行政法典化的漸進(jìn)主義路徑

摘 要：行政法典是規(guī)范行政權(quán)和保護(hù)公民合法權(quán)益的最高級別的規(guī)范形式。法典化反映的是編纂法典的動態(tài)的發(fā)展趨勢，其表現(xiàn)形式可以是多元化的，構(gòu)造可以是多層次的，發(fā)展可以是漸進(jìn)的、多階段的。行政法典的理論構(gòu)想包含行政法總則、行政基本法、行政程序法三種模式。行政法典化受行政法體系、立法成果、行政法理論以及文化等因素影響。從目標(biāo)定位來看，要降低理想型、高級形態(tài)行政法典的預(yù)期，采取一種更為務(wù)實的局部性、適應(yīng)性、漸進(jìn)性、階段性為特征的適度法典化的路徑。在功能主義與漸進(jìn)主義的雙重視角下，把行政程序法作為行政基本法典的實現(xiàn)路徑，更具有可行性和操作性。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)主義 法典化 行政基本法 行政法總則 行政程序法

2020 年民法典的出臺是我國立法史上的一件大事，從立法模式到立法技術(shù)都對其他領(lǐng)域部門法的法典化提供了有力的借鑒價值。習(xí)近平總書記指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”民法典的出臺也迅速引起行政法學(xué)理論界和實務(wù)界的熱烈討論。目前行政法學(xué)界討論主要集中在以下幾個方面：一是現(xiàn)在制定行政法典的時機(jī)和條件是否具備；二是行政法典的體例如何進(jìn)行編排設(shè)計；三是行政法典化的具體路徑如何實現(xiàn)?！罢囊磺袕?qiáng)制行動，都必須明確無誤地由一個持久性的法律框架來決定，這個框架使個人能帶著一定程度的信心來規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低程度?！边@個持久性的法律框架最佳表現(xiàn)形式就是行政法典。法典是部門法體系化的最高形態(tài)，行政法典也成為規(guī)范行政權(quán)和保護(hù)公民合法權(quán)益的最高級別的規(guī)范形式。

盡管對行政法有無必要法典化存有一定質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為行政法橫跨不同的領(lǐng)域，多層次多元法律規(guī)范龐雜且分散，對行政法的法典化工作提出了較大的挑戰(zhàn)和障礙。但客觀上需要一部行政法典，已成為理論與實務(wù)部門的基本共識。那么立足中國實際的行政法典是一部什么樣的法典？行政法典與行政法典化是何種關(guān)系？我們所追求的是一個匯編式的、松散的匯編式法典，還是一個體系性的原創(chuàng)性、實質(zhì)性法典？從現(xiàn)有的單行法階段直接跨越到法典階段是否具有可行性？行政法典化的研究具有“理性主義”的色彩，基于應(yīng)然角度設(shè)計行政法典是否顯得過于理想化？中國行政法典化的進(jìn)程中既要借鑒國外的立法范式，避免走彎路，又要結(jié)合中國傳統(tǒng)文化和現(xiàn)實需求，法律移植與本土轉(zhuǎn)化的內(nèi)在矛盾如何解決？行政法典化路徑的研究意義在于探討可行性的工作進(jìn)路及操作程式，進(jìn)而統(tǒng)一法典化的努力方向。本文基于漸進(jìn)主義理論，對我國行政法典化的理論探索和發(fā)展歷程進(jìn)行回顧，分析行政法典化作為國家立法的演變軌跡，進(jìn)而闡釋我國行政法典化的演進(jìn)調(diào)整路徑，為推動我國行政法典化的研究以及行政法典的出臺以起拋磚引玉之效。

一、行政法典與法典化的理論模式

（一）法典與法典化

法典是“立法機(jī)關(guān)明文制定并公布實施的某一法律部門比較集中系統(tǒng)的法律文件。它不是已有規(guī)范性文件的匯編，而是在原有法律規(guī)范基礎(chǔ)上制定新的立法文件，代替過去調(diào)整同一類關(guān)系的規(guī)范”。法典是經(jīng)過整理、編訂而形成的系統(tǒng)化法律文件，是成文法的載體，屬于法律表現(xiàn)形式。法典也是法典化不斷發(fā)展的結(jié)果，按照一定的法律價值和法律原則，通過統(tǒng)一、明確的法律概念、科學(xué)的立法技術(shù)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w例結(jié)構(gòu)形式來承載具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的法律規(guī)范體系。有學(xué)者認(rèn)為法典與部門法緊密相關(guān)，法典就是特定部門法區(qū)別于單行法的應(yīng)然表現(xiàn)形式。法典與單行法是相對立的概念，并非所有的部門法都適合法典形式。

討論分析法典編纂的前提是如何界定法典化的程度，成文法規(guī)范編纂到何種程度才屬于法典范疇。目前學(xué)界對法典化激烈的討論，更多的基于對法典化認(rèn)識的差異。法典化不同于法典，法典是靜態(tài)的，而法典化是動態(tài)的。法典化偏重于“化”，含有變化、改變以及量化之意。法典化包含有以下幾層含義：（1）法典化是一種持續(xù)較長時間的旨在追求大規(guī)模制定法典的立法活動或過程，法典化是立法技術(shù)持續(xù)優(yōu)化、立法共識不斷趨于一致、各方利益主體不斷妥協(xié)的結(jié)果。（2）任何一個國家的法典化都無法超越所處的區(qū)位與時代背景，法典既反映時代法律文明的主要表證，又受時代局限性的影響。法典化是立法理論與法治實踐不斷發(fā)展完善，對已有立法否定與肯定中交替進(jìn)行的動態(tài)過程。（3）法典化的發(fā)展形態(tài)也有初級、中級、高級之分，是否屬于高級形態(tài)也僅僅具有相對意義。追求法典化的同時，也必須意識到法典化發(fā)展過程中的階段性、過程性、不完整性、時代性。

