結(jié)構(gòu)功能主義視角下城中村的治理研究

摘要：城中村作為過渡形態(tài)的社區(qū)，長期以來在政府的推動下進(jìn)行改造。城中村的結(jié)構(gòu)有著復(fù)雜性和利益博弈性。從結(jié)構(gòu)主義的視角分析城中村，其結(jié)構(gòu)包含多元治理主體與對象，以及制度根源和空間環(huán)境。城中村結(jié)構(gòu)的特點決定了其功能作用的特殊性，包括內(nèi)部環(huán)境相對穩(wěn)定而外部環(huán)境多變、短期目標(biāo)與城市建設(shè)相同、主體多元卻存在共同利益，以及社區(qū)文化維持穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)功能；城中村；治理

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.072

0引言

改革開放后中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，大城市作為外來人口流入地，其城中村成為流動人口第一站的低成本生活區(qū)和緩沖帶。有學(xué)者認(rèn)為，想要真正解決城中村帶來的問題，只用大拆大建的治理方式并不能根治，同時會造成社會資源的浪費。因為沒有解決貧困與就業(yè)問題，清理城中村也只是耗費巨資把城中村從一處轉(zhuǎn)移到另一處。城中村是城市化過程中的產(chǎn)物，是目前拉動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要動力。從社會發(fā)展的長遠(yuǎn)來看，城中村必然會消亡，但城中村社區(qū)同樣承載了廉價勞動力再生產(chǎn)的功能，其內(nèi)部自給自足的廉價而全面的生產(chǎn)生活鏈維系了其結(jié)構(gòu)的內(nèi)部穩(wěn)定。因此，城市治理不應(yīng)忽視城中村的存在，不應(yīng)忽略其客觀存在的社會效應(yīng)。將城中村治理納入到城市治理體系之中才是真正緩解城中村問題的關(guān)鍵。

現(xiàn)有關(guān)于城中村治理的文獻(xiàn)多是集中在個案研究，以及從理論角度出發(fā)的宏觀性探索。首先，運用個案研究方法的文獻(xiàn)或清晰或潛在地基于以下角度對城中村治理研究進(jìn)行展開，章平（2014）、蔡睿（2021）和郭芳男（2023）以深圳為例，對一線城市的改造、治理和發(fā)展路徑提出了對策建議。王海俠（2015）以北京為例，認(rèn)為城中村的治理應(yīng)采用包容性治理理念和適當(dāng)引入社會組織。韓晨菲（2015）以山東省濰坊市為例，分析了城市基層政府在城中村社區(qū)治理中的作用和定位。羅圣鈺（2016）對重慶市沙坪壩區(qū)的"城中村"展開調(diào)查，提出了社會工作者介入“城中村”居民可持續(xù)生計發(fā)展的方法。葉繼紅（20opcfev98VBmGkCbDVipz8g==17）以蘇州市城灣村為例，提出要尊重社區(qū)居民的空間權(quán)利。盧俊秀（2013）立足于廣州市東圃鎮(zhèn)H村，認(rèn)為權(quán)力協(xié)作和讓渡在“雙軌政治”下的城中村社區(qū)治理中極為重要。其次，運用理論研究方法的文獻(xiàn)主要有，熊海侖（2020）通過社會工作的角度出發(fā)探究城中村社區(qū)治理創(chuàng)新的新方向。陳晨（2019）以一種人類學(xué)調(diào)查的方法來圍繞城中村改造和治理模式。尹曦粲（2017）運用韋伯的多元分層理論和舒爾茨的社會資本理論，探索政府購買社會組織服務(wù)的“城中村”社區(qū)治理途徑。

本文基于結(jié)構(gòu)功能主義的理論視角來探討城中村的治理問題，該理論以美國社會學(xué)家帕森斯為代表，探討社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能及其二者的相互聯(lián)系，其理論認(rèn)為環(huán)境狀態(tài)和社會規(guī)范是影響行動的重要因素。從結(jié)構(gòu)來看，城中村的治理行動不僅包括城中村社區(qū)的居委會或者并未進(jìn)行“村改居”的村委會這類主體的社會行動，還涉及了政府、市場開發(fā)商、社會組織等多重主體的共同活動和作用。從功能來看，城中村的內(nèi)外環(huán)境和治理規(guī)范是構(gòu)建城中村現(xiàn)代化治理的重點。構(gòu)建社區(qū)治理的現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)是以實現(xiàn)信息傳達(dá)、居民訴求和管理服務(wù)等方面便捷化和簡約化為目的。因此，借助結(jié)構(gòu)功能主義的理論對城中村進(jìn)行宏觀分析其治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化其運行機制，促進(jìn)新時代中國城中村治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

