PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范策略研究

摘要：隨著我國進(jìn)入老齡化社會(huì)的步伐加快，公眾對養(yǎng)老資源的需求日益增長，但養(yǎng)老資源作為一種特殊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，單靠政府或市場都無法滿足群眾需求，所以運(yùn)用PPP模式引入社會(huì)資本是緩解養(yǎng)老資源緊張的重要手段。通過系統(tǒng)性分析我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀找出養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目存在的困境，最后根據(jù)面臨的現(xiàn)實(shí)困境提出風(fēng)險(xiǎn)對策與建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.056

1養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

“PPP”是“Public-Private-Partnership”的縮寫，是政府和社會(huì)資本合作模式，其具體指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。從2016年開始養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)入大眾視野，各省市政府積極引入社會(huì)資本共建養(yǎng)老服務(wù)中心。截至2023年2月，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目在建95個(gè)并呈現(xiàn)以下特征。

1.1項(xiàng)目數(shù)量較少且區(qū)域分布不均衡

目前我國PPP項(xiàng)目主要圍繞市政工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等行業(yè)開展，在建的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目與其他項(xiàng)目相比數(shù)量較少，僅占比11%，數(shù)量遠(yuǎn)低于其他項(xiàng)目。同時(shí)在區(qū)域分布上差異較大，如山東省在建養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量遙遙領(lǐng)先，共計(jì)16個(gè)；山東、河南、廣東、江蘇、江西、陜西6省總共在建養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目48個(gè)，占總數(shù)51%。因此，可以看到我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目區(qū)域間分布不均衡，存在有些省份還不夠重視或者經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因資金問題導(dǎo)致進(jìn)展緩慢的問題。

1.2項(xiàng)目落地困難，執(zhí)行率低

目前我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段的有70個(gè)，占比73.7%，低于平均水平81.4%。與其他公共服務(wù)相比，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目投入較大，不僅只是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還涉及到醫(yī)療設(shè)備引進(jìn)，所以通常情況下養(yǎng)老服務(wù)中心會(huì)分為三至四期持續(xù)建設(shè)，導(dǎo)致社會(huì)資本的投資回報(bào)期較長。此外，即使項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，與其他公共服務(wù)相比，社會(huì)資本方在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中并不能“一勞永逸”，需要不斷投入人力、財(cái)力、物力對項(xiàng)目進(jìn)行日常維護(hù)，密切關(guān)注市場動(dòng)向與服務(wù)安全問題，所以養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營成本較高，較為依賴政府補(bǔ)貼。因此與其他PPP項(xiàng)目相比，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目落地困難，執(zhí)行率不高。

1.3項(xiàng)目運(yùn)作方式以BOT為主

目前在建的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行方式以BOT模式為主，共51個(gè)，占總數(shù)53.7%。BOT模式即建設(shè)——運(yùn)營——移交（BOT），以政府和項(xiàng)目公司之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向項(xiàng)目公司頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心并管理和經(jīng)營養(yǎng)老服務(wù)。政府在過程中對提供養(yǎng)老服務(wù)的定價(jià)加以監(jiān)督與限制，但需要保證項(xiàng)目公司有獲利機(jī)會(huì)，整個(gè)過程中風(fēng)險(xiǎn)由政府與社會(huì)資本共同分擔(dān)，但項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營期的風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)。當(dāng)特許期限到期后，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府制定部門經(jīng)營和管理，BOT交易模式具體如下圖1所示。

