美國SEC意見信對我國監(jiān)管問詢的啟示

摘要：SEC意見信作為美國資本市場的重要監(jiān)管工具，經(jīng)過近1個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，為投資者和上市公司提供了寶貴的監(jiān)管意見。而我國監(jiān)管問詢制度起步較晚，在全面注冊制實(shí)施的背景下，借鑒SEC意見信的先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，有助于完善我國資本市場的監(jiān)管體系，更好地應(yīng)對資本市場的變革和挑戰(zhàn)。文章對美國SEC意見信的基本情況、相關(guān)法律和演進(jìn)過程進(jìn)行了詳細(xì)梳理，分析了其對我國監(jiān)管問詢制度的借鑒意義，并提出了針對性的政策建議。

關(guān)鍵詞：SEC意見信；意見函；監(jiān)管問詢；問詢函

中圖分類號：F74文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.020

0引言

2023年中央金融工作會(huì)議針對金融監(jiān)管領(lǐng)域做出了具體部署，此次會(huì)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了全面加強(qiáng)金融監(jiān)管的重要性。監(jiān)管問詢作為我國資本市場的常態(tài)化監(jiān)管工具，對完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系和落實(shí)具體規(guī)劃要求發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但是，我國的監(jiān)管問詢起步較晚，還不具備十分成熟的制度建設(shè)和豐富的經(jīng)驗(yàn)積累。而國外發(fā)達(dá)國家的問詢式監(jiān)管起步較早，經(jīng)驗(yàn)相對豐富，流程相對完善，其中具有代表性的是美國證券交易委員會(huì)的意見信。

美國證券交易委員會(huì)（SEC）以嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和高透明度要求而聞名，SEC意見信（CommentLetters）作為美國資本市場的重要監(jiān)管工具，已經(jīng)運(yùn)行了近一個(gè)世紀(jì)之久，見證了美國資本市場的變遷。從最初的探索試驗(yàn)到如今的廣泛應(yīng)用，不僅為投資者提供了寶貴的監(jiān)管意見，還為上市公司的合規(guī)運(yùn)營敲響了警鐘。隨著我國全面注冊制的正式實(shí)施，借鑒汲取發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對于我國資本市場監(jiān)管體系的完善與提升具有積極的啟示意義。由于我國交易所問詢函與美國SEC意見信有一定相似之處，并且國內(nèi)學(xué)術(shù)界幾乎沒有對SEC意見信的研究，因此，本文將對SEC意見信的基本情況和發(fā)展歷程進(jìn)行梳理剖析，探討其對我國監(jiān)管問詢制度的借鑒意義和現(xiàn)實(shí)啟示。

1SEC意見信的概念、審查流程與起源

1.1SEC意見信的概念

SEC意見信是美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)常用的監(jiān)管手段。由會(huì)計(jì)和信息披露等方面的專家組成SEC工作人員從投資者的角度對公司文件（如IPO注冊文件和定期財(cái)務(wù)報(bào)告等）進(jìn)行審查，并就投資者在閱讀文件時(shí)可能提出的問題要求公司提供答復(fù)，解答相關(guān)詢問事項(xiàng)并提供額外資料。SEC審查員對該公司的問詢內(nèi)容和收函公司的書面回復(fù)，統(tǒng)稱為“SEC意見信”。在審查完成之前，審查員的問詢問題和相關(guān)公司的回復(fù)不會(huì)進(jìn)行披露。在審核完成后的20個(gè)工作日后，意見信將在SEC的電子數(shù)據(jù)系統(tǒng)上全部公開，供投資者查閱。其目的是獲取有關(guān)公司運(yùn)營、財(cái)務(wù)狀況、治理結(jié)構(gòu)、合規(guī)和道德規(guī)范等方面的信息，確保公司遵守市場法規(guī)、降低市場信息不對稱程度和維護(hù)投資者權(quán)益。