法典化反映的是編纂法典的動態(tài)的發(fā)展趨勢，其表現(xiàn)形式可以是多元化的，構(gòu)造可以是多層次的，發(fā)展可以是漸進(jìn)的、多階段的，其發(fā)展過程還蘊含著反法典化、解法典化和再法典化的過程。法典化、去法典化、解法典化和再法典化不是線性時間維度上的法律演進(jìn)的不同階段， 而是復(fù)雜系統(tǒng)演變中的法律演進(jìn)的不同方式， 反映了它們在國家治理進(jìn)程中的功能定位的差別。法典化的過程也是一個螺旋式上升的發(fā)展過程。行政法典的編纂并非從無到有地制定一部全新的法典，而是按照行政法的基本原則，對既有行政法律規(guī)范的整合、補充和完善，是單行法的不斷升級體系化。有學(xué)者認(rèn)為行政法典化是指將某個領(lǐng)域、某個階段、某個層次所存在的行政相關(guān)規(guī)范匯集起來并確立為法規(guī)范的形態(tài)，或者將既有的行政相關(guān)法規(guī)范匯編于同一法規(guī)范之內(nèi)加以體系性整合的形態(tài)，以及直接制定行政相關(guān)法規(guī)范的形態(tài)。筆者更傾向于從廣義角度來理解法典化。所有立法機(jī)關(guān)運用立法技術(shù)對特定領(lǐng)域法律規(guī)范進(jìn)行體系化的立法整合都可稱為法典化。

法典化在不同法系以及語境中有不同的呈現(xiàn)方式。

1．形式法典化與實質(zhì)法典化。法典是在現(xiàn)有法律資料整理的基礎(chǔ)之上編纂形成的。“法典不是重新創(chuàng)制的法律，而是對既有法的記述與完善，使其具備更為合適的形式?！痹谟⒚婪ㄏ邓^法典化是將各種表現(xiàn)形式的法律規(guī)范予以歸類、編撰成法典。其目的在于對現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行類型化的匯集和重新表達(dá)。其前提條件必須是現(xiàn)有立法足夠完備能夠涵蓋該部門法所調(diào)整的領(lǐng)域。盡管與法律匯編有些類似，但形式意義上的法典化由于體系框架較為松散，更具有包容性和開放性。實質(zhì)化的法典通過邏輯嚴(yán)密的框架結(jié)構(gòu)來系統(tǒng)化革新法律體系，其穩(wěn)定性較強(qiáng)。其前提條件是通過核心概念與邏輯主線，對現(xiàn)有立法進(jìn)行重新組合，甚至更多的是要創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范?！胺ǖ渚幾氩⒉皇菍ΜF(xiàn)有的科學(xué)的或者前科學(xué)的法律進(jìn)行搜集、匯編、修改與改革——如早期德國的法律改革以及古羅馬、西班牙法律匯編那樣——而是通過新的系統(tǒng)化的并且具有創(chuàng)造力的法律來設(shè)計一個更好的社會?！毙问揭饬x上的法典化與實質(zhì)意義上的法典化并不截然對立，編纂實質(zhì)法典也是建立在形式法典非常發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)之上。可以說形式法典是實質(zhì)法典的初級階段，也是必經(jīng)階段。而實質(zhì)法典是形式法典的高級階段，也是成文法的發(fā)展目標(biāo)。

2．統(tǒng)一法典化與局部法典化。統(tǒng)一法典化目的在于制定適用于該部門法全部領(lǐng)域的統(tǒng)一、完整、全面的法典。而局部法典化旨在針對某一具體領(lǐng)域而制定的法典。行政訴訟法、行政復(fù)議法都是在行政監(jiān)督救濟(jì)領(lǐng)域法律規(guī)范的體系化，相對于自身而言也屬于法典化，而對于統(tǒng)一行政法典而言則屬于局部法典化。局部法典化是統(tǒng)一法典化的必經(jīng)階段，而統(tǒng)一法典化則是局部法典化的發(fā)展目標(biāo)和方向。

（二）行政法進(jìn)入法典化時代

法典編纂一直被視為最高程度的立法?！胺ǖ渚幾氲哪康氖且罁?jù)各種政策而確定的，而略觀自古以來各國的立法史，并將其分類，大致可以歸納為如下五種政策：第一，治安策略；第二，守成策略；第三，統(tǒng)一策略；第四，整理策略；第五，更新策略?！毙姓ǖ渚哂畜w系化功能、結(jié)構(gòu)化功能和秩序化功能，行政法典化是實現(xiàn)政府良法善治目標(biāo)的重要路徑與方式，是立法理性化的根本需要，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。通過法典化推動行政法律制度的體系化，同時倒逼行政法學(xué)理論的發(fā)展。

1. 實現(xiàn)法制統(tǒng)一。由于缺乏一部統(tǒng)一法典，導(dǎo)致行政法的法律淵源表現(xiàn)為多元多頭多層級立法，這也是形成法出多門、規(guī)則分散的根本原因，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章之間的沖突時有發(fā)生。數(shù)量眾多且復(fù)雜的法律淵源，無疑會使得人們普遍地感受到法律的不確定性與低效率。法典化的過程是一個將同類法律文件系統(tǒng)化的立法過程，將不同立法主體在不同發(fā)展階段頒布的現(xiàn)有某一類法律規(guī)范文本進(jìn)行系統(tǒng)提煉、合并和調(diào)整，消除沖突，并根據(jù)時代的需要進(jìn)行完善補充。法典要比通常的成文法更具有穩(wěn)定性和系統(tǒng)性、權(quán)威性和普遍性。法典可以整合分散的條款，使得碎片化、分散性立法條文得以體系化、合理化，且能夠避免重復(fù)立法，降低立法成本。法典也能夠減少部門立法以及地方立法造成的不均衡現(xiàn)象，避免方向迷失、臨時應(yīng)對補缺的碎片化立法，進(jìn)而維護(hù)法制統(tǒng)一。立法條文的減少也使得法律條文更容易檢索，更加有利于行政法律規(guī)范在現(xiàn)實生活中的運用和貫徹。

