏縣、成安縣成為河北省開展整縣延包試點地區(qū)。作為秦皇島市二輪土地承包整縣到期最早的縣，秦皇島市、縣兩級高度重視，市委全面深化改革委員會將盧龍縣二輪承包到期后再延長30年工作列為全市自謀改革事項，市政府將此項工作納入《2023年政府工作報告》，作為全市重點工作全力推進。盧龍縣組織成立了第二輪土地承包到期后再延長30年工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了土地延包工作專班。為了穩(wěn)妥地推進縣級試點工作開展，率先選取了后雙廟村、秀各莊村作為縣級試點，如今試點工作已基本完成，全縣第二輪土地延包工作全面展開。通過開展試點工作及時總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法，為全市乃至全省第二輪土地延包工作的全面鋪開奠定基礎(chǔ)。

（二）盧龍縣第二輪土地延包檔案工作概況

盧龍縣于1994年1月1日開展二輪土地承包，共形成近11萬戶的土地承包合同檔案1530卷，這些檔案在解決土地糾紛以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中發(fā)揮了重要的憑證作用。但是在二輪土地承包工作中，上級業(yè)務(wù)部門沒有出臺相應(yīng)的檔案整理規(guī)范，檔案部門未能及時介入，直到2000年以后這部分檔案才逐步引起重視。由于這部分檔案分散在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)過縣級協(xié)調(diào)后重新對檔案進行歸檔整理后于2007年接收進縣檔案館。在整理過程中發(fā)現(xiàn)個別村土地承包合同中地塊坐落、地塊四至等填寫不齊全，其他承包工作中的過程性資料如調(diào)查登記缺失已經(jīng)無法彌補。第二輪土地延包檔案工作是第二輪土地承包到期后再延長30年工作的重要組成部分，第二輪土地延包檔案的完整性、準(zhǔn)確性、真實性涉及農(nóng)民利益，它為當(dāng)前和未來開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)，更能為中國未來規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。隨著我省二輪土地延包工作的全面展開，檔案管理工作的重要性也日漸凸顯。第二輪土地延包檔案涉及面廣、數(shù)量大、時間緊迫，因此檔案的高效管理和安全事關(guān)重大。開展第二輪土地延包檔案工作也是檔案部門加大檔案管理力度、服務(wù)中心和大局的具體體現(xiàn)。

二、第二輪土地延包檔案在歸檔中涉及的關(guān)鍵問題

第二輪土地延包檔案整理，是指對在二輪土地延包過程中形成并辦理完畢，應(yīng)作為檔案保存的各種文件材料進行分類、排列、編號、編目、裝訂、裝盒，使之有序化的過程。在歸檔過程中有幾個關(guān)鍵問題如下：

（一）明確第二輪土地延包檔案的歸檔范圍

第二輪土地延包檔案從來源上，分為縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級三級。

1.縣級。上級下發(fā)的關(guān)于土地延包的政策性文件；縣級成立LB9JD1dPLpuamQwjRNUJxA==土地延包工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班及職責(zé)分工文件；縣級土地延包工作方案；縣級關(guān)于土地延包工作會議材料；重要問題的請示和上級批復(fù)文件；縣級關(guān)于土地延包工作的計劃總結(jié)、匯報和典型材料；縣級關(guān)于土地延包的宣傳培訓(xùn)材料；縣級關(guān)于土地延包工作中形成的招投標(biāo)文件材料及簽訂的合同、保密責(zé)任書、保密承諾書；全縣土地延包情況的各類匯總表；承包合同；土地延包成果檢查驗收材料；土地延包糾紛調(diào)處類材料；反映延包工作重要活動事件的照片和聲像材料；系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫、測量數(shù)據(jù)文件以及調(diào)查成果的電子數(shù)據(jù)等。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。上級下發(fā)的關(guān)于土地延包的政策性文件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地延包工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班及職責(zé)分工文件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地延包工作方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于土地延包工作會議材料；重要問題的請示和上級批復(fù)文件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于土地延包工作的計劃總結(jié)、匯報和典型材料；鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于土地延包的宣傳培訓(xùn)材料；鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于各村延包方案的批復(fù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地延包情況的各類匯總表；承包合同；延包臺賬；土地延包糾紛和流轉(zhuǎn)變更材料；反映延包工作重要活動事件的照片和聲像材料等。

3.村級。包括村級檔案和“一戶一檔”。村級檔案包括：村召開成立延包小組代表會議材料；延包宣傳培訓(xùn)資料；村集體二輪延包情況調(diào)查表；發(fā)包方調(diào)查表；村延包方案（初稿）；村延包方案表決會議材料；村延包方案；村延包方案請示批復(fù)；承包方延包信息第一次和第二次公示表；地塊分布圖；界址點成果表；延包臺賬以及縣里要求的各種統(tǒng)計表、臺賬；會議、公示、網(wǎng)簽等聲像和工作各環(huán)節(jié)形成的電子檔案?！耙粦粢粰n”包括：承包方摸底調(diào)查表（入戶表）、新增家庭成員身份信息、證明資料（如外嫁女證明、轉(zhuǎn)讓合同、互換合同）、承包地塊調(diào)查表（需要重新測繪的）、承包合同等。

