香港賣(mài)地如何不再“價(jià)高者得”

一塊原定6月底出讓的地塊，臨截標(biāo)前兩日卻被推遲半年，成了中國(guó)香港特區(qū)土地市場(chǎng)近日難得的大事件。

在冷清許久的市場(chǎng)氛圍中引發(fā)關(guān)注，源于其將探索產(chǎn)業(yè)用地新模式。這塊位于香港新界的土地面積雖不大，但按特區(qū)政府表述，卻是首塊為落實(shí)兩大政策目標(biāo)而推出的多層現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)大樓用地。

所謂兩大目標(biāo)，其一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其二則稍顯拗口，即“利用具土地效益的方式整合受政府項(xiàng)目影響的棕地作業(yè)和協(xié)助它們升級(jí)轉(zhuǎn)型”。理解相關(guān)表述，要結(jié)合當(dāng)?shù)匾恍┨厥庹Z(yǔ)境，而兩個(gè)目標(biāo)亦有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

以目標(biāo)提到的棕地（brownfields）為例：在歐美地區(qū)，其泛指已被開(kāi)發(fā)或破壞的土地，大多曾用于工業(yè)用途。在中國(guó)香港，這一詞則大概從2008年起被廣泛使用，大多指向新界鄉(xiāng)郊廢棄農(nóng)地，正用于臨時(shí)用途，如露天貨柜場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等。究其源頭，這是上世紀(jì)六七十年代香港經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)，對(duì)新界地區(qū)的荒廢農(nóng)田規(guī)劃利用不甚合理。

隨著香港希望通過(guò)新型土地開(kāi)發(fā)為經(jīng)濟(jì)提供新空間，此前“非均衡式發(fā)展”的后遺癥也浮出水面。以近兩屆特區(qū)政府均大力推動(dòng)的“北部都會(huì)區(qū)”計(jì)劃為例：在理想狀態(tài)中，其將推動(dòng)香港發(fā)展“由南向北”逐漸均衡，最終形成“多中心”模式并與深圳更緊密合作。但其規(guī)劃所涵蓋的不少地區(qū)，仍存在農(nóng)田荒廢轉(zhuǎn)為臨時(shí)用地乃至變?yōu)椤白氐亍爆F(xiàn)象。

要調(diào)整數(shù)十年間形成的土地利用現(xiàn)狀，需觸及極為復(fù)雜的多重關(guān)系。對(duì)中國(guó)香港未來(lái)發(fā)展而言，在新一輪土地大開(kāi)發(fā)時(shí)有效地為這些地塊找到改善途徑，通過(guò)“片區(qū)開(kāi)發(fā)”思路減緩財(cái)政投入壓力，以便給北部都會(huì)區(qū)的宏觀目標(biāo)找到落地抓手，前述元朗用地出讓具有探路意義。其細(xì)節(jié)如何，挑戰(zhàn)又在哪里？

“雙信封制”優(yōu)劣

與深圳僅一灣之隔，位于新界西北且遠(yuǎn)離香港城市中心的元朗，自古便為低地且水源充足。據(jù)《新安縣志》等史料所載，其地名最先寫(xiě)作圓蓢。

在北部都會(huì)區(qū)的發(fā)展版圖中，元朗和臨近的洪水橋、屯門(mén)等地，皆為發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)。但如前所述，其目前易開(kāi)發(fā)的未利用土地已然不多，其間還有大面積的保護(hù)區(qū)（如作為國(guó)際性濕地的米埔自然保護(hù)區(qū)等），此外便為密布的棕地。按照2021年當(dāng)?shù)匾豁?xiàng)粗略統(tǒng)計(jì)，全港近2000公頃棕地中，該區(qū)占近七成。

近日引發(fā)關(guān)注的這塊焦點(diǎn)土地，便屬于其中之一，其位于福宏街與宏利街交叉的元朗創(chuàng)新園內(nèi)（元朗市地段第545號(hào)，下稱(chēng)“元朗用地”）。今年初，該幅工業(yè)地皮曾被估價(jià)每英尺樓面地價(jià)1500元（港元，下同）至2500元，而總估值則介乎25億至43.7億元。

為提升設(shè)計(jì)彈性并增加規(guī)模效應(yīng)，元朗用地實(shí)際上是由三塊用地合并而成。其目前的地盤(pán)總面積約為32440平方米，指定用途是發(fā)展多層現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)大樓（做物流及／或車(chē)輛維修保養(yǎng)用途），最高樓面面積可達(dá)161500平方米。

