農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革的模式及路徑思考

摘要：自2003年深化農(nóng)村信用社省聯(lián)社管理體制改革工作實施以來，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村信用社改革發(fā)展進程取得了顯著成效，為促進服務(wù)“三農(nóng)”、推進經(jīng)濟社會不斷向前發(fā)展做出了突出的積極貢獻。其中，省聯(lián)社改革是最受關(guān)注、也是最關(guān)鍵的一個改革環(huán)節(jié)，對于促進農(nóng)村金融質(zhì)效提高發(fā)揮著非常重要的作用。當前，隨著農(nóng)信社改革日漸深化，省聯(lián)社改革也開始最終落地。省聯(lián)社淡化行政管理職能，強化服務(wù)職能，遵守市場化、法治化原則的改革方向越發(fā)明顯。然而在改革過程中，一些深層矛盾逐漸顯現(xiàn)，阻礙著農(nóng)村信用社省聯(lián)社的發(fā)展，文章就此展開研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；省聯(lián)社改革；農(nóng)商行；路徑思考

中圖分類號：F832.35文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）21-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.21.012

1引言

長期以來，為推動農(nóng)村信用社改革不斷深化，省聯(lián)社改革作為農(nóng)村金融改革中的重要一環(huán)備受關(guān)注。眾多政策文件明確提出要求，省聯(lián)社要淡化行政管理，強化服務(wù)職能，遵守市場化、法治化原則。2022年，由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中，明確提出了要推進農(nóng)村信用社改革的號召，將其作為完善治理體制、化解金融風險的重要抓手。在黨的二十大報告中同樣提出了要“深化金融體制改革”“健全農(nóng)村金融服務(wù)體系”的要求，為加快推進農(nóng)村信用社向著正確方向發(fā)展提出了要求。去年4月份，浙江省最先成立了農(nóng)商聯(lián)合銀行，邁出了農(nóng)村信用社改革的第一步，為全國其他地區(qū)做出了榜樣范例，同時也意味著，廣泛牽動人心的省聯(lián)社改革正式破冰。此后，各個省份和地區(qū)開始嘗試探索符合本地農(nóng)信系統(tǒng)發(fā)展實際的改革模式。在此背景下，農(nóng)村信用社的改革已成為大勢所趨，更加需要順應(yīng)形勢，推動省聯(lián)社模式優(yōu)化，探索新的發(fā)展路徑，才能為農(nóng)村金融的光明前景打下堅實基礎(chǔ)。

2當前農(nóng)村信用社省聯(lián)社的基本情況與存在問題

2.1基本情況

農(nóng)村信用社，全稱為農(nóng)村信用合作社，是由農(nóng)民入股、實施民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作金融組織。經(jīng)過長期的發(fā)展，各大中小農(nóng)村銀行體量已達到50萬億元，成為我國縣城金融的中堅力量。2003年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》中提出，在吉林、山東等八個?。ㄊ校┞氏葐愚r(nóng)村信用社改革試點。文件下發(fā)后，對于農(nóng)信社的管理權(quán)力轉(zhuǎn)移到各省級政府，省級政府通過省聯(lián)社對農(nóng)信社展開管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù)。經(jīng)過一段時間的醞釀，在之前8個省市改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國范圍內(nèi)展開了關(guān)于農(nóng)信社改革的試點工作。之后，經(jīng)過多年的改革發(fā)展歷程，省聯(lián)社成績突出，使全國農(nóng)信社歷史包袱得到有效化解，為農(nóng)信系統(tǒng)健康發(fā)展注入了一劑強心針。經(jīng)過多年的改革試驗，省聯(lián)社的改革取得了一定的成績，極大地提高了農(nóng)信社的經(jīng)營與管理能力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟與金融的健康發(fā)展，也使得農(nóng)信系統(tǒng)有效運行成為了現(xiàn)實。在這二十年間，全國各地的農(nóng)信社發(fā)展成績顯著，不同省份與地區(qū)均走出了一條各具特色的發(fā)展路徑。經(jīng)過20年的發(fā)展，農(nóng)信社在2023年改革提速，多個省份均提出了各具特色、但目的趨向一致的農(nóng)信社改革方案，都是為了理順管理體制，化解金融風險，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升對三農(nóng)的服務(wù)能力。例如，2023年1月，四川稱將以轉(zhuǎn)變省農(nóng)信聯(lián)社職能為重點，申請組建省級農(nóng)商銀行；遼寧省、甘肅省等各個省份也在今年的政府工作報告中提出將組建省級農(nóng)商行，全面開展農(nóng)信社改革；這樣的全面改革的開啟，與省聯(lián)社在多年的發(fā)展中所暴露出來的問題不無關(guān)系。在上一輪的改革中，雖然農(nóng)信機構(gòu)得到了完善優(yōu)化，但由于外部環(huán)境的不斷變化以及自身風險問題的逐漸暴露，使其改革任務(wù)比較急迫。近年來，隨著各地農(nóng)信社開展轉(zhuǎn)為農(nóng)商行，省聯(lián)社的管理體制矛盾問題逐漸增多，對于整個農(nóng)村金融體系的健康發(fā)展產(chǎn)生了負面影響[1]。