2. 法典能夠更為集中、系統(tǒng)的體現(xiàn)國家意志和國家利益。“法律的系統(tǒng)編纂可以是法律生活的有意識和再定向的產(chǎn)物，或者是希求政治實體內(nèi)在的社會統(tǒng)一的不同階級之間的妥協(xié)，或者是這些情況的綜合產(chǎn)物?！狈ǖ涫菄乙庵镜闹匾d體，“法典編纂是在穩(wěn)定的法律秩序之下為了完備法的體系，整理各式各樣的法律條文這一目的而進(jìn)行的，尤其是在革命或獨立之后為其指導(dǎo)思想的實定化而進(jìn)行?！狈ǖ湟环矫媸菄乙庵镜捏w現(xiàn)，但另一方面也是對國家機(jī)關(guān)的約束。對于立法機(jī)關(guān)而言，不得隨意對法典進(jìn)行修改，而要保持其穩(wěn)定性?！胺ǖ浠囊饬x在于：它以明確的方式來宣誓，對特定部門法而言，存在著不可撼動的完備價值。”

3. 法典能夠促進(jìn)社會對依法行政達(dá)成共識，確立為公眾和權(quán)力機(jī)構(gòu)所共同接受的社會價值。法典化的過程，也是一個消除分歧、減少對抗，匯集多方智慧的過程。能夠最大程度地調(diào)動法治工作部門以及法律職業(yè)共同體的積極性，同時法典編纂的過程也是一個普法的過程。社會成員不會天然地對法典產(chǎn)生認(rèn)同感和信任感，只有在社會中進(jìn)行輸出與溝通，才能匯聚社會共識，形成價值認(rèn)同。

（三）行政法典化的構(gòu)建模式

“法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基礎(chǔ)條件所決定的。”基于對法典化內(nèi)涵以及對當(dāng)下理論支持、立法實踐等有不同認(rèn)識，涉及穩(wěn)定性與開放性、體系性與全面性、專業(yè)性與通俗性等各種范疇的不同理解，目前學(xué)界結(jié)合中國具體情況對行政法典的理論設(shè)想大體分為以下三種模式。

1. 總則模式。受《民法典》制定思路的影響，以《民法總論》為參照制定行政法總則?！皩⑿姓ㄒ?guī)、以及行政法院的判例，或行政機(jī)關(guān)之慣例中，具有各種行政行為之共同適用性者，加以制定成為系統(tǒng)之成文法規(guī)，成立行政法之總則部分?！薄靶姓ㄖǖ浠?，即為行政法總則之制訂?！睉?yīng)松年教授主張基于民法典經(jīng)驗的指引，中國行政法法典化亦可采用提取公因式的方法，先總則，后分則的“二步走”經(jīng)驗，以“總則＋分編”的立法模式予以推進(jìn)。為適應(yīng)行政管理的高度專業(yè)性、復(fù)雜性以及變動性，科學(xué)的立法技術(shù)就顯得尤為重要。學(xué)者們主張通過“提取公因式”將不同領(lǐng)域、層級的行政法律規(guī)范的公共因子予以提取，進(jìn)而提升法典的體系化和簡約化。

2. 行政基本法典模式。行政基本法典是從行政法治發(fā)展目標(biāo)和行政管理體制的整體優(yōu)化出發(fā)，構(gòu)建一個概念統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、體系完備的規(guī)范體系。有學(xué)者認(rèn)為行政基本法既非法典編纂也非行政法的總則，更不是局限于某一行政領(lǐng)域的法律，而是一種參照《民法通則》應(yīng)用的立法技術(shù)和立法模式，對行政實踐中的共性問題予以規(guī)定，是一部兼具實體規(guī)定和程序規(guī)定的規(guī)范。在行政基本法典的構(gòu)成上，基于不同認(rèn)識則爭議較大。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以行政活動作為核心概念，由此形成總則、行政組織、行政活動、行政程序、政務(wù)公開和數(shù)據(jù)治理、行政監(jiān)督與問責(zé)、行政復(fù)議與行政訴訟共七編的體例框架。也有學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)制定兼顧實體法內(nèi)容的行政程序法作為行政基本法。無論其具體構(gòu)成如何，行政基本法典采用了一種以整體代部分的一步到位的體系化路徑。

3. 行政程序法模式。從20 世紀(jì)90 年代起，行政法學(xué)理論界就掀起制定行政程序法的熱潮，以程序立法促進(jìn)帶動實體法的立法建設(shè)。2003 年，第十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃將行政程序法列為第二類立法規(guī)劃。黨的十八屆四中全會明確把“完善行政組織和行政程序法律”作為立法任務(wù)。2018 年，全國人大常委會在制定第十三屆人大五年立法規(guī)劃時，將行政程序法列為第三類立法規(guī)劃項目，屬于“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目”。即先調(diào)研，待時機(jī)成熟時轉(zhuǎn)為正式立法項目。行政程序立法的熱潮逐漸降溫，立法計劃也就此擱淺。至于擱置的原因，中國立法學(xué)會張春生會長認(rèn)為“行政程序方面的立法被耽誤有主觀原因和客觀原因，主觀原因在于人為的未將行政程序法律列入工作日程，客觀原因在于我國重實體輕程序的思想使得行政程序立法過程很緩慢。”馬懷德教授也認(rèn)為行政程序立法擱置的原因在于“一是學(xué)界對于行政程序法的研究結(jié)果一直處于孤芳自賞的狀態(tài)，沒有向社會傳遞有效的信息，換句話說沒有形成巨大的影響；二是沒有引起立法決策者的高度重視?！?021 年1 月10 日，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020 － 2025 年）》，提出“加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021-2025 年）》重申：“加強(qiáng)規(guī)范共同行政行為立法，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！睌R置一段時間之后的行政程序立法有望再次出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