有此安排，與元朗未來(lái)在北部都會(huì)區(qū)中的發(fā)展地位大背景相關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，元朗用地?fù)碛羞B接機(jī)場(chǎng)、陸路口岸及香港其他地區(qū)的地利優(yōu)勢(shì)，發(fā)展物流等行業(yè)并非無(wú)的放矢。按照特區(qū)政府今年3月8日的預(yù)告，其在3月15日開(kāi)始對(duì)該塊土地進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，預(yù)計(jì)于6月28日截標(biāo)。

為更好整合原有棕地并實(shí)現(xiàn)一系列政策目標(biāo)，特區(qū)政府發(fā)展局為這塊土地出讓設(shè)定了一系列“新玩法”，例如要求中標(biāo)的發(fā)展商把不少于最高樓面面積的三成（即不少于48450平方米）交予政府。由政府或政府委托機(jī)構(gòu)管理和租予受該項(xiàng)目影響的棕地作業(yè)者。

為給受影響的所謂“持份者”（利益相關(guān)者）找到一定出路，相關(guān)規(guī)定安排可謂細(xì)致，例如為讓其過(guò)渡到市場(chǎng)化的租金價(jià)格前，“政府會(huì)在最初五至十年內(nèi)收取與相關(guān)行業(yè)的棕地租金相若的優(yōu)惠租金”。

與以往更為不同的，則是元朗用地招標(biāo)將有別于“價(jià)高者得”慣例，采用“雙信封制”招標(biāo)。

所謂“雙信封制”，是近幾年才在當(dāng)?shù)亓餍衅饋?lái)的土地出讓方式，開(kāi)發(fā)商需提交兩個(gè)獨(dú)立信封，分別為設(shè)計(jì)建議書(shū)和價(jià)格建議書(shū)。業(yè)內(nèi)則分別簡(jiǎn)稱(chēng)為“技術(shù)標(biāo)”和“價(jià)格標(biāo)”。

與價(jià)高者得簡(jiǎn)單明了相比，新制度需考慮的細(xì)節(jié)增加較多，其一是兩個(gè)信封的分?jǐn)?shù)占比。以2020年采用這一模式的中環(huán)海濱商業(yè)地皮出讓為例，發(fā)展局對(duì)其的安排就是設(shè)計(jì)和價(jià)格比重分?jǐn)?shù)五五開(kāi)；在此基礎(chǔ)上，為確保不會(huì)賤賣(mài)，投標(biāo)價(jià)亦必須高于預(yù)定底價(jià)才可入圍。

之所以在公共及產(chǎn)業(yè)用地出讓時(shí)一改單純高地價(jià)政策、不斷增加“雙信封制”的應(yīng)用場(chǎng)景，與香港正在調(diào)整的發(fā)展思維有關(guān)。傳統(tǒng)賣(mài)地模式雖也在標(biāo)書(shū)中列明公共用地及設(shè)施要求，但項(xiàng)目往往由開(kāi)發(fā)商的商業(yè)利益為主導(dǎo)，大多只能達(dá)到基本的量化指標(biāo)。

“多年來(lái)只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益，求量不重質(zhì)的發(fā)展思維，已令香港整體環(huán)境每況愈下。政府不再蕭規(guī)曹隨，回應(yīng)新世代對(duì)環(huán)保、公共空間及社會(huì)責(zé)任的訴求，踏出變革的第一步，是值得肯定及鼓勵(lì)的?！毕愀劢ㄖ煂W(xué)會(huì)一位人士在點(diǎn)評(píng)前述中環(huán)項(xiàng)目時(shí)曾如此稱(chēng)。

具體到元朗用地，投標(biāo)者也要分別提交非價(jià)格建議和價(jià)格建議，讓政府可考慮地價(jià)以外的一系列非價(jià)格因素，以?huà)x最適合的中標(biāo)者。依照當(dāng)?shù)亍段锪瞎?yīng)及采購(gòu)規(guī)例》厘定，其非價(jià)格建議的比重為70%，價(jià)格建議為30%。