1城中村治理結(jié)構(gòu)的分析

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為可以根據(jù)“群體或角色”和“文化制度”兩個觀點來闡釋組織結(jié)構(gòu)。通過分析城中村治理主體以及其在結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用的過程來描述城中村治理結(jié)構(gòu)中的“群體或角色”，“文化制度”觀點則表現(xiàn)在這些功能作用的制度根源及其價值。

1.1城中村治理主體間的博弈關(guān)系

在城中村的治理結(jié)構(gòu)中，政府一般處于隱形狀態(tài)，其治理權(quán)力授予基層街道辦或者自治的居委會。但治理權(quán)力范圍一般只覆蓋到外來流動人口。而原村委團體則組建而成具有經(jīng)濟職能的“村公司”?！按骞尽北３衷鹊倪x舉模式，以增強村集體經(jīng)濟為目標(biāo)，很大程度上能得到原來居民或村民群體的認(rèn)同。其次，流動人口數(shù)量是城中村人口結(jié)構(gòu)占比中的大多數(shù)。以廣州市典型的城鄉(xiāng)接合部車陂街2018年的數(shù)據(jù)為例，其戶籍人口與常住流動人口比例高達(dá)1∶10。參照治理主體多元的要求，外來流動人口理應(yīng)參與城中村的治理。但在現(xiàn)實中，作為城中村實際使用主體的外來流動人口，由于在城市認(rèn)同和融合方面不足，以及城市社會關(guān)系網(wǎng)相對較弱，降低了其在主觀意愿和客觀能力上參與城中村治理的可能性。政府、市場開發(fā)商和原村集體才是城中村治理中擁有話語權(quán)的主體。而且，大多城中村處于得天獨厚的地理位置，有著巨大的收益潛質(zhì)。所以房地產(chǎn)商、房屋中介企業(yè)等市場主體極其愿意參與到城中村的治理中。因此，政府、市場、居民等主體在城中村治理的關(guān)系中有著復(fù)雜性和利益博弈性。

1.2城中村治理對象間的隔斷關(guān)系

城中村的人口結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，有原住居民，更有大量流動性人口。城中村的房屋和土地不僅是原居民群體生活住所，同時也為其帶來可觀的收益。原住居民基本過著衣食無憂的生活，但由于衛(wèi)生和治安環(huán)境惡劣也造成了低質(zhì)量的生活環(huán)境。因此財富積累到一定狀態(tài)的原住居民也會選擇離開城中村，融入城市，把其在城中村的房子租給外來流動人口。外來務(wù)工的農(nóng)民為城市低端產(chǎn)業(yè)提供了廉價勞動力，對于擁有知識和技術(shù)的外來人口也為城市提供大量的人力資源儲備。而且這些人也是城市發(fā)展的主要動力，帶動了城市餐飲業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、房產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的發(fā)展。雖然他們目前難以融入城市，但在他們的經(jīng)濟條件改善之前，如何把城中村變?yōu)橐粋€安定的暫時居住地，也是當(dāng)前城中村治理的一大難題。從兩大被治理主體關(guān)系來看，城中村原居民并不滿意外來人口進(jìn)入并造成的社區(qū)系統(tǒng)的混亂，但是又對其帶來的客觀租金收益較為依賴。他們“共同生活在一起，處在一系列的由結(jié)構(gòu)性的相互依賴所構(gòu)成的關(guān)系與問題中”，形成了互為依存、相互嵌套的結(jié)構(gòu)。但兩大群體之間仍然缺乏有效的溝通與交流，保持了一定的“社會距離”。

1.3城中村形成的制度根源分析

城鄉(xiāng)二元分割的社會制度是城中村形成的根源制度，這種社會制度把城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展模式進(jìn)行分離。如在土地制度方面，我國有關(guān)法規(guī)規(guī)定農(nóng)村實行土地集體所有制，而城市的土地則歸國家所有，并采取不同的使用和管理辦法。城中村土地的集體化使原村民保留所有權(quán)但不可單獨對外進(jìn)行市場交易，如果土地國有化會使農(nóng)民獲得土地交易權(quán)，但同時也會失去土地所有權(quán)。簡而言之，城中村的土地交易只能通過被政府征收的方式進(jìn)行交易，不能單獨直接與市場進(jìn)行土地交易。隨著城市經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展，政府對農(nóng)村的集體用地進(jìn)行征收利用，逐漸演變成農(nóng)村宅基地等構(gòu)成的村莊被城市國有用地包圍，形成了城市包圍農(nóng)村的城中村。從城中村建筑外觀的宏觀視角上看，城中村雜亂無章的各式建筑比比皆是。從城中村內(nèi)部的治理體系上看，基于土地制度的戶籍制度也阻礙了外地流動人口參與城中村治理的可能性。