二、我國行政法法典化的相關(guān)影響因素

行政法典化是我國行政管理體制改革的內(nèi)在需求，同時也承擔(dān)著為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供規(guī)范載體的基礎(chǔ)性任務(wù)，進(jìn)而實現(xiàn)良法善治。行政法典不僅提供針對諸多行政管理及監(jiān)督救濟(jì)領(lǐng)域具體問題的規(guī)則，而且也必須覆蓋行政法律規(guī)范的全部領(lǐng)域。未來行政法典的設(shè)計與運作，或許會從之前的立法實踐和理論探索中尋找有益的借鑒。

（一）行政法典化的體系構(gòu)成

行政法典是行政法體系的成文法載體，體系是行政法典的靈魂，沒有體系的行政法典僅僅是行政法律規(guī)范的匯編。行政法體系本質(zhì)上并非是立法者或者法學(xué)理論構(gòu)建出來的，而是從我國法治政府建設(shè)的實踐中產(chǎn)生出來的。行政法典的體系就是要通過立法技術(shù)將行政法的各項基本規(guī)范按照一定的邏輯標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)地組合在一起，其核心任務(wù)是規(guī)則的整理與重述。行政法典化一定是以大量的單行法出臺為基礎(chǔ)，然后才能按照一定的體系組合、修改、補充、完備且邏輯自洽的模式。盡管不同的單行法都與行政法典有關(guān)，但同一法典不可能納入所有的單行法規(guī)定，法典化不是簡單的“物理作用”，而是帶有一定程度的“化學(xué)作用”?！安⒉皇菂R集、匯編、改進(jìn)或重整現(xiàn)有的法律……，而是在于通過新的體系化的和創(chuàng)造性的法律來構(gòu)建一個更好的社會。”各單行法成熟完善才能保證內(nèi)容上最低限度的同質(zhì)性和形式上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。各單行法的邏輯自洽也加劇了法典中諸多條文的配合協(xié)調(diào)難度。單純地把各單行法按照一定體系進(jìn)行歸納只是進(jìn)行了法典化的形式匯編，法典中的諸多法律條文只有彼此交織相互指涉相互配合、印證才能產(chǎn)生整體上的效果，通過體系化構(gòu)造進(jìn)而凝練行政法典的基本價值取向、立法原則與基本要素。當(dāng)我們把體系作為涵射、統(tǒng)率法現(xiàn)象的認(rèn)識工具時，在滿足邏輯自洽的同時，也不得不忍痛割愛把那些密切相關(guān)卻又不符合邏輯的事物排除在體系之外?？梢?，無論是學(xué)術(shù)體系還是法律體系在封閉外界的同時，也把自己封閉起來。因此，行政法典的體系只有符合形式理性才具有可預(yù)見性和穩(wěn)定性，但也必須具有開放性，進(jìn)而適應(yīng)這變化發(fā)展的社會。

行政法體系是內(nèi)部體系與外部體系的結(jié)合，是形式理性與實質(zhì)理性的統(tǒng)一。行政法典的體系由兩部分組成，一個是行政法典的內(nèi)部體系，從外在形式上表現(xiàn)為行政法典的編排體例，其核心是行政法的調(diào)整對象。有學(xué)者認(rèn)為行政基本法典包括行政組織法、全部行政活動和行政監(jiān)督救濟(jì)法等內(nèi)容。法典調(diào)整范圍越是周延完美，其所包含的內(nèi)容越多，編纂的難度越大。

行政法典的外部體系所涉及的核心問題就是行政法典與其他法律淵源之間的關(guān)系，是否要遵循成文法（法典）中心主義。行政法典一旦出臺后，其他單行法是否還有存在的可能？根據(jù)《民法典》第1260 條民法典施行后，其他相關(guān)單行法律同時廢止的規(guī)定，一旦行政法典對相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定后，同一領(lǐng)域的單行法也應(yīng)同時予以廢止。法典的實質(zhì)在于對立法者立法沖動的諸多限制，法典化立法模式促使行政法“集約化”發(fā)展，行政法典從功能上可以統(tǒng)一大量的分散的規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、法學(xué)理論等。由于行政法調(diào)整的范圍過于寬泛且負(fù)有變動性，法典作為國家各個領(lǐng)域的保障手段，也要隨著建設(shè)事業(yè)的發(fā)展而不斷進(jìn)行調(diào)整，相應(yīng)的法律規(guī)范也要隨之進(jìn)行調(diào)整?！胺ǖ湟唤?jīng)編纂而成，其法律的形體就固結(jié)，就不能順應(yīng)社會的變遷?！狈ǖ浔M管是行政法主要的法律淵源，但卻無法完成所有的調(diào)整任務(wù)，還需要其他多元主體的多元規(guī)范加以補充協(xié)助?！胺ǖ涞拈_放性要求立法者避免預(yù)見一切和規(guī)定一切的企圖，保持對判例、學(xué)理、習(xí)慣等其他法律淵源的開放性?！奔幢阕钔昝赖男姓ǖ洌膊荒芡耆嫫渌麌覚?quán)力機(jī)關(guān)調(diào)整各自職權(quán)范圍的規(guī)范制定權(quán)，這些多元規(guī)范從形式上包括但不局限于黨內(nèi)法規(guī)、司法解釋、公共政策、行政慣例等。行政法典必須保持一定的開放性和容許性，形成統(tǒng)一法典與單行法并存的格局，避免“解法典化”和以后有可能出現(xiàn)的“再法典化”。