從以往的五五開(kāi)變?yōu)槟壳暗钠呷_(kāi)，價(jià)格因素的占比不斷下降，被認(rèn)為是特區(qū)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)換發(fā)展思維的又一個(gè)具體例證。但相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)公布后，亦被認(rèn)為落地的難度很高。

通過(guò)出售特殊用途土地落實(shí)某些政策，香港成敗經(jīng)驗(yàn)皆有。被業(yè)界認(rèn)為不太成功的，有西九文娛區(qū)和啟德郵輪碼頭的開(kāi)發(fā)。較為成功的例子，則是位于黃竹坑的港怡醫(yī)院建設(shè)。

相較而言，體量小且涉及少量目標(biāo)的雙信封制出讓項(xiàng)目，較為容易取得成效。相關(guān)發(fā)展目標(biāo)涉及可持續(xù)性、以人為本等較難以量化目標(biāo)時(shí)，難度則大大增加。香港此前亦有經(jīng)濟(jì)學(xué)界人士研究指出，多元且主觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)將面臨一系列難題。

類(lèi)似現(xiàn)象，也存在于采用雙信封制進(jìn)行的政府采購(gòu)拍賣(mài)過(guò)程中。以往價(jià)低者得模式，可能會(huì)帶來(lái)工程質(zhì)量下降及延誤等后果。以美國(guó)加州為例，該州政府有時(shí)會(huì)采用“A+B投標(biāo)”方式，把能否準(zhǔn)時(shí)完工作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)之一。

再以前述中環(huán)項(xiàng)目為例，其標(biāo)書(shū)評(píng)審委員會(huì)成員由來(lái)自不同專(zhuān)業(yè)的高級(jí)首長(zhǎng)級(jí)官員組成，另亦委派了多名相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景人士擔(dān)任獨(dú)立技術(shù)顧問(wèn)，最終仍被部分業(yè)界人士指出，其缺乏“最佳”設(shè)計(jì)相對(duì)客觀的評(píng)審和采納準(zhǔn)則。

具體到元朗用地項(xiàng)目：其公開(kāi)的非價(jià)格建議部分，包括3A、3B及3C三個(gè)部分。3A為占10%的總體發(fā)展，主要有關(guān)建筑規(guī)約限期；3B占45%，整體用地設(shè)計(jì)及協(xié)助棕地作業(yè)分別各占20%，提供超過(guò)30%指定樓面則占5%；3C部分亦占45%，最重要的是支持創(chuàng)新提案，占20%；以往運(yùn)營(yíng)過(guò)多層工業(yè)方面經(jīng)驗(yàn)占約15%，余下10%為ESG提案。

簡(jiǎn)言之，非價(jià)格因素考慮兩個(gè)方面，其一有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括大樓如何創(chuàng)新建設(shè)，例如科技應(yīng)用、先進(jìn)設(shè)計(jì)等；其二有關(guān)容納棕地持份者，如返還更多面積，或較快完成開(kāi)發(fā)等。

亦有業(yè)內(nèi)人士向《財(cái)經(jīng)》記者解析了開(kāi)發(fā)商面臨的難處，即香港以前較少采用新科技、新設(shè)計(jì)等興建的所謂“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)大樓”，舊有的建設(shè)工廈經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制?！耙环矫嬉~外研究非地價(jià)因素，另一方面則要考慮降低地價(jià)。如何拿捏，并不容易?！?/p>

項(xiàng)目性質(zhì)公私兼具，以及規(guī)劃的特定用途，亦令對(duì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)缺乏經(jīng)驗(yàn)的部分開(kāi)發(fā)商有畏難心理。在此之前，類(lèi)似物流項(xiàng)目通常由行業(yè)企業(yè)直接買(mǎi)地開(kāi)發(fā)，很少采用開(kāi)發(fā)商買(mǎi)地蓋樓后分租或出售的形式。

因牽涉一系列非價(jià)格內(nèi)容，發(fā)展局人士在透露信息時(shí)也坦陳，“非價(jià)格建議評(píng)分比重高達(dá)70%，顯示政府非常重視產(chǎn)業(yè)大樓的布局和質(zhì)素。有意競(jìng)投的企業(yè)須在投標(biāo)階段花更多心思制訂非價(jià)格建議。這些因素令草擬標(biāo)書(shū)工作變得較為復(fù)雜和需時(shí)更長(zhǎng)?！?/p>

許勝不許敗考驗(yàn)