圖1養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)BOT項(xiàng)目

1.4回報(bào)機(jī)制較為單一

目前我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的回報(bào)方式主要有兩種，一種是可行性缺口補(bǔ)助，共有59個(gè)項(xiàng)目，占比62.1%；另一種是使用者付費(fèi)，共有35個(gè)項(xiàng)目，占比36.8%。政府付費(fèi)非常稀少，只有1個(gè)項(xiàng)目，為浙江省建德市殘疾人托養(yǎng)中心。因此，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的主要付費(fèi)來源是老年人及其家庭，這在一定程度上造成項(xiàng)目公司的運(yùn)營受市場影響較大，存在市場風(fēng)險(xiǎn)。其次，授權(quán)機(jī)構(gòu)有權(quán)對項(xiàng)目公司的產(chǎn)品數(shù)量與定價(jià)進(jìn)行監(jiān)督與限制，項(xiàng)目公司定期接受政府授權(quán)機(jī)構(gòu)的考核，只有績效達(dá)標(biāo)才能獲得可行性缺口補(bǔ)助，而可行性缺口補(bǔ)助也是項(xiàng)目公司除使用者付費(fèi)外的收入來源。

2PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目vhQnxJbqdgZasSGjxxQ7KNIbOIRE1OHwM5Cyh8uTlq4=存在困境分析

根據(jù)上述的數(shù)據(jù)可以看出，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量在整個(gè)PPP項(xiàng)目總數(shù)的比例較低且養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目面臨“落地難”的困境，與其他行業(yè)的PPP項(xiàng)目相比，社會(huì)資本方的參與熱情不高，進(jìn)展較慢。我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目主要存在以下困境。

2.1政府扶持力度不夠

PPP項(xiàng)目涉及多種公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府對于資金按比例分配，中國屬于發(fā)展中國家，所以政府的資金投入在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境治理的比重較大，對于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目仍較難顧及。此外，隨著社會(huì)老齡化的加劇，政府雖然提高了社會(huì)養(yǎng)老資金的支出，但主要用于養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，對于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)所配套的資金有限，缺口仍然較大。從當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入收支平衡考慮，資金缺口擴(kuò)大對當(dāng)?shù)刎?cái)政會(huì)造成一定影響，也不利于增加民眾的福祉。因此，依靠政府的收入來完成機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營存在現(xiàn)實(shí)困難，從長遠(yuǎn)來看，公私部門共同合作的PPP模式應(yīng)該會(huì)占據(jù)未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的較大比例。

2.2養(yǎng)老領(lǐng)域從業(yè)人員服務(wù)能力較低

當(dāng)前我國的養(yǎng)老領(lǐng)域從業(yè)人員存在企業(yè)參與養(yǎng)老項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較淺和一線養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)不高的問題。以往我國只有養(yǎng)老福利院，屬于政府主辦，后來逐漸有一些私人養(yǎng)老院，但都規(guī)模較小，僅能滿足如吃飯、休息、看護(hù)等最基本需求。PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目多數(shù)是綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，業(yè)務(wù)涵蓋老人身體追蹤檢查、專業(yè)醫(yī)療護(hù)理、獨(dú)立酒店式公寓、娛樂設(shè)施等，業(yè)務(wù)多樣化對運(yùn)營企業(yè)提出了更高的要求。但大多企業(yè)都是初涉養(yǎng)老領(lǐng)域，在知識(shí)儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)管理上不夠充足。另外，綜合養(yǎng)老服務(wù)中心對于從事養(yǎng)老服務(wù)的一線人員要求較高，不僅需要豐富的專業(yè)理論知識(shí)和技能，還需要具備醫(yī)療背景。但當(dāng)前絕大多數(shù)一線養(yǎng)老服務(wù)人員并沒有接受過專業(yè)的教育，只有短時(shí)間的技能培訓(xùn)，無法滿足老人的需求；而護(hù)理人員的收入較低使得養(yǎng)老服務(wù)對具備專業(yè)醫(yī)療知識(shí)的人員缺乏吸引力，所以長期下來從事養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)水平難以滿足未來老齡化社會(huì)的需求。