2.2存在問題

2.2.1省聯(lián)社的行政管理職能集中，一定程度上阻礙了農(nóng)商行的自主經(jīng)營管理

一直以來，省聯(lián)社雖然名義上對農(nóng)信社肩負著管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù)的綜合職能，但在現(xiàn)實情況中，其管理職能相對比較突出，引起了廣泛的爭議與討論。而這也是促使農(nóng)信社改革的重要原因之一。早在2012年，第四次全國金融會議就提出。要淡化省聯(lián)社的行政管理職能，突出服務(wù)作用，之后的改革中，這也是一個關(guān)鍵的方向。但該項政策在實施中遇到了艱難阻力，眾多省聯(lián)社仍然難以果斷放棄行政管理權(quán)利，對于農(nóng)信社的各個方面進行全面管控，包括人員任免、績效考核與評價、財政管理等，嚴重影響了農(nóng)商行的自主經(jīng)營和公司健康有序發(fā)展。當前，隨著改革的逐漸深入，“強化服務(wù)功能、增強服務(wù)能力”作為農(nóng)村信用社改革的重要任務(wù)取得了有效成果，但省聯(lián)社對于農(nóng)商行的全面集中化行政化管理仍需要進一步攻克，以實現(xiàn)農(nóng)商行的賦能改革[2]。

具體而言，省聯(lián)社對于農(nóng)商行的行政管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，高管人員任免審批。自省聯(lián)社成立以來，就牢牢掌握著對農(nóng)商銀行高管人員的選拔與任用權(quán)利，農(nóng)商行需報省聯(lián)社“推薦認命”“研究決定”才能決定對高管人員的選聘。第二，資本管理全面審批。農(nóng)商行進行股本與資本公積的投資、分工、管理等，皆需要省聯(lián)社的全面審批。第三，其他重要業(yè)務(wù)全面審批。農(nóng)商行開展其他關(guān)鍵的業(yè)務(wù)，同樣需要一一地獲取省聯(lián)社的批準同意，獲得批準后才能正常開展業(yè)務(wù)，嚴重影響了工作效率。同時，省聯(lián)社高度集中的審批權(quán)利也增加了內(nèi)部管理風險與廉政風險。綜合來看，由于省聯(lián)社的集中統(tǒng)一管理，導(dǎo)致農(nóng)商行自主決策空間被大大縮小，使之在愈發(fā)激烈的金融市場中失去了先天的優(yōu)勢。

2.2.2省聯(lián)社行業(yè)服務(wù)質(zhì)量有限與縣城農(nóng)商行發(fā)展創(chuàng)新之間的矛盾

增強服務(wù)職能是省聯(lián)社改革發(fā)展的重要目標。在資源整合優(yōu)勢下，省聯(lián)社能夠通過搭建平臺來更好地服務(wù)于農(nóng)商行的發(fā)展，提供其所需要的科技、人才、產(chǎn)品等全面支持，從側(cè)面也能彌補一些其他的劣勢與短板。然而，在現(xiàn)實的實踐環(huán)節(jié)，省聯(lián)社由于在行政管理方面耗費了過多的精力，導(dǎo)致其對于服務(wù)工作職能有所忽視，產(chǎn)生了服務(wù)質(zhì)量較差、效率較低的結(jié)果，面對激烈的經(jīng)濟環(huán)境，難以取得創(chuàng)新發(fā)展。