按香港以往經(jīng)驗(yàn)，采用“雙信封制”出售土地的招標(biāo)期，往往比現(xiàn)金招標(biāo)長(zhǎng)。為讓投標(biāo)者有足夠的時(shí)間準(zhǔn)備，政府為前述元朗用地項(xiàng)目最初確定的招標(biāo)期是15個(gè)星期。即便如此，在截標(biāo)期前兩日，這一項(xiàng)目仍被宣布：將延長(zhǎng)半年招標(biāo)時(shí)間。

官方的解釋之一，是業(yè)界（包括一些潛在投標(biāo)者）反映需要更充裕的時(shí)間制訂相關(guān)建議，要求考慮延長(zhǎng)截標(biāo)日期；其二，則是與之相近的“洪水橋用地”已進(jìn)入招標(biāo)加速期。

作為香港前一財(cái)政年度最后招標(biāo)的一塊工業(yè)用地，香港土地市場(chǎng)的整體不振，以及其扮演的多重探路角色，亦被認(rèn)為將讓元朗用地出讓的復(fù)雜性增加。

“這幅用地是發(fā)展新界北部都會(huì)區(qū)及‘現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)’兩項(xiàng)政策的試金石。招標(biāo)許勝不許敗，相信政府對(duì)這幅地的市場(chǎng)反應(yīng)，會(huì)比起對(duì)住宅用地能否售出更緊張?！毕愀厶貐^(qū)政府地政總署前署長(zhǎng)劉勵(lì)超近日撰文指出，“如今次流標(biāo)……會(huì)增加政府收地困難，耽誤了北部都會(huì)區(qū)住宅發(fā)展時(shí)間和加大棕地作業(yè)前景的不明朗性，對(duì)各方持份者都沒(méi)有好處?！?/p>

在較為低迷的市場(chǎng)環(huán)境中，流標(biāo)的可能性并非不存在。作為香港特區(qū)政府的主要收入來(lái)源之一，2023/24財(cái)政年度的賣(mài)地成績(jī)難言理想。實(shí)際收入不及《財(cái)政預(yù)算案》原估計(jì)的兩成，流標(biāo)多達(dá)六次。在該年度最后一季（2024年1月至3月），相關(guān)部門(mén)采取了停止賣(mài)地的措施。

據(jù)特區(qū)政府地政總署的資料顯示：截至6月25日，2024/25財(cái)政年度首季（4月至6月）的地價(jià)收入約為1.9億元（包括逾1億元的補(bǔ)地價(jià)及約8200萬(wàn)元的賣(mài)地收入），與去年同期的13.7億元相比減少接近90%。

依照特區(qū)政府今年的財(cái)政預(yù)算，可獲得的土地收入約為330億元，這與數(shù)年前的過(guò)千億元形成鮮明對(duì)比。目前來(lái)看，實(shí)現(xiàn)這一較低目標(biāo)，其實(shí)亦有不小難度。除一系列的內(nèi)外宏觀因素，香港近年來(lái)的產(chǎn)業(yè)思路調(diào)整，在一定程度上也意味著主要追求高地價(jià)以支撐“土地財(cái)政”的模式難以持續(xù)。

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展及滿(mǎn)足住房需求為例，二者皆需低成本土地。特區(qū)政府目前的解決思路，一為開(kāi)發(fā)北部都會(huì)區(qū)，二為在交椅洲填海加以發(fā)展。但開(kāi)發(fā)過(guò)程本身便意味著投入，北部都會(huì)區(qū)目前已知的開(kāi)支或預(yù)算，已逾2240億元。

發(fā)債，是未來(lái)特區(qū)政府推動(dòng)新發(fā)展區(qū)的開(kāi)發(fā)和基建的核心模式之一。在未來(lái)五年，香港每年都會(huì)發(fā)債950億元至1350億元，專(zhuān)門(mén)用作土地開(kāi)發(fā)和基建。

與之相輔相成的，則是為引入外部資源共同開(kāi)發(fā)，特區(qū)政府推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，會(huì)采取部分讓利方式，例如原址換地。這一模式指土地?fù)碛姓撸òl(fā)展商）申請(qǐng)將原有農(nóng)地契約原址交換成住宅、工商業(yè)用地契約，并支付補(bǔ)地價(jià)。