1.2SEC意見信的審查流程

在意見信的一般審查過程中，SEC初級審查員首先審查公司文件，核實(shí)其是否符合適用會(huì)計(jì)和披露要求，并提出一系列意見。隨后，高級審查員對初級審查員的意見進(jìn)行修改審查，審查意見需要經(jīng)過高級審查員簽字批準(zhǔn)后才會(huì)被采納。審查的完成時(shí)間取決于SEC工作人員對公司答復(fù)的滿意程度，并告知公司沒有進(jìn)一步意見時(shí)結(jié)束審查流程。

1.3SEC意見信的起源

SEC意見信起源于20世紀(jì)30年代的金融危機(jī)和投資丑聞。在1929—1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，美國證券市場遭受金融危機(jī)和投資丑聞的嚴(yán)重沖擊，再加之市場缺乏透明度和監(jiān)管，部分公司為了獲得更好的市場表現(xiàn)，選擇隱瞞負(fù)面信息或夸大正面信息，導(dǎo)致投資者利益受到嚴(yán)重?fù)p害。為解決這些問題，美國政府先后通過了《證券法》和《證券交易法》，并以《證券交易法》為法律基礎(chǔ)成立了美國證券交易委員會(huì)，由此確立了對證券市場的依法監(jiān)管。

《1933年證券法》主要調(diào)整證券發(fā)行過程中的法律問題。該法律規(guī)定了公司公開發(fā)行證券時(shí)注冊文件的要求和信息披露的內(nèi)容，為SEC意見信提供了一定的法律依據(jù)。意見信的正式出現(xiàn)是在《1934年證券交易法》中，該法律設(shè)立SEC作為專門負(fù)責(zé)監(jiān)管證券市場的機(jī)構(gòu)，詳細(xì)規(guī)定了SEC的職責(zé)權(quán)限和監(jiān)管范圍，其中包括意見信的運(yùn)作要求等內(nèi)容，為建立意見信機(jī)制提供了法律基礎(chǔ)。該法律要求公司向SEC提交注冊文件，并賦予SEC發(fā)出意見信的權(quán)力，對公司提出具體的監(jiān)管要求和建議。

2SEC意見信的發(fā)展歷程

2.1初步探索階段（1930—1940年）

在這一階段，美國正深陷經(jīng)濟(jì)大蕭條的陰影下，而美國證券市場由于信息不對稱問題嚴(yán)重，投資者利益受損情況頻發(fā)。為了恢復(fù)市場信心和保護(hù)投資者利益，美國政府開始加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)管，并引入了一系列法律。隨著《1933年證券法》和《1934年證券交易法》的出臺(tái)，意見信作為針對信息披露的監(jiān)管手段開始出現(xiàn)，并逐漸得到了市場的接受和認(rèn)可，成為增加市場信息透明度和準(zhǔn)確性的重要監(jiān)管工具之一。

在初步探索階段，意見信作為一種監(jiān)管手段開始嶄露頭角。其主要職責(zé)是對公司的信息披露進(jìn)行評估和反饋，強(qiáng)調(diào)公開透明度，減少信息不對稱。后期，意見信逐漸贏得市場的接受和認(rèn)可，成為監(jiān)管工具箱中的重要組成部分。這一時(shí)期的努力為后續(xù)監(jiān)管發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，使得美國證券市場逐漸建立了更加健康、透明的監(jiān)管框架。

2.2規(guī)范擴(kuò)展階段（1950—1970年）

隨著美國證券市場的恢復(fù)和發(fā)展，SEC開始將意見信規(guī)范化，明確了意見信的程序和內(nèi)容要求，以提高其一致性和有效性。在這一階段，SEC不僅要求公司在注冊時(shí)提供相關(guān)文件，還要求公司在發(fā)生重大事件或進(jìn)行重大交易時(shí)提供相關(guān)文件，以評估公司的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí)，意見信的范圍也逐漸擴(kuò)大，不再局限于財(cái)務(wù)報(bào)告方面。SEC開始向公司提供關(guān)于合規(guī)性、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的建議和指導(dǎo)，使得意見信成為公司決策和運(yùn)營的重要參考依據(jù)。此外，SEC還對意見信的內(nèi)容、格式和簽署機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)范和要求，以確保意見信的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