（二）行政法典化的立法沉淀

“立法要把自己的經(jīng)驗總結(jié)起來。我們在立法時吸收一些外國的經(jīng)驗是對的必要的。古今中外好的有用的經(jīng)驗我們都要吸收，但是更重要的，是要從我國的實際情況出發(fā)，總結(jié)我們自己的經(jīng)驗?！敝袊牧⒎ㄒ鉀Q自己的問題，需從中國的社會實踐中去汲取營養(yǎng)，去進(jìn)行制度革新?！胺ǖ浠侵鳈?quán)者的一項重大立法行動；它無疑是一項法律行動，但它更是一項政治行動。法典化通過統(tǒng)一法律秩序，確立新的法律秩序，可以鞏固其統(tǒng)治?！本头ǖ浠幕A(chǔ)和前提條件來說，行政法不同于民法，在《民法典》出臺之前，已經(jīng)有一系列的單行民事法律出臺，如《民法通則》《合同法》《婚姻法》《繼承法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等，民法典的基本架構(gòu)也初具雛形。如果民法典的任務(wù)主要是消除各個不同法規(guī)范之間的沖突，而行政法典的主要任務(wù)是創(chuàng)造規(guī)范，使得行政有法可依。在行政法領(lǐng)域，目前僅出臺了《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》，作為行政法典重要組成部分的行政組織法和行政程序法尚未出臺。

“由于在行政法典中囊括全部行政法規(guī)范的希望渺茫，行政法的部門化取得優(yōu)先地位，立法機(jī)關(guān)醉心于修繕立法和措施性立法，聽任立法分散發(fā)展?！币虼?，從科學(xué)化、體系化的角度看行政法律體系還是由一些單行法拼湊而成的較為松散的集合體，各單行法之間缺乏體系化所必備的分工與配合。行政法與經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、社會法、財稅法等其他部門法之間的邊界尚未完全厘清。有的是按照調(diào)整對象或問題導(dǎo)向，有的則是按照調(diào)整領(lǐng)域來出臺法律規(guī)范的，這就導(dǎo)致不同法律規(guī)范之間出現(xiàn)職權(quán)的交叉與重疊。即便在行政法規(guī)范體系中，不同時期的單行法在立法目的與指導(dǎo)思想方面有著較大的差異，以至于在行政法律體系中存在固有的矛盾與沖突。而且單行法律在制定時追求的是自身的邏輯嚴(yán)密、自圓其說，缺乏從行政法典角度的整體考量，以至于法律規(guī)范缺位、重合或相互矛盾之處較多。且諸如《行政處罰法》等此類單行法主要是調(diào)整特定種類行政行為，尚未構(gòu)建起規(guī)范行政權(quán)運行的總則性、基本性規(guī)范。行政法法典化必備的基本規(guī)范還需要通過不斷的分散立法、統(tǒng)合立法等方式來進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）行政法的理論體系與話語體系

行政法典化會深化和推進(jìn)行政法學(xué)理論的研究與發(fā)展，但法典化同樣要建立在深厚的理論根基之上。只有構(gòu)建系統(tǒng)、完備、科學(xué)的行政法學(xué)理論，才能為行政法典化構(gòu)建頂層設(shè)計，提供合理、科學(xué)的理論指導(dǎo)與技術(shù)服務(wù)?！胺ㄖ尾荒苋鄙倮碚摰臏?zhǔn)備與證成，唯其如此，方才能擺脫方法論上的缺陷，并進(jìn)而真正凸現(xiàn)法治的本來面貌?！毙姓▽W(xué)理論經(jīng)歷了一個從行政科學(xué)到法律科學(xué)的轉(zhuǎn)變過程，也是一個行政法學(xué)謀求學(xué)科獨立、自洽的過程，要與行政學(xué)、政治學(xué)、行政管理學(xué)等學(xué)科劃清邊界。法典是立法技術(shù)成熟的最高體現(xiàn)，聚集了同時代法學(xué)家的最高智慧的結(jié)晶。行政法典的科學(xué)化程度取決于實定法、法律原則與行政法學(xué)理論基本概念的統(tǒng)一程度。我國已初步形成具有中國特色的行政法學(xué)理論體系，這一理論體系以“行政行為”概念為基石，圍繞行政行為的合法性控制，串聯(lián)起行政法的基礎(chǔ)理論、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督救濟(jì)等細(xì)分領(lǐng)域的學(xué)理體系，形成了較為成熟穩(wěn)定的理論框架，為行政法典化提供了充足的理論養(yǎng)分。但對于一些諸如行政法基本原則、行政主體、行政行為、行政行為效力等核心概念尚未擺脫域外法治的影響，并未真正實現(xiàn)本土化、理論化的轉(zhuǎn)型，尚不足以為行政法典化提供足夠的理論支撐。話語體系生成于社會實踐之中，可以為法治政府實踐提供理論保障。法典是以語言表述的文本體系，還必須采用嚴(yán)格的邏輯體系并且要用精確、一致的專門術(shù)語。盡可能實現(xiàn)法律語言的準(zhǔn)確性、清晰性，避免產(chǎn)生歧義或模糊。