1.4城中村的空間環(huán)境分析

人居環(huán)境惡劣事關(guān)城中村村民的生活質(zhì)量，因此改善其人居環(huán)境是城中村治理現(xiàn)代化機制優(yōu)化的關(guān)鍵。一方面，作為村民自治契約式規(guī)范，村規(guī)民約源于鄉(xiāng)土社會，更貼近群眾生活實際。但由于其村民參與積極性不高，制約城中村現(xiàn)代化的建設(shè)。關(guān)于城中村內(nèi)垃圾站點的設(shè)置、道路的清掃、污水的排放等日常生活環(huán)境治理的問題，村規(guī)民約的自治作用尤為重大。實現(xiàn)以“小村規(guī)撬動大治理”，達(dá)到城中村內(nèi)部生活環(huán)境的優(yōu)化。另一方，政府對城市整體環(huán)境規(guī)劃的重視程度也影響其在城市邊緣城中村環(huán)境的治理。因此，對于常態(tài)化的環(huán)境綜合整治行動，政府的政策作用首當(dāng)其沖。對于城中村的環(huán)境衛(wèi)生、消防安全等應(yīng)進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，及時對治理工作中遭遇的具體困難召開工作推進(jìn)研討會，與公眾協(xié)商解決，從而全面提高人居環(huán)境秩序。

2城中村治理機制的優(yōu)化

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的基本觀點和經(jīng)典釋義，一個系統(tǒng)只有滿足了適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、系統(tǒng)整合和潛在模式維持4個基本需求才能發(fā)揮其功能并維持系統(tǒng)的穩(wěn)定。結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化也意味著功能的改變和環(huán)境的變化。促進(jìn)結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)環(huán)境的變化，從而實現(xiàn)成城中村治理功能的現(xiàn)代化。

2.1適應(yīng)環(huán)境，促成多方合作

適應(yīng)性，主要是指城中村治理結(jié)構(gòu)從外部環(huán)境中獲得治理所需的資源，以及這些資源在其結(jié)構(gòu)中的安排。

城中村作為一個半開放的系統(tǒng)，與外界交流的頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于封閉的鄉(xiāng)村，原來的熟人、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被瓦解，半熟人社會或陌生人社會成為城中村的主要社會形態(tài)，導(dǎo)致城中村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變得異常復(fù)雜和多變。因此，城中村的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從外部環(huán)境包括政府、市場、社會中獲取治理所需的人力、物力、財力等各項資源，以及將這些資源在其結(jié)構(gòu)中合理安排，從而使得城中村的治理結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)所處的環(huán)境。在村集體與政府之間的關(guān)系中，村集體代表應(yīng)積極協(xié)調(diào)，哪些土地可以被征收，哪些土地留作村集體的共同利益經(jīng)營，從而做出合理的判斷。村集體在與市場的利益博弈中，市場可通過租借村集體土地的方式與村集體進(jìn)行交易，也不失為一種雙贏的方式。由此從中樹立新型復(fù)合治理的系統(tǒng)思維，共同構(gòu)建多元共治共享的多中心復(fù)合治理體系。

2.2制定目標(biāo)，共同創(chuàng)建社區(qū)

目標(biāo)達(dá)成性，城中村治理結(jié)構(gòu)有著其特定的主次關(guān)系排序，在制定治理現(xiàn)代化的目標(biāo)時應(yīng)引導(dǎo)多元主體和調(diào)動所有資源去達(dá)成所制定的目標(biāo)。

城中村目前是聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村與城市的緩沖地帶，其內(nèi)部現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的相對保持穩(wěn)定。但是城中村問題錯綜復(fù)雜，在治理目標(biāo)制定中應(yīng)包括兩方面：其一，在城中村外觀上，城中村的規(guī)劃要符合城市社區(qū)的發(fā)展要求，把城中村的社區(qū)規(guī)劃楔入城市規(guī)劃之中，注重加強城中村的公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合整個城市的格局和特點，使其在外觀上和城市建設(shè)相契合。其二，在城中村的精神文化建設(shè)方面，注意與該地的城市文化相融合，注重保護城中村原有的歷史文化和旅游資源。協(xié)調(diào)城中村與城市的人文景觀，創(chuàng)建城中村社區(qū)獨有的區(qū)域文化，建立和諧的城中村社區(qū)，推動城市人文精神的發(fā)展。因此，要使其實現(xiàn)治理機制的優(yōu)化，不能再單純依靠所謂的“村民自治”，而是要引導(dǎo)各方共同制定可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的治理目標(biāo)。