2.3社會(huì)資本方的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較高

與其他市政項(xiàng)目相比，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較高。首先，養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目投入的資金較大，從投入到完全經(jīng)營需要時(shí)間，同時(shí)進(jìn)入經(jīng)營期后也要參與市場競爭，面臨的環(huán)境更為復(fù)雜，導(dǎo)致投資回報(bào)期較長。其次，定位中高端市場的大型養(yǎng)老社區(qū)雖然收益前景良好，比較具備商業(yè)價(jià)值，但高收益意味著高風(fēng)險(xiǎn)，綜合投入巨大，監(jiān)管運(yùn)營又復(fù)雜，而該類項(xiàng)目發(fā)起時(shí)間略晚，參與企業(yè)缺乏運(yùn)營監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。再者，老年人在身體與精神上都較為脆弱，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)生碰撞、疾病等意外事件的概率較高，而我國相關(guān)法律法規(guī)并不完善，在面對一些情況時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易處于被動(dòng)地位，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)較大。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入主要通過向老人或者其家屬收取費(fèi)用，并且一般是按期繳費(fèi)，當(dāng)出現(xiàn)延遲或拖欠費(fèi)用的情況時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能夠采取督促的方法，沒有其他措施。因此對于社會(huì)資本方來說養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的整體運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較大。

3PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范策略

一個(gè)完整PPP項(xiàng)目周期是由準(zhǔn)備期—建設(shè)期—運(yùn)營期—移交期構(gòu)成，面對養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的困境，可從項(xiàng)目生命周期出發(fā)，從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度幫助政府和社會(huì)資本方提前“防患于未然”，使得項(xiàng)目健康良好運(yùn)行。下面將會(huì)從4個(gè)時(shí)期對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范提出建議。

3.1準(zhǔn)備期風(fēng)險(xiǎn)防范對策

在項(xiàng)目準(zhǔn)備期政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，積極承擔(dān)其自身責(zé)任，如政府需要在初期對項(xiàng)目進(jìn)行評估制定科學(xué)的預(yù)算方針，減少預(yù)算與實(shí)際的偏離；有關(guān)部門完善相關(guān)規(guī)定，減少養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目在土地獲取方面的阻礙；有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)項(xiàng)目的審批流程，避免審批延誤造成的風(fēng)險(xiǎn)；政府人員積極學(xué)習(xí)PPP項(xiàng)目的相關(guān)知識(shí)，逐步積累豐富的經(jīng)驗(yàn)，與社會(huì)資本方一起對項(xiàng)目進(jìn)行研討；政府加快完善立法，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)制定相關(guān)法律法規(guī)，并保持政策穩(wěn)定性；對于存量項(xiàng)目，政府積極推動(dòng)資產(chǎn)證券化，引入金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行評級，順利募集資金投入項(xiàng)目的日常運(yùn)營及股東分紅，激活市場活力。

此外，社會(huì)資本方在準(zhǔn)備期就需要對項(xiàng)目成本進(jìn)行有效控制，展開精確的財(cái)務(wù)測算，確保在項(xiàng)目初期對成本有合理的預(yù)測。積極開展多元化的融資渠道，采取多種融資手段，如股權(quán)、債券等達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分散的目的。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建融資平臺(tái)，把互聯(lián)網(wǎng)金融與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目結(jié)合，公開化的信息平臺(tái)有利于提高社會(huì)資本積極性。

3.2建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)防范對策

建設(shè)期將會(huì)面臨建設(shè)工期風(fēng)險(xiǎn)、安全施工風(fēng)險(xiǎn)、適老化設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，其中社會(huì)資本方是建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，但是政府部門也要相應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。對于政府而言，首先政府應(yīng)該創(chuàng)造良好的營商環(huán)境為運(yùn)營方提供支持，保證政策的穩(wěn)定性，其次政府可以成立專門的小組對項(xiàng)目所在區(qū)域的環(huán)境進(jìn)行分析，514b7aab89f9a98a81d25bc8364d3f1a8e5f6bd58e255bfafeaa0338e51f5344深入了解區(qū)域內(nèi)的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、市場需求等，保持與社會(huì)資本方的溝通，最后政府應(yīng)該履行監(jiān)督責(zé)任，在項(xiàng)目建設(shè)期按時(shí)間節(jié)點(diǎn)定期檢查施工各指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，督促施工方按質(zhì)按期完成建設(shè)任務(wù)。