“對于生活世界來說，行政法學(xué)仍是一個異鄉(xiāng)人，在作為一門獨立學(xué)科存續(xù)的一個世紀(jì)里，它像一個身患自閉癥的孩子一樣，固守自己的世界、迷失在返回家園的路途中。”由于體系的自我封閉與邏輯自洽，使得行政法學(xué)理論對新生事物并不敏感，盡管對諸如風(fēng)險行政、應(yīng)急行政、數(shù)字行政等新興領(lǐng)域有所回應(yīng)，但缺乏整體性的推進(jìn)和提升，從而理論落后于實踐的發(fā)展。德國漢堡大學(xué)霍夫曼·利姆教授指出“行政法總論對新問題狀況的反應(yīng)極為緩慢，……人們在最近發(fā)行的環(huán)境法教科書中記述了一系列新的手法、程序，而這些在行政法總論的教科書中，其本身只不過是在極具有限定性、乃至在傳統(tǒng)性的范疇中被加以處理的?！?/p>

（四）行政法典化的文化支撐

“法典以及法典化是一個法律比較、優(yōu)化的進(jìn)程?！爆F(xiàn)代意義上的行政法源于西方，行政法典化的研究始終貫穿著一條主線，那就是中國問題鏡鑒外國經(jīng)驗的原則。無論是從知識體系構(gòu)建，還是價值觀念的型塑，無不體現(xiàn)著較為濃厚的“拿來主義”?，F(xiàn)行行政法律制度在創(chuàng)設(shè)初期也采用了模仿、移植等多種方式進(jìn)行批判式轉(zhuǎn)化和吸收。在現(xiàn)代化和全球化浪潮中，西方法典化的法治思路依然受到我國行政法學(xué)界的推崇，法典化暗合了中國行政法立法的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要。張之洞在《勸學(xué)篇》中提出的“中學(xué)為體、西學(xué)為用”，在當(dāng)今對于行政法典化的理論研究仍然是振聾發(fā)聵。行政法典化的研究要立足中國國情，既要避免妄自菲薄，又要防止夜郎自大。我國尚處于“歷史三峽”的大轉(zhuǎn)型過程中，屬于“前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代”復(fù)雜的共時形態(tài)，這一時期中經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變，所面臨的問題與西方國家有著較大的差異。行政法典化除客觀地評價和認(rèn)識國外的制度資源和理論成果之外，也要挖掘本土資源、傳統(tǒng)資源，把重點放在如何進(jìn)行本土化、如何對本國的法律制度進(jìn)行改革完善上。

中國有著深厚的成文法典傳統(tǒng)，法典編纂的觀念深入人心。將行政法典化置于歷史長河之中來探索制度產(chǎn)生、存在與變遷的脈絡(luò)，也是一種很好的理解制度變遷的路徑。法典是“正統(tǒng)之必須符號、治道之必要構(gòu)成、先賢理想之載體”，成文法之編成法典者，始于春秋戰(zhàn)國?！拔豪钽ψ鳌斗ń?jīng)》六篇者是也?！杏蟹ǖ?，以規(guī)定施政之大則，余假稱之曰‘行政法典’，如彼《周禮》是也?！芫叻ǖ渲w裁，以為后世模范者，莫若于《唐六典》矣。”《法經(jīng)》開創(chuàng)了中國成文法典的先河，從秦律到開皇律、永徽律、宋刑統(tǒng)、大明律、大清律例等，歷朝歷代都通過法典的形式來推行治國理念?！啊短屏洹罚@書是中國現(xiàn)存的最古行政法典?！薄短屏洹返漠a(chǎn)生是中國行政法制史上具有劃時代意義的大事，它標(biāo)志著中國古代獨立的行政法典的出現(xiàn)和封建制國家行政法律制度的成熟。盡管這些并非真正意義上的行政法典，更多的表現(xiàn)為官制法規(guī)匯編，但無疑為后世的法典化起到了一定促進(jìn)作用。盡管中華法系作為“古代法”已經(jīng)成為過去，但作為“傳統(tǒng)法”，實際上還在延續(xù)，并且可望復(fù)興。

法基于人而存在，人不能為法而活。法典化同樣具有民族性、地方性的烙印，要尊重傳統(tǒng)，尊重人民群眾和法學(xué)家們的話語體系。“一部最易為大眾理解的民法典，一定是以影響民眾生活方式為目的的民法典。而一部立法技術(shù)最完美、最難為大眾理解的民法典，則往往是由一個不以改變世界為己任的委員會制定的民法典！”法典是民族精神的思想結(jié)晶，社會主義核心價值觀是民族精神、傳統(tǒng)精神、時代精神的集中體現(xiàn)，也理應(yīng)是當(dāng)下行政法典編纂的宗旨與靈魂?！皞鹘y(tǒng)從來就是一種現(xiàn)實的力量，它既記錄在歷代典籍之中，也活在人民的觀念、習(xí)俗與行為方式之中，并直接影響著各項制度的實際運作過程，不管這些制度是用什么樣的現(xiàn)代名稱?！眰鹘y(tǒng)從來就沒有在我們的現(xiàn)實生活中消逝，只是換了一種面目存在。

三、行政法典化的漸進(jìn)主義路徑

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性?！绷⒎ㄟ^程中各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會因素相互交織，使得立法過程并非簡單的理性分析就能達(dá)到目標(biāo)。我國行政法典的夢想可謂由來已久。“我國行政法數(shù)量很多，但是相當(dāng)混亂，沒有統(tǒng)一的原則和結(jié)構(gòu)，彼此間重復(fù)、矛盾現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，原因就是缺乏系統(tǒng)的、全面的整理；特別是至今還沒有一個總綱，就是說缺少一個作為基本法的行政法。所以，在改革中我們要抓緊時間制定行政法，制定一切單行行政法規(guī)所應(yīng)共同遵循的基本原則，以便更好地指導(dǎo)單行的行政法規(guī)的制定和整理，使我國的社會主義行政法有綱有目，構(gòu)成一個嚴(yán)密的獨立的法律部門?！毙姓ǖ浠粌H是一種實踐，是一個數(shù)代行政法學(xué)人孜孜追求的學(xué)術(shù)理想。