2.3數(shù)字化應(yīng)用階段（1980—1990年）

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和監(jiān)管需求的增加，數(shù)字化審批開始在SEC意見信中加以應(yīng)用。公司可以通過EDGAR系統(tǒng)在線上傳注冊文件，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對這些文件進(jìn)行即時(shí)審批和回應(yīng)，減少了紙質(zhì)提交所需的處理時(shí)間，加快了監(jiān)管流程。同時(shí)，EDGAR系統(tǒng)作為一個(gè)電子數(shù)據(jù)庫，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以方便地檢索存檔的意見信，更好地了解公司的合規(guī)歷史?？傮w而言，EDGAR系統(tǒng)在SEC意見信中的應(yīng)用為監(jiān)管流程帶來了革命性的改變，提高了監(jiān)管效率、透明度和精準(zhǔn)性。

此外，在這個(gè)階段SEC在監(jiān)管框架中開始將意見信的適用范圍擴(kuò)大。除了公司財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)評估外，意見信的輻射范圍還擴(kuò)展到了并購、私有化等領(lǐng)域。這標(biāo)志著意見信不僅僅局限于財(cái)務(wù)方面，還貫穿于公司各項(xiàng)重要活動(dòng)之中。

2.4廣泛推行階段（2000年至今）

2001年以來，美國資本市場出現(xiàn)了一系列企業(yè)財(cái)務(wù)丑聞，安然、環(huán)球電訊、世界通信、施樂等知名企業(yè)紛紛承認(rèn)存在財(cái)務(wù)舞弊，眾多財(cái)務(wù)不端行為對投資者權(quán)益和市場穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。為了恢復(fù)公眾對資本市場的信心并增強(qiáng)公司的財(cái)務(wù)透明度，2002年，美國國會(huì)制定了《薩班斯—奧克斯利法案》，該法案強(qiáng)調(diào)建立更為透明和規(guī)范的財(cái)務(wù)報(bào)告和內(nèi)部控制制度。該法案第四章第408節(jié)要求：SEC應(yīng)本著保護(hù)投資者為目的，定期、系統(tǒng)地針對準(zhǔn)備面向公眾發(fā)行證券或?qū)⒃诿绹C券交易所上市的公司，依據(jù)《1934年證券交易法》，對公司的注冊申請、招股書、財(cái)務(wù)報(bào)告等文件進(jìn)行詳細(xì)審核。自該法案頒布之后，意見信這一監(jiān)管措施開始被SEC廣泛使用。

3SEC意見信的相關(guān)法律與審查范圍

SEC意見信的審查范圍相當(dāng)廣泛，同時(shí)伴隨著多個(gè)重要法律的支持。以下是意見信相關(guān)的重要法律及法律支持的審查范圍。

（1）《1933年證券法》：該法律要求公司在進(jìn)行證券發(fā)行時(shí)提供真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息，所支持的審查范圍涵蓋了公司信息披露的合規(guī)性，確保投資者能夠獲得充分可信的信息。

（2）《1934年證券交易法》：該法律規(guī)范了證券市場的運(yùn)作，所支持的審查范圍包括對證券交易活動(dòng)的監(jiān)管，防止內(nèi)幕交易等不當(dāng)行為。此外，該法律也規(guī)定上市公司需要定期向SEC提交財(cái)務(wù)狀況等文件，SEC會(huì)審查這些文件的準(zhǔn)確性和完整性。