對于社會(huì)資本方而言，首先，在建設(shè)期需要選擇合適的施工方，對施工方進(jìn)行監(jiān)督與考核。在建設(shè)過程中，對潛在風(fēng)險(xiǎn)提前準(zhǔn)備預(yù)案，同時(shí)進(jìn)行成本控制，追蹤采購成本，挑選合適的供應(yīng)商。其次，社會(huì)資本方要及時(shí)更新相關(guān)知識(shí)，學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極了解適用于養(yǎng)老領(lǐng)域的產(chǎn)品或服務(wù)的最新研發(fā)趨勢，與設(shè)計(jì)公司保持交流，爭取做到適老化、設(shè)計(jì)合理化，新技術(shù)場景多應(yīng)用。最后，社會(huì)資本的主體在建設(shè)期也要重視公眾利益，盡量做到給周邊區(qū)域帶來的施工影響最小化，注重綠色技術(shù)與綠色產(chǎn)品的使用，減少環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。

3.3運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)防范對策

在項(xiàng)目運(yùn)營期將會(huì)面臨市場需求風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、老年人意外事件、老服務(wù)水平風(fēng)險(xiǎn)等。此類風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)，但是政府部門也可以給予輔助。該階段需要運(yùn)營方重視專業(yè)人員的投入與培養(yǎng)，聘請具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家作為顧問指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)，分階段有計(jì)劃地提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能，同時(shí)聘請專業(yè)人力資源機(jī)構(gòu)進(jìn)行薪酬優(yōu)化以吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。此外，與志愿者機(jī)構(gòu)與高校建立合作關(guān)系，互通有無，解決養(yǎng)老服務(wù)人員短缺問題，也能培養(yǎng)潛在的養(yǎng)老服務(wù)人員。

對于政府而言，可以和社會(huì)資本方合作成立辦事處，專門負(fù)責(zé)對養(yǎng)老服務(wù)市場變化、價(jià)格波動(dòng)等研究，幫助運(yùn)營方制定合理的市場價(jià)格。為提高社會(huì)資本方積極性，政府可通過補(bǔ)貼、降低稅費(fèi)的方式適度緩解社會(huì)資本方負(fù)擔(dān)。此外，政府需要完善相關(guān)制度保障，比如在區(qū)域規(guī)劃時(shí)測算老年人口密集度，從而提前規(guī)劃在區(qū)域內(nèi)合理配置養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量；出臺(tái)涉及養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)細(xì)則，明確養(yǎng)老中心、老人、家屬三方的責(zé)任關(guān)系，做到有法可依。

3.4移交期風(fēng)險(xiǎn)防范對策

在項(xiàng)目移交期主要面臨第三方違約風(fēng)險(xiǎn)、公私權(quán)責(zé)分配風(fēng)險(xiǎn)、移交內(nèi)容不對稱風(fēng)險(xiǎn)等。移交期需要政府部門和社會(huì)資本方雙方互相配合，建立良好的合作關(guān)系。首先，為了防止出現(xiàn)第三方違約或權(quán)責(zé)分配不均風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該構(gòu)建完善的合同體系，對雙方的責(zé)任與權(quán)利做出明確且詳細(xì)的劃分。其次，在合作機(jī)制中應(yīng)遵循公平原則，不能因?yàn)殡p方地位的不同而造成不公平的分配，政府部門要確保與尊重社會(huì)資本方的利益，這樣才能激勵(lì)社會(huì)資本方參與到養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中。最后，政府部門和社會(huì)資本方要構(gòu)建交流平臺(tái)，定期進(jìn)行信息交換，避免因信息不對稱造成移交內(nèi)容不完善、移交時(shí)間延后等風(fēng)險(xiǎn)。

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