第一，科技方面服務(wù)落后。省聯(lián)社缺乏對于人才與科技的重視與投入，并未在核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)等方面鉆研深究，面對現(xiàn)有系統(tǒng)的有限功能，省聯(lián)社還遠遠不能滿足業(yè)務(wù)需要。第二，新產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新不足?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，創(chuàng)新更是現(xiàn)代社會中必不可缺的關(guān)鍵素質(zhì)。農(nóng)商行也只有積極采取創(chuàng)新，才能面對當前的金融環(huán)境實現(xiàn)長遠發(fā)展。但農(nóng)商行由于規(guī)模與成本限制，對于新產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新實力有限，迫切需要省聯(lián)社發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。但是省聯(lián)社將更多的精力放在行業(yè)管理上，缺乏對創(chuàng)新的投入，加之管理體制僵化，缺乏創(chuàng)新鼓勵激勵機制，導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)品非常有限。第三，員工培訓(xùn)效果有限。事實上，多數(shù)省聯(lián)社在員工培訓(xùn)方面并不吝嗇，但盡管如此，總體上的培訓(xùn)質(zhì)量比較有限，更多集中于對金融理論知識的學(xué)習(xí)，一定程度上忽視了實踐訓(xùn)練，缺乏對工作人員實際業(yè)務(wù)操作能力與創(chuàng)新能力的培養(yǎng)和提升。

2.2.3面對日益增多的系統(tǒng)性風險，省聯(lián)社缺乏足夠的預(yù)防與管理手段

防范風險是金融行業(yè)永恒的主題。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前高風險的中小金融機構(gòu)數(shù)量達300余家，主要集中在農(nóng)信系統(tǒng)和村鎮(zhèn)銀行，這也是中國金融系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)。2022年11月，銀保監(jiān)會主席郭樹清發(fā)文稱，“及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設(shè)穩(wěn)健高效的風險處置體系至關(guān)重要”。防范和化解農(nóng)商行運行管理中的多重風險，是省聯(lián)社不可推卸的重要職責。實際管理中，省聯(lián)社采取的預(yù)防風險手段比較豐富，既包括日常業(yè)務(wù)檢查，也涵蓋了不定期的審計、巡查、督查等，也能夠通過指導(dǎo)風險處置、建立應(yīng)急管理機制等方式減少風險出現(xiàn)的后果。然而，面對突發(fā)性、大規(guī)模的風險，例如經(jīng)濟下行周期時的系統(tǒng)性風險，省聯(lián)社相對難以依靠日常預(yù)防手段做出有效的處置，還是需要依靠外界如中國人民銀行等承擔[3]。

2.2.4面對內(nèi)部風險，省聯(lián)社的監(jiān)管與問責機制還需完善

農(nóng)商行的內(nèi)部控制風險問題比較嚴重，原因主要包括三個方面：第一，沒有真正建立公司治理機制。

經(jīng)過多年的改革，農(nóng)信社仍然依靠省聯(lián)社來進行統(tǒng)一的管理，日常工作、人員調(diào)配、財務(wù)處置等都需要經(jīng)過上一級的審核批準，并沒有建立起真正的現(xiàn)代化公司管理制度，對于治理體系與治理目標還沒有一個更加清晰的認知，同樣也沒有建立起完善的問責機制與責任追究體系。其次，分散性的中小股東比較多，財務(wù)性投資占據(jù)主體[4-7]。在經(jīng)營管理過程中，為吸引更多的投資，大多數(shù)農(nóng)商行的投資構(gòu)成中以財務(wù)性投資和中下股東為主，基層農(nóng)商行的股權(quán)比較分散不集中，這種情況就導(dǎo)致大多數(shù)股東缺乏足夠?qū)I(yè)的金融知識與素養(yǎng)，也難以形成對農(nóng)商行內(nèi)部人員的有限制約與監(jiān)督，內(nèi)部控制風險逐漸積累并上升。最后，省聯(lián)社作為連接中央、省市與基層農(nóng)商行之間的紐帶，雖然能夠進行更加細微的控制與指導(dǎo)，但也導(dǎo)致中央將主要的監(jiān)督注意力放到了省聯(lián)社上，導(dǎo)致對基層農(nóng)商行監(jiān)管動力不足。加之上級監(jiān)管職能分散，難以形成集中合力并對農(nóng)商行實施有限的監(jiān)管與約束。綜合因素下，最終導(dǎo)致基層監(jiān)管缺失，以致于出現(xiàn)了基層經(jīng)營管理人員的腐敗問題情況[8-10]。