（二）統(tǒng)一第二輪土地延包檔案的分類和整理標(biāo)準(zhǔn)

1. 第二輪土地延包檔案的分類?？梢越梃b農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證檔案進行分類。第二輪土地延包檔案代碼為大寫英文字母TY，取用“土”和“延”字首字母。縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級第二輪土地延包檔案可分為綜合類管理類、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記類、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類、糾紛調(diào)處類、特殊載體類五個類別，分別用數(shù)字01、02、03、04、05表示，延包檔案類別號設(shè)置為延包檔案代碼（TY）+類號（01綜合管理類，02確權(quán)登記類，03流轉(zhuǎn)類，04糾紛調(diào)處類，05特殊載體類）；村級第二輪土地延包檔案，不再單設(shè)綜合類，統(tǒng)一為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記類，包含“一戶一檔”檔案，延包檔案類別號設(shè)置為延包檔案代碼（TY）+類號（02確權(quán)登記類，03流轉(zhuǎn)類，04糾紛調(diào)處類，05特殊載體類）+鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村編碼。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村編碼為了區(qū)分不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，同時也方便今后的查找和利用。

2.第二輪土地延包檔案的整理標(biāo)準(zhǔn)。綜合管理類文件材料和確權(quán)登記類的綜合文件材料執(zhí)行《歸檔文件整理細(xì)則》（DA/T22-2015），以“件”為單位進行整理，類別號分別為TY01、TY02。確權(quán)登記類中的“一戶一檔”文件材料按照一戶一卷、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類采取一戶或多戶一卷，糾紛調(diào)處類檔案按照一案一卷，執(zhí)行《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）標(biāo)準(zhǔn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類、糾紛調(diào)處類類別號為TY03和TY04。特殊載體類的類別號為TY05，其中照片檔案按照《照片檔案管理規(guī)范》（GB/T1812-2002）標(biāo)準(zhǔn)進行整理，錄音、錄像檔案可按照《磁性載體檔案管理與保護規(guī)范》（DA/T15-1995）標(biāo)準(zhǔn)要求進行整理，電子檔案可按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）標(biāo)準(zhǔn)進行整理。

（三）統(tǒng)一第二輪土地延包檔案的全宗劃分、檔號編制和排列編號

1. 第二輪土地延包檔案的全宗劃分。第二輪土地延包檔案形成單位多，涉及縣延包小組、全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和548個行政村，由于檔案的全宗歸屬上各地做法不同，因此縣級檔案部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H確定。我縣在縣級層面上成立了第二輪土地延包工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，因臨時機構(gòu)一般不設(shè)立全宗，故縣級第二輪土地延包檔案可以沿用縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局全宗，但作為專門檔案單獨歸檔；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級第二輪土地延包檔案仍按原鄉(xiāng)鎮(zhèn)全宗管理，沿用原全宗號以專門檔案單獨歸檔；村級第二輪土地延包檔案數(shù)量巨大，考慮大多數(shù)檔案館沒有給行政村設(shè)立全宗號以及檔案安全保管和集中利用的需要，沿用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全宗不妥，可以沿用縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局全宗，以專門檔案單獨歸檔，待延包工作結(jié)束后移交到縣檔案館。

2．第二輪土地延包檔案檔號的編制。縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的綜合管理類文件材料，按“件”進行整理，其檔號格式為“全宗號一延包檔案類別號·年度·保管期限一件號”，如縣級066—TY01·2023·Y—0001，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級140—TY02·2023·D30-0001。由于整理方法是參照文書檔案的《歸檔文件整理規(guī)則》，因此可以在歸檔章機構(gòu)或問題空格處填寫延包檔案類別號TY01（綜合類）、TY02（確權(quán)類）。如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類文件材料，按“卷”進行整理，檔號格式為“全宗號-延包檔案類別號-案卷號”，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級121-TY03-0001，在案卷封面分類號一欄填寫延包檔案類別號TY03（流轉(zhuǎn)類）。

村級二輪延包檔案全部歸入確權(quán)類，不再單設(shè)綜合類，和“一戶一檔”一起，以“卷”為單位進行整理，其檔號格式為“全宗號-延包檔案類別號-案卷號”，如066-TY02100201-0001，其中066是縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局全宗，即上面提到不再給村里設(shè)置全宗號，其中類別號中前半部分TY02表示延包檔案確權(quán)登記類，后半部分100是盧龍鎮(zhèn)編碼，201是盧龍鎮(zhèn)范莊村編碼，其中鎮(zhèn)、村編碼參照統(tǒng)計部門的行政區(qū)劃代碼。在案卷封面分類號一欄填寫延包檔案類別號TY02100201?？紤]到類別號中采用鎮(zhèn)、村行政區(qū)劃代碼而不是再分配其他代碼，一是為了區(qū)分不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，以免造成檔號重復(fù)，另一方面，由于延包工作中的合同編碼、地塊編碼和統(tǒng)計部門的行政區(qū)劃代碼都是一脈相承的，把它用在類別號的編寫上不用單獨記憶，簡單易行便于歸檔。