2.3調(diào)動資源，進(jìn)行利益整合

整合性，為實現(xiàn)治理機制的現(xiàn)代化目標(biāo)，城中村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)在治理過程應(yīng)始終保持一個整體的形態(tài)，政府、市場、居民等治理主體應(yīng)為其共同的目標(biāo)而相互承接配合和協(xié)調(diào)合作。

政府作為治理主體的重要角色，應(yīng)健全城中村的法律法規(guī)和各類保障體系，及時修訂或撤銷城鄉(xiāng)二元體制下影響城中村發(fā)展的體制性障礙，特別是土地政策的適時轉(zhuǎn)變是城中村政策建設(shè)的關(guān)鍵。在城中村出臺政策，對土地出讓金、土地出讓程序等，做出更為靈活的規(guī)定，協(xié)調(diào)好國家、集體、個人和開發(fā)商的利益。市場運行機制追求的是利益最大化，房地產(chǎn)開發(fā)商會在進(jìn)行認(rèn)真的成本核算后再考慮是否參與城中村的治理之中。因此，政府及時頒布有助于市場參與的優(yōu)惠、稅收減免和利益保護政策，可有效調(diào)動市場開發(fā)商參與城中村建設(shè)、更新和運營的積極性。城中村居民在參與公眾活動的過程中也會進(jìn)行潛意識的成本收益分析。建立行之有效的參與激勵機制，簡化參與程序是促進(jìn)城中村居民積極參與社區(qū)治理的關(guān)鍵。因此，促進(jìn)城中村治理主體之間的協(xié)調(diào)合作，可使得治理結(jié)構(gòu)保持整體的穩(wěn)定性并發(fā)揮其功能作用。

2.4文化維模，科技推動現(xiàn)代化

潛在模式維系性，通過建立統(tǒng)一的文化價值導(dǎo)向，聚集城中村的共生價值，可實現(xiàn)城中村現(xiàn)代化治理模式維持的功能。

傳統(tǒng)的村落形態(tài)與現(xiàn)代城市之間的差異沖突，毫無保留地集中反映在城中村的空間結(jié)構(gòu)中。經(jīng)濟發(fā)展帶來的就業(yè)機會和其豐足的公共文化和服務(wù)供給是城市的吸引力。眼前既然無法對城中村的制度根源、外觀設(shè)施做到一步到位的改變，也不能對其直接采取消亡措施。對于外來務(wù)工者將家鄉(xiāng)的生活方式和生活習(xí)慣，乃至在家鄉(xiāng)的居住空間布局移植到打工地，形成類似于家鄉(xiāng)的第二故鄉(xiāng)。因為外來人口的城市認(rèn)同感是一個逐步建立的過程，城市認(rèn)同感有利于心理的安全感和依戀感的構(gòu)建，從而促進(jìn)社會安全體系的構(gòu)建與維持。隨著網(wǎng)絡(luò)化信息技術(shù)的發(fā)展及其帶來的系列技術(shù)紅利，技術(shù)治理偏向于表明科學(xué)技術(shù)在治理領(lǐng)域中的應(yīng)用，即數(shù)字時代治理。因此，面對城中村這樣一個龐雜的治理系統(tǒng)，并維持其治理機制的現(xiàn)代化。政府使用制度治理，為城中村提供了一個具有合法性、合理性的操作指南和衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時也可推崇技術(shù)治理。如將智能卡、APP等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運用到城中村治理之中，提供“智慧管家”服務(wù)，不僅實現(xiàn)了城中村治理的信息化，大大提高了城中村治理的效率，而且維持了其結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，也推動了城中村治理機制的現(xiàn)代化進(jìn)程。

3結(jié)語

城中村不會在短時間內(nèi)消失，因此對其進(jìn)行現(xiàn)代化的治理有其必要性。從結(jié)構(gòu)主義的視角分析城中村，發(fā)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)中的多元治理主體和治理對象的關(guān)系有著復(fù)雜性和利益博弈性，其制度根源有其不可輕易改變的趨向，以及其空間環(huán)境建設(shè)的重要性。城中村系統(tǒng)的特點決定了其功能作用的特殊性，包括城中村治理中內(nèi)外環(huán)境的差異性、治理的短期目標(biāo)與城市建設(shè)相同、治理主體多元卻存在共同利益以及社區(qū)文化建設(shè)維持穩(wěn)定。促進(jìn)城中村治理功能的現(xiàn)代化，從而推動城中村治理現(xiàn)代化的機制優(yōu)化。

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