3當前省聯(lián)社改革取得的成效與面臨的困難

3.1取得成效

經(jīng)過多年的改革積累，當前省聯(lián)社改革的模式主要包括四種類型，即統(tǒng)一法人模式、銀行控股公司、聯(lián)合銀行模式與金融服務(wù)公司。最先取得實踐成果的是聯(lián)合銀行模式。2022年4月18日，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行的成立意味著全國的農(nóng)信社改革進入了一個新的階段。本次改革的關(guān)鍵在于強化服務(wù)功能，著重突出管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。在浙江省后，多地開始確定農(nóng)信社改革模式[11-13]，形成了“一省一策”的號召帶動。“一省一策”就是指，不同省份在推動農(nóng)信社改革時，要深入結(jié)合本省的實際情況，理性確定改革模式與路徑，走出自己的創(chuàng)新改革發(fā)展之路。例如，在新一輪的改革中，有部分省份在市級層面對農(nóng)商行的統(tǒng)一法人模式進行了探索。在河南農(nóng)信改革模式中，就對城鄉(xiāng)一體化程度較高的鄭州市和轄內(nèi)法人機構(gòu)數(shù)量少、資產(chǎn)規(guī)模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機構(gòu)，以市為單位統(tǒng)一法人。事實上，不同類型的改革模式之間有著共同之處，例如，在一些省份的聯(lián)合銀行模式中，也會在部分地市借鑒統(tǒng)一法人的模式，其主要目的在于加強自上而下的控制，從而有效防范和化解金融風險。

3.2主要困難

結(jié)合當前的省聯(lián)社改革發(fā)展情況來看，其在取得了一定成果的同時，遇到了諸多的困難和障礙，改革模式往往難以完全發(fā)揮出其原有設(shè)想的作用，很難實現(xiàn)“強化服務(wù)職能”的改革要求。

一方面，由于各個部門有著各自的不同利益，對于省聯(lián)社改革模式的選擇存在著互相妥協(xié)與平衡的考慮。對于地方政府而言，省聯(lián)社的行政管理權(quán)需要高度集中，才能實現(xiàn)對整個農(nóng)商行系統(tǒng)的風險把控。只有這樣才能確保全面掌握農(nóng)商行系統(tǒng)可能出現(xiàn)的風險與挑戰(zhàn)。如果過多地突出服務(wù)職能，卻沒有考慮到地方政府需要對省聯(lián)社所承擔的風險，這種權(quán)責不對稱的狀況并不符合地方政府的利益出發(fā)點。對于省聯(lián)社自身而言，要從行政管理權(quán)力的掌握者轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谑袌龅姆?wù)者，這種角色的轉(zhuǎn)變需要更大的決心。

另一方面，省聯(lián)社與農(nóng)商行之間存在著深層次的矛盾，難以通過簡單的改革予以解決。。首先，無法有效保障農(nóng)商行的縣域法人地位。無論何種改革模式，當前省聯(lián)社都難以在短時間內(nèi)拋棄行政管理思維，不可避免地會對農(nóng)商行進行行政干預(yù)，導(dǎo)致農(nóng)商行縣域法人地位難以得到有效的保障。其次，無法消除系統(tǒng)性風險的根源。農(nóng)信系統(tǒng)改革涉及的層面比較多，地方政府、省聯(lián)社、銀保監(jiān)會以及人民銀行對其均有監(jiān)督職責，但現(xiàn)有的改革模式更多立足于當前所面對的風險問題，缺乏長遠角度考慮，雖然能夠在短期內(nèi)改善農(nóng)商行的經(jīng)營管理，但并未真正解決體制機制的根本矛盾，使系統(tǒng)性風險仍未得到有效解決。第三，難以改變農(nóng)商行分散的發(fā)展現(xiàn)狀。農(nóng)信改革關(guān)乎2000多家中小銀行，整體上小、散、弱，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。

4對省聯(lián)社改革模式的建議

4.1取消行業(yè)管理，強化省聯(lián)社服務(wù)職能

深化省聯(lián)社改革，重點在于取消省聯(lián)社行業(yè)管理職能，盡可能地避免“自上而下”參股所導(dǎo)致的行政管理權(quán)利，充分發(fā)揮省聯(lián)社的服務(wù)職責，增強服務(wù)水平。對此，省聯(lián)社改革可以積極借鑒國外各國的先進經(jīng)驗，例如德國的儲蓄銀行模式等，取其精華，去其糟粕，為優(yōu)化本國金融改革提供參考與借鑒。為更好發(fā)揮服務(wù)作用，省聯(lián)社可以通過成立平臺、公司等方式，為基層的農(nóng)商行提供精準服務(wù)、精確監(jiān)管。例如，專業(yè)的資產(chǎn)管理服務(wù)平臺，可以加快產(chǎn)品和服務(wù)的研發(fā)；統(tǒng)一的系統(tǒng)開發(fā)平臺，可以根據(jù)各地需求開發(fā)個性化應(yīng)用系統(tǒng)；統(tǒng)一的管理培訓(xùn)平臺，由省聯(lián)社牽頭與各大高校金融專業(yè)、官方機構(gòu)以及其他金融行業(yè)代表性公司等建立交流與合作，統(tǒng)一培養(yǎng)更多專業(yè)化、高素質(zhì)的金融人才。