3.第二輪土地延包檔案的排列編號。按“件”進行整理的檔案，檔案保管期限分為永久、30年和10年，文件材料按照事由進行排列，每年每個保管期限在每個類別號下編一流水號。涉及農(nóng)戶的“一戶一檔”材料，包括承包方摸底調(diào)查表、新增家庭成員身份信息、證明資料、分合戶、承包合同等，以“卷”為單位，按一戶一卷整理歸檔，將每戶所有材料集中在一起，卷內(nèi)文件可按照時間為序，將案卷封面、卷內(nèi)目錄、正文、卷內(nèi)備考表三孔一線裝訂組成一卷。村級檔案包括會議記錄、選舉資料、宣傳培訓(xùn)資料、村集體二輪延包情況調(diào)查表、發(fā)包方調(diào)查表、村延包方案、公示表、地塊分布圖界址點成果表、延包臺賬等，不再按“件”整理，也同樣采用軟件皮按“卷”裝訂，按照延包工作采用的九步工作法，根據(jù)厚度裝訂成若干卷，然后和“一戶一檔”一起排列。兩種檔案采用同樣的整理方法，有助于保持檔案的完整性和集中性。在排列的時候采用以村為單位進行排序編制流水號，即從1開始按順序編案卷號。排列方式為由總到分，即先放村級檔案再分別放各戶的資料，其中村級檔案按照九級工作法時間先后排列，各戶檔案可按合同號排列。每個村編排一個流水號，這樣是為了歸檔方便，由形成單位自己負(fù)責(zé)，避免了在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)大流水帶來的不便。

三、第二輪土地延包檔案工作中的幾個注意事項

（一）注意材料收集工作

中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確了權(quán)屬調(diào)查、審核公示、完善合同、頒發(fā)證書等“九步工作法”，統(tǒng)一工作規(guī)程。注意在每個環(huán)節(jié)中檔案的收集工作，應(yīng)該應(yīng)收盡收，最大限度地保證齊全。不能只收集關(guān)鍵性的承包合同等，缺少履行公示程序材料，這會給今后體現(xiàn)工作的合法性留下隱患，因此要注意過程性資料的收集。凡需歸檔的文件材料一般應(yīng)為原件，文字、圖表字跡必須清楚，紙張表面整潔美觀，不得使用鉛筆、圓珠筆、純藍(lán)墨水等，內(nèi)容真實準(zhǔn)確與實際相符，簽字蓋章等具有法律效力的手續(xù)齊全完備。

（二）注意統(tǒng)一整理標(biāo)準(zhǔn)

在實踐中，二輪延包多采取招標(biāo)方式開展，形成第二輪延包檔案的主體是第三方公司和村委會，考慮到第三方公司對業(yè)務(wù)熟練但對檔案業(yè)務(wù)不熟悉，短時間內(nèi)不能完全掌握檔案收集整理的方法，而且延包工作時效緊張，因此農(nóng)業(yè)部門和檔案部門從延包工作伊始就應(yīng)介入指導(dǎo)，就文件材料的收集整理、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、格式規(guī)范等，向他們提出指導(dǎo)意見，從試點工作到全面推行，全過程服務(wù)延包工作，及時解決第二輪土地延包檔案管理中遇到的問題。鑒于全縣開展延包工作的三方公司不止一家，所以縣級檔案部門和農(nóng)業(yè)部門更要深入基層，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H制定第二輪土地延包檔案整理細(xì)則，統(tǒng)一檔案分類和整理方法，制作材料歸檔模板，統(tǒng)一案卷封皮格式等，統(tǒng)一定做專門檔案盒。

（三）提高第二輪土地延包檔案信息化管理水平

做好第二輪土地延包檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)是開展第二輪土地延包檔案信息化的基礎(chǔ)。隨著信息化的普及，各地一般要求第二輪土地延包檔案需進行數(shù)字化處理，數(shù)字化也是土地延包工作驗收的一項重要內(nèi)容。農(nóng)村檔案保管硬件基礎(chǔ)差，隱患較多，一般將其檔案移交縣級檔案館統(tǒng)一保管?？h級檔案部門必須加強前端控制，充分考慮全部原文數(shù)據(jù)導(dǎo)入檔案館內(nèi)檔案管理系統(tǒng)問題，避免第三方公司先進行數(shù)字化而檔案館再次進行數(shù)字化所造成的重復(fù)浪費。目錄錄入應(yīng)符合檔案著錄標(biāo)準(zhǔn)，紙質(zhì)檔案數(shù)字化掃描要符合《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》，宜采用彩色模式進行數(shù)字化掃描，分辨率不低于300dpi，原文格式為JPEG或TIFF格式，原文宜采用單頁形式存儲且掃描的每一頁圖片按照一定的規(guī)則進行命名，以便于驗收后數(shù)字化副本的批量掛接。開展第二輪土地延包檔案的數(shù)字化掃描工作，建立全文數(shù)據(jù)庫，提升檔案信息資源共享水平，方便社會查詢。

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作者單位：盧龍縣檔案館