（一）以動態(tài)的適度法典化為目標(biāo)

法典以及法典化是一個長期積累、不斷發(fā)展的進(jìn)程。三大古代法律文明從習(xí)慣到習(xí)慣法，到成文法律，到法典，到法典化，都經(jīng)歷了一個比較長的孕育、發(fā)展時期。古代中國，從公元前5 世紀(jì)的法經(jīng)到公元6 世紀(jì)末7 世紀(jì)中葉的隋唐法典，用了近1200 年。從羅馬法復(fù)興到萊布尼茨對法典的科學(xué)追求，“法典化的歷史充滿了失敗?！毙姓ǖ浠瘡膩聿皇且粋€孤立存在的系統(tǒng)，其與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展息息相關(guān)。行政法典化研究如何在認(rèn)識差異中尋求最大公約數(shù)?！笆欠穹ǖ浠膯栴}不是學(xué)理上簡單的利弊比較。如何回應(yīng)實踐需要，平衡各方利益，并且在關(guān)鍵時刻有所決斷，才是真正考驗立法者智慧的難題。”

法典編纂者不能對未來不確定的世界進(jìn)行規(guī)范。因此處理立法問題較為現(xiàn)實的思路是把焦點集中在已有的立法設(shè)想上，通過不斷修正完善原來的立法設(shè)想，而非通過一種方法徹底解決，進(jìn)而保障立法過程的連續(xù)性。通過維系現(xiàn)有的理論貢獻(xiàn)和智慧、立法準(zhǔn)備來實現(xiàn)行政法典化的改革精神，聯(lián)結(jié)現(xiàn)實與未來，把現(xiàn)有的立法資源都納入到以法典化為目標(biāo)的路徑中來。法律因社會而變，法律的立改廢也成為判斷社會變遷的晴雨表。盡管近些年來行政法學(xué)和實踐發(fā)展非常迅速，但我國行政法仍處于單行法向基本法典過渡、升級的發(fā)展階段，且行政管理實踐也一直處于不斷發(fā)展變化調(diào)整的時期。

法典化并非立法路徑的唯一選擇，法典化也并非只有現(xiàn)有民法典這一種法典模式和立法路徑。1986年10 月行政立法研究組成立，原本試圖仿照《民法通則》的立法模式制定《行政法通則》或《行政法大綱》，以搭建中國行政法律體系的總體框架。但是因為各方面條件不成熟，多次試擬的稿件都不夠理想。組長江平教授提出，能否改變思路，先程序、后實體，以訴訟程序促進(jìn)實體法的完善。這才有了《行政訴訟法》的出臺。這與當(dāng)下要借鑒民法典的立法模式從而編纂行政法典具有類似背景。行政法與民法分屬于公法與私法，差異性較大，可借鑒性并不強(qiáng)。再加之我國現(xiàn)在所處的歷史階段，政經(jīng)文社還在不斷進(jìn)行改革與轉(zhuǎn)型，行政組織形態(tài)、結(jié)構(gòu)、職能、配置還在不斷的調(diào)試之中，行政法律制度尚未定型，那種畢其功于一役的設(shè)計不符合當(dāng)下國情。從目標(biāo)定位上來看，要降低理想型、高級形態(tài)行政法法典化的預(yù)期，而采取一種更為務(wù)實的以局部性、適應(yīng)性、漸進(jìn)性、階段性為特征的適度法典化的路徑?！凹醇婢叱橄笮院烷_放性體系的法典，其既保障穩(wěn)定性，同時也具有活力。”“適度”法典化對體系完備的邏輯要求和足夠數(shù)量的單行法都會降低要求，提高了行政法典的適應(yīng)性。初期的適當(dāng)降低法典化的目標(biāo)會隨著行政管理實踐以及行政法學(xué)理論的不斷成熟，進(jìn)而螺旋式推動行政法典向更高層次發(fā)展。

（二）漸進(jìn)主義視角下的法典化路徑

“由于人類的有限理性、現(xiàn)實的多元化價值觀和未來的不確定性，新政策的出臺很難到達(dá)絕對理性和全面的革新，政策制定者只能隨著社會情勢的不斷變化對原有政策作出適當(dāng)?shù)暮蜁簳r的修正?！痹谀壳巴耆ǖ浠@個最優(yōu)選擇無法實現(xiàn)的前提下，漸進(jìn)主義將成為推進(jìn)行政法典化的次優(yōu)路徑，“先部分后整體的循序漸進(jìn)的體系化路徑”更具有現(xiàn)實可行性?！皩π碌闹卮髥栴}、重要改革，要制定法律，必須先有群眾性的探索、試驗，即社會實踐檢驗的階段。在這個基礎(chǔ)上，經(jīng)過對各種典型、各種經(jīng)驗的比較研究，全面權(quán)衡利弊，才能制定法律。這是立法的一般性經(jīng)驗，也可以說是規(guī)律?！?/p>

2021 年4 月21 日發(fā)布的《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》提出：研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。此處所用術(shù)語是“編纂”而非“制定”，潛在表達(dá)的是一種起草思路，意味著我國立法機(jī)關(guān)不會放棄現(xiàn)有的單行的行政法律規(guī)范而另起爐灶。從路徑依賴角度來看，行政法典化議題的提出不僅是受民法典的影響，更是對以往行政法典化的立法模式不斷進(jìn)行邊際調(diào)整和改革。學(xué)者不可能對法典化的所有問題以及所涉及的內(nèi)外在因素做全面系統(tǒng)的分析，而只需要集中在較為熟悉的方面，進(jìn)而減少立法的變量因素和復(fù)雜性。