4.2建立長效化風險化解機制，強化農(nóng)商行系統(tǒng)穩(wěn)定

推動省聯(lián)社改革，要通過建立長效化風險化解機制，將“防未病”與“治已病”相結(jié)合，扎實推進省聯(lián)社改革化險，強化農(nóng)商行系統(tǒng)穩(wěn)定。第一，要完善針對評級良好機構(gòu)的預(yù)警體系，充分借助信息技術(shù)，利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫，不斷豐富并完善預(yù)警指標體系，實現(xiàn)風險監(jiān)控全覆蓋。其次，完善法律法規(guī)體系，明確防范金融風險發(fā)生的法律制度，增加強制性、制度性。地方政府應(yīng)主動擔負起風險防范責任，著力幫助農(nóng)商銀行打擊惡意金融行為，創(chuàng)造良好信用環(huán)境。最后，監(jiān)管作為外部的約束機制，要重點管好業(yè)務(wù)、管好資金、管好人員。為防范金融市場亂象，促進市場主體更加成熟、理性，要從制度設(shè)計上著手，加大宣傳引導(dǎo)，筑牢防火墻，從源頭上防范風險，完善制度機制，加強日常監(jiān)督。

4.3完善相關(guān)改革配套機制，為省聯(lián)社改革順利推進保駕護航

改革過程中，先進并完善的制度是推動改革順利開展進行的根本保證，省聯(lián)社的改革需要在政策與機制方面多下功夫。首先，作為一項涉及到多個方面的綜合性、系統(tǒng)性改革工程，省聯(lián)社更加需要從政策方面入手，著眼制度層面，完善相關(guān)配套政策，在國有資本入股、不良資產(chǎn)處置、相關(guān)稅費減免等方面給予大力政策支持和傾斜，從而有效降低改革成本，為改革工作的順利推進保駕護航。第二，明確監(jiān)管職責。地方政府、銀保監(jiān)會、中央銀行等均對省聯(lián)社改革負有監(jiān)管職責。為避免權(quán)責不清、推諉扯皮，要進一步明確各自的監(jiān)管任務(wù)，既要有足夠權(quán)威的牽頭部門，又要各自明晰風險應(yīng)對職責，以便組成一張監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防風險發(fā)生。最后，建立有效的監(jiān)督問責機制。按照“”誰決策、誰負責”的權(quán)責一致原則，建立責任追究機制，對于農(nóng)商行運營過程中出現(xiàn)的重大風險事故，確保在第一時間可以啟動追責程序，對相關(guān)人員的不當行為予以判定和追究。第四，建立約束與激勵制度。結(jié)合實際情況，明確績效考核指標，強化考核作用，對農(nóng)商行穩(wěn)定金融市場、支農(nóng)支小、服務(wù)三農(nóng)的業(yè)務(wù)導(dǎo)向加以明確限定，并通過一定的激勵機制，充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。

4.4堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)農(nóng)商行改革正確方向

在推進農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革的過程中，應(yīng)推進黨的領(lǐng)導(dǎo)和法人治理有機結(jié)合，堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而引領(lǐng)農(nóng)商行系統(tǒng)長期健康發(fā)展。黨的紀律與規(guī)定是不可逾越的底線，各機構(gòu)、部門的領(lǐng)導(dǎo)人要充分發(fā)揮“第一責任人”作用，確保農(nóng)商行正確履行黨的要求，遵守國家的法律法規(guī)，主動肩負起行業(yè)職責與支農(nóng)責任，從而實現(xiàn)長遠健康發(fā)展。同時，給予各地自主選擇改革模式的權(quán)利。在深化省聯(lián)社改革實踐過程中，各省級人民政府應(yīng)主動擔負起主導(dǎo)責任，在改革模式上積極創(chuàng)新，結(jié)合本省實際，選擇符合本省省情的省聯(lián)社改革模式，貫徹落實“一省一策”。

5結(jié)語

文章對當前農(nóng)村信用社省聯(lián)社管理體制改革發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進行了細致的梳理，結(jié)合現(xiàn)實情況分析了制約著省聯(lián)社改革腳步并引發(fā)諸多問題出現(xiàn)的深層原因，通過借鑒國外先進的金融發(fā)展改革經(jīng)驗，對當前農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革的下一步實施路徑提出建議與參考。

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作者簡介：吳曉蓓，（1986—）女，漢族，湖北安陸人，碩士研究生，經(jīng)濟師，研究方向：人口與區(qū)域經(jīng)濟。