產(chǎn)業(yè)用地方面的考慮，則以前述元朗用地出讓為代表。事實(shí)上，在前述洪水橋用地推出在即的消息傳出后，樂(lè)觀的市場(chǎng)人士亦認(rèn)為將帶來(lái)一系列利好。

利好之一，源于“地花”模式的應(yīng)用逐漸增加。其含義是指，在北部都會(huì)區(qū)由政府負(fù)責(zé)平整的土地中，為加快發(fā)展步伐，土地將在未完成平整前就進(jìn)行招標(biāo)，或招標(biāo)與土地平整同步進(jìn)行。

具體而言，洪水橋用地位于元朗洪水橋及廈村第39A及39B區(qū)地盤(pán)，原本設(shè)置了社區(qū)隔離設(shè)施。加速將相關(guān)設(shè)施移出后，釋放出的土地同樣被規(guī)劃為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)大樓及物流用途。

利好之二，源于產(chǎn)業(yè)用地的相互補(bǔ)充。由于洪水橋及元朗兩幅用地均可做現(xiàn)代物流用途，部分投資者可能會(huì)考慮就兩幅用地進(jìn)行綜合性規(guī)劃，增加其拿地的積極性。

與元朗用地相比，洪水橋用地的總面積約為77700平方米、最高樓面面積則可達(dá)約544000平方米。對(duì)這一預(yù)計(jì)在9月招標(biāo)、已被稱(chēng)為“巨無(wú)霸”的項(xiàng)目，政府目前并未確定返還多少樓面給政府，相關(guān)打分比重亦在研究中。

7月初時(shí)，特區(qū)政府發(fā)展局局長(zhǎng)甯漢豪則如此形容這一地塊：其規(guī)模的確很大。但業(yè)界也表示，現(xiàn)代物流講求規(guī)模。部分市場(chǎng)主體對(duì)大規(guī)模用地特別有興趣?！拔覀儾粫?huì)擔(dān)心因規(guī)模大影響其吸引力，規(guī)模大正是其吸引力所在?！?/p>

在此基礎(chǔ)上，她亦清晰預(yù)告了與之有關(guān)的、北部都會(huì)區(qū)在提供產(chǎn)業(yè)及住宅用地時(shí)可行的新玩法，即“片區(qū)開(kāi)發(fā)”。

在香港語(yǔ)境中，所謂的“片區(qū)開(kāi)發(fā)”，指政府劃出一大片土地，讓有興趣的企業(yè)或合組的財(cái)團(tuán)投地發(fā)展，并負(fù)責(zé)土地平整、基建、規(guī)劃及發(fā)展，以此減輕政府現(xiàn)金流壓力。如此一來(lái)，則可在較大程度上改變政府向立法會(huì)申請(qǐng)撥款、完成收地及土地平整、賣(mài)地后回籠資金的舊模式。

按照特區(qū)政府創(chuàng)新科技及工業(yè)局局長(zhǎng)孫東近日透露的消息，位于北部都會(huì)區(qū)的北區(qū)沙嶺創(chuàng)科用地，或許會(huì)成為該區(qū)首個(gè)采取片區(qū)模式發(fā)展的地塊。這一用地包括2公頃已平整土地，如加上周邊有潛力發(fā)展但未進(jìn)行平整的地皮，整體的開(kāi)發(fā)面積將達(dá)10公頃。

相較于深圳已普遍采用片區(qū)開(kāi)發(fā)模式，“香港也就北部都會(huì)區(qū)還有機(jī)會(huì)和空間去實(shí)踐這種開(kāi)發(fā)模式。與零碎的拿地開(kāi)發(fā)相比，其對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有不少益處，比如能讓產(chǎn)業(yè)整體協(xié)調(diào)性、功能性更強(qiáng)”。近年來(lái)持續(xù)關(guān)注深港產(chǎn)業(yè)用地的中鈺國(guó)際董事總經(jīng)理董極對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析稱(chēng)，“規(guī)劃是一方面，結(jié)果是一方面。決定好壞最主要的還是運(yùn)營(yíng)層面?！?/p>

他也建議稱(chēng)，“香港可結(jié)合新加坡的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，加上中國(guó)內(nèi)地，尤其是深圳及粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，在片區(qū)開(kāi)發(fā)上少走彎路。香港政府的執(zhí)行力比較強(qiáng)，很多規(guī)劃的東西最后落成時(shí)的結(jié)果都不錯(cuò)?！?/p>