（3）《2002年薩班斯—奧克斯利法案》：該法案加強(qiáng)了對公司財(cái)務(wù)報(bào)告的提交要求，并要求公司高層對公司財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，所支持的審查范圍涵蓋了對公司內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)報(bào)告的有效性評估。

綜上所述，SEC意見信的審查范圍廣泛，得到了多個(gè)法律的支持?！?933年證券法》確保投資者獲取真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息，而《1934年證券交易法》規(guī)范了證券市場運(yùn)作，包括對交易活動(dòng)和公司報(bào)告的監(jiān)管。《2002年薩班斯—奧克斯利法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了對公司財(cái)務(wù)報(bào)告的要求和高層領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這些法律共同構(gòu)成了一個(gè)有力的法律框架，確保了市場的公正透明，并保護(hù)了投資者的權(quán)益。

4SEC意見信的影響與評價(jià)

首先，美國SEC意見信被業(yè)界公認(rèn)為資本市場監(jiān)管的重要工具。意見信中的問詢與回復(fù)機(jī)制為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了有力的洞察手段，使其能夠深入探索上市公司的運(yùn)營狀況，并適時(shí)采取必要的監(jiān)管措施。其次，意見信的實(shí)施提升了市場的透明度和投資者的信心。通過強(qiáng)制上市公司進(jìn)行更全面、更準(zhǔn)確的信息披露，促使公司內(nèi)塑合規(guī)文化，進(jìn)而提升信息披露的質(zhì)量。這不僅有助于投資者做出更為明智的投資決策，也增強(qiáng)了資本市場的公正性和穩(wěn)定性。此外，意見信進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)管效能。憑借有針對性的問詢，SEC能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對市場中的潛在問題，預(yù)防潛在的欺詐行為，從而保護(hù)投資者的權(quán)益。這使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備了更強(qiáng)的應(yīng)變能力，在資本市場變革的同時(shí)維持有效的監(jiān)管。最后，意見信構(gòu)建了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與上市公司之間的互動(dòng)機(jī)制。這種互動(dòng)機(jī)制有助于雙方更好地理解對方的立場和需求，促進(jìn)了有效的溝通。通過雙方互動(dòng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠更有針對性地制定相關(guān)政策和規(guī)定，推動(dòng)資本市場的有序運(yùn)作。

總體而言，美國SEC意見信作為一種靈活有效的工具，通過問詢、回應(yīng)和互動(dòng)機(jī)制推動(dòng)了資本市場的規(guī)范和健康發(fā)展。然而，隨著資本市場的持續(xù)演變，可能需要對該監(jiān)管方式進(jìn)行不斷的優(yōu)化和調(diào)整，以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)和需求。

5政策建議

通過審視美國SEC意見信的歷史演變過程，可以得出一些有益的啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒，以引領(lǐng)我國問詢函制度朝著更加完善、更有效的方向發(fā)展。

5.1逐步完善問詢函的法制框架

從美國SEC意見信近百年的演進(jìn)歷程中可以看出，法制框架的逐步完善是保障資本市場監(jiān)管體系健康發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。我國監(jiān)管問詢制度在未來的發(fā)展中，可以借鑒SEC意見信的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，注重法制框架的逐步完善，在資本市場發(fā)展的不同時(shí)期針對主要矛盾出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，為問詢函制度提供穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)；同時(shí)針對監(jiān)管實(shí)踐中存在的問題和挑戰(zhàn)，及時(shí)進(jìn)行法律法規(guī)的修訂和完善，確保監(jiān)管問詢可以更好地適應(yīng)快速變化的市場環(huán)境和監(jiān)管需求。其次，通過法制框架的逐步完善，可以增強(qiáng)監(jiān)管問詢制度的規(guī)范性和可操作性。明確的法律框架有助于規(guī)范監(jiān)管流程，確保問詢函的發(fā)起、回應(yīng)和后續(xù)處理都符合法定程序，提高監(jiān)管的透明度和公正性。同時(shí)，完善的法制框架也為監(jiān)管問詢提供了更有力的法律依據(jù)，使監(jiān)管部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)更具可操作性和有效性。