法典化是否可能主要是由總則能否通過“公因式”成功提取來決定?？倓t法或基本法典必須是對已有行政法律規(guī)范的提煉與重構(gòu)，其所采取的提取公因式模式是從特殊到一般的歸納過程，其說服力依賴于單行法的數(shù)量，數(shù)量越多則越具有說服力。但對于行政法規(guī)范來講既有的單行法并未窮盡行政法所有規(guī)范，還存在空白與弱項以及相關(guān)法律無法完全納入一部法典的現(xiàn)實，例如行政組織法、行政程序法的缺失，行政行為只有部分立法。當(dāng)“提取公因式”的立法手段難以支撐行政法典的夢想時，就必須轉(zhuǎn)換思路，另尋他途?！拔覈部梢越梃b德國的成功做法，利用制定行政程序法的機(jī)會，在行政程序法中規(guī)定行政法總則性質(zhì)的內(nèi)容，通過行政程序法的法典化部分實現(xiàn)行政法法典化?！北M管對行政程序法能否適應(yīng)復(fù)雜變化的社會需要和差異化的行政管理領(lǐng)域也不無爭議，但與其他法典化模式相比，行政程序法作為行政基本法典的模式更為理論和實務(wù)界熟悉、習(xí)慣和接受。故有學(xué)者主張我國行政法的體系化只有以程序法為主的行政法總則即“行政程序法”一個選項。

首先，行政程序法先行制定符合我國已有的立法規(guī)劃。立法活動是一種政治活動，單憑理論家的學(xué)術(shù)熱情和邏輯論證不足以讓立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生足夠的法典化動力。從國家政策角度來看，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定：依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。《國家人權(quán)行動計劃（2021-2025 年）》規(guī)定：“加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督。研究起草行政程序法，修改行政復(fù)議法，加大對行政行為的監(jiān)督糾錯力度?！痹偌由现泄仓醒胗“l(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》明確提出制定行政程序法，通過行政程序法來實現(xiàn)法典化的時機(jī)較為成熟。

其次，行政程序法具有行政法典化的功能。“法典只是一種讓法律服務(wù)于社會需要的手段”，以實體法為主的行政法典化已成為近乎不可能完成的立法任務(wù)，必須尋找其他實現(xiàn)行政法典化的替代手段?！按箨懛ㄏ祰以谛姓ǚǖ浠M(jìn)程中，普遍選擇了程序主義的編纂進(jìn)路，即以行政活動遵循的一般性行政程序法律規(guī)范為法典的核心內(nèi)容，對行政組織法、行政實體法和行政救濟(jì)法，僅部分實現(xiàn)法典化。”德國《聯(lián)邦行政程序法》調(diào)整范圍不拘泥于行政程序，還包含了行政活動基本原則、行政處分效力等。在荷蘭、西班牙、葡萄牙等國家與我國澳門地區(qū)，行政程序法不僅被定位為行政程序的基本法律，實質(zhì)被定位為行政權(quán)力的基本法，起到了行政法典的作用。實體與程序并存成為大陸法系制定行政程序法的主基調(diào)。以行政程序法之名，行行政法典之實?！靶姓绦蚍ā奔冉鉀Q了無法制定全面完整法典化的困境，又兼顧行政實體法的需求，行政程序法是較為務(wù)實的實現(xiàn)法典化的選擇路徑之一。

再次，行政程序法的制定具有較為充分的立法基礎(chǔ)。1989 年，我國最早的行政程序地方立法《四川省行政執(zhí)法程序暫行規(guī)定》出臺。湖南、浙江、山東、寧夏、江蘇、西安、汕頭等省市以地方法規(guī)、政府規(guī)章的形式出臺《行政程序條例》《行政程序規(guī)定》或《行政程序辦法》，地方立法實踐顯示了我國行政程序法典化的立法思路：先地方試驗立法，后中央統(tǒng)一立法。各地方的行政程序規(guī)定從內(nèi)容上也是采取實體與程序并存的體例，規(guī)定行政機(jī)關(guān)等法律關(guān)系主體、行政行為效力、行政行為的不同形態(tài)等實體內(nèi)容。另外諸如行政處罰法、行政許可法等單行法律規(guī)范中的程序制度也日益完善。這些立法實踐都為行政程序的統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

在功能主義與漸進(jìn)主義的雙重視角下，把行政程序法作為行政基本法典的實現(xiàn)路徑，體現(xiàn)了漸進(jìn)立法穩(wěn)中求變原則，借此實現(xiàn)行政法法典化的可持續(xù)性、漸進(jìn)性而非激進(jìn)性。行政法典化的發(fā)展模式和實現(xiàn)路徑取決于社會的諸多因素，不僅需要成熟的立法技術(shù)，還有專業(yè)高效便民的行政管理體制、文明理性的市民社會等。法典化的過程是一個被社會大眾逐漸接受、水到渠成的過程。“是由社會來決定法律的進(jìn)程，若想通過法律來改造社會和體制，讓其適應(yīng)新的法律，注定是徒勞無功的?！北M管行政法學(xué)理論體系、話語體系、法律體系已經(jīng)初步確立，且煥發(fā)出勃勃生機(jī)，但是距離功效的真正發(fā)揮尚有差距，行政法典化的本土化探索、系統(tǒng)化研究、學(xué)理化闡釋、學(xué)術(shù)化表達(dá)也才剛剛開始。