5.2培養(yǎng)專業(yè)化的監(jiān)管問詢隊(duì)伍

美國SEC意見信的審核人員主要由會(huì)計(jì)、法律、信息披露專家組成，其具備豐富的專業(yè)知識和細(xì)分業(yè)務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，能夠深入理解不同行業(yè)的運(yùn)作機(jī)制，準(zhǔn)確判斷上市公司信息披露的合規(guī)性。為了更好地適應(yīng)日益復(fù)雜的市場環(huán)境，我國監(jiān)管人才隊(duì)伍也應(yīng)培養(yǎng)不同專業(yè)領(lǐng)域的人才，以形成一支專業(yè)、多元的監(jiān)管隊(duì)伍，確保監(jiān)管的專業(yè)性、全面性和有效性。其次，為了更好地適應(yīng)市場的復(fù)雜性，還應(yīng)對監(jiān)管隊(duì)伍進(jìn)行跨領(lǐng)域的專業(yè)培養(yǎng)，使得監(jiān)管人才更有能力審慎評估公司的經(jīng)營狀況和信息披露的合規(guī)性。此外，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立專業(yè)化的培訓(xùn)認(rèn)證機(jī)制，確保監(jiān)管人才具備高水平的專業(yè)素養(yǎng)，不斷更新監(jiān)管人員的知識體系，使其始終保持對市場變化的敏感性和應(yīng)變能力。

5.3推動(dòng)信息技術(shù)與監(jiān)管問詢的融合

EDGAR系統(tǒng)在SEC意見信中的應(yīng)用已有數(shù)十年的歷史，現(xiàn)已經(jīng)成為SEC主要的電子數(shù)據(jù)收集、分析和檢索系統(tǒng)，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了高效、精準(zhǔn)的問詢支持。隨著科技的快速發(fā)展，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極推動(dòng)先進(jìn)的信息技術(shù)手段與監(jiān)管問詢的深度融合。例如大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)將為監(jiān)管提供更全面的數(shù)據(jù)支持和深度分析能力，不僅有助于準(zhǔn)確識別市場異常和潛在風(fēng)險(xiǎn)，還能提高問詢效率和準(zhǔn)確性，為監(jiān)管決策提供更可靠的依據(jù)。其次，還應(yīng)推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與科技公司的合作，共同開發(fā)適用于監(jiān)管問詢的創(chuàng)新解決方案。此外，監(jiān)管部門還應(yīng)與科技行業(yè)密切合作，更及時(shí)地獲取最新技術(shù)成果，并將其應(yīng)用于問詢函制度的優(yōu)化中?？傮w而言，推動(dòng)信息技術(shù)與監(jiān)管問詢的融合是提升監(jiān)管問詢有效性的重要途徑。通過充分利用先進(jìn)技術(shù)手段，有助于加速監(jiān)管問詢制度的現(xiàn)代化和智能化進(jìn)程。

5.4加強(qiáng)國際交流與合作

通過加強(qiáng)與美國SEC等發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交流，我國監(jiān)管部門可以更清晰地判斷全球資本市場的監(jiān)管趨勢，汲取各國在問詢式監(jiān)管實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國的資本市場監(jiān)管體系注入新的方法和理念。其次，國際交流有助于拓寬監(jiān)管視野。在了解不同國家面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)和解決方案的過程中，我國監(jiān)管部門能夠更全面地制定和調(diào)整監(jiān)管政策，形成更靈活、適應(yīng)性更強(qiáng)的問詢函制度，更好地適應(yīng)快速變化的市場環(huán)境。此外，通過與各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立緊密合作關(guān)系，共同探討監(jiān)管工具的創(chuàng)新和發(fā)展，有助于推動(dòng)監(jiān)管手段的升級，從而更有效地應(yīng)對資本市場的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

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