事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制和完善策略研究

政府采購(gòu)管理是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，不僅要體現(xiàn)公開(kāi)、公正、透明的原則，還要厲行節(jié)約，深化“放管服”改革，規(guī)范政府采購(gòu)行為。在優(yōu)化公共資源配置的同時(shí)，最大限度地提高資金使用效率。隨著政府采購(gòu)規(guī)模、種類、模式的不斷變化和更新，機(jī)關(guān)事業(yè)單位需要不斷規(guī)范政府采購(gòu)行為，對(duì)全過(guò)程做到有效管控。只有不斷完善政府采購(gòu)的預(yù)算申請(qǐng)、計(jì)劃執(zhí)行、采購(gòu)履約、采購(gòu)驗(yàn)收等工作流程，才能對(duì)政府采購(gòu)行為起到自我監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，使政府采購(gòu)的管理水平蒸蒸日上，促進(jìn)政府廉政建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、研究背景

（一）政府采購(gòu)概述

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，由于采購(gòu)的品目和限額的不同，將行政事業(yè)單位的采購(gòu)分為政府采購(gòu)和非政府采購(gòu)。政府采購(gòu)是指政府作為采購(gòu)人，通過(guò)訂立合同的方式向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買貨物、服務(wù)和工程的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其是全部預(yù)算的重要組成部分。

2002年6月29日，我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。該法的順利實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)入全面推行階段。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，督促各級(jí)地方政府轉(zhuǎn)變政府職能。2014年12月31日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，進(jìn)一步提高了政府采購(gòu)的透明度。2019年12月31日，財(cái)政部下達(dá)了《關(guān)于印發(fā)<地方預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引（2020年版）>的通知》，規(guī)范了地方政府集中采購(gòu)的范圍。我國(guó)出臺(tái)的一系列法律法規(guī)，體現(xiàn)了對(duì)政府采購(gòu)的重視。事業(yè)單位對(duì)政府采購(gòu)流程的完善及內(nèi)控建設(shè)，具有重要的研究意義。

（二）事業(yè)單位政府采購(gòu)流程概述

事業(yè)單位政府采購(gòu)按照采購(gòu)方式分為公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)以及其他采購(gòu)方式。本文主要以山東省某事業(yè)單位為例，介紹公開(kāi)招標(biāo)的主要流程。

首先由采購(gòu)人在本年年初編制政府采購(gòu)預(yù)算，通過(guò)預(yù)算一體化系統(tǒng)發(fā)布采購(gòu)需求。達(dá)到條件后在中國(guó)山東政府采購(gòu)網(wǎng)公開(kāi)，進(jìn)而選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議。協(xié)議簽訂后，代理人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算和需求編制招標(biāo)文件，由中國(guó)山東政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布公開(kāi)招標(biāo)公告，同時(shí)在山東省政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)審專家，主持開(kāi)標(biāo)。

投標(biāo)人編制投標(biāo)文件后，等待采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)審查投標(biāo)人資格，符合資格的投標(biāo)文件將由評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，評(píng)審結(jié)果將以評(píng)標(biāo)報(bào)告的形式送交采購(gòu)人。采購(gòu)人根據(jù)評(píng)審報(bào)告確定中標(biāo)供應(yīng)商后，發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，在山東政府采購(gòu)網(wǎng)公告采購(gòu)結(jié)果。公告后，采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同，雙方履行各自的合同義務(wù)。采購(gòu)人驗(yàn)收供應(yīng)商合同履行結(jié)果后，向中標(biāo)供應(yīng)商支付資金。

（三）政府采購(gòu)存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.跨部門溝通亟需加強(qiáng)

預(yù)算編制工作一般由財(cái)務(wù)部門完成，然而采購(gòu)執(zhí)行部門與財(cái)務(wù)部門有時(shí)溝通不及時(shí)，導(dǎo)致預(yù)算的編制缺乏準(zhǔn)確性和完整性。財(cái)務(wù)部門將年度預(yù)算上報(bào)財(cái)政部門績(jī)效科后，經(jīng)常由于績(jī)效填寫(xiě)不全面導(dǎo)致預(yù)算被駁回，增加了工作負(fù)擔(dān)。另外，由于很多事業(yè)單位沒(méi)有獨(dú)立的資產(chǎn)管理部門，有些閑置的固定資產(chǎn)不能及時(shí)入回公物倉(cāng)，財(cái)務(wù)部門沒(méi)有對(duì)接到相關(guān)數(shù)據(jù)，盲目做采購(gòu)計(jì)劃，導(dǎo)致出現(xiàn)資產(chǎn)閑置，資金浪費(fèi)的情況。

2.付款及時(shí)性問(wèn)題

由于受經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素的影響，一些地方政府資金緊張，銀根縮緊，無(wú)力支付政府購(gòu)買的商品、服務(wù)和工程產(chǎn)生的應(yīng)付款項(xiàng)。不少供應(yīng)商撥打政務(wù)熱線，投訴當(dāng)?shù)卣锨饭こ炭?，?dǎo)致工人工資不能按時(shí)支付。在這種情況下，地方政府面臨著公信力大幅下降的危機(jī)。同時(shí)，如果供應(yīng)商停供，原材料供給不足，工程項(xiàng)目進(jìn)度停滯，嚴(yán)重影響機(jī)關(guān)工作的正常運(yùn)行。

3.缺乏獨(dú)立的采購(gòu)部門

事業(yè)單位一般沒(méi)有獨(dú)立的采購(gòu)部門，而是將政府采購(gòu)的職能掛靠在相關(guān)科室之下。比如，辦公用品的購(gòu)買掛在綜合科或辦公室，消防設(shè)備的購(gòu)買掛靠在安全消防科等。這些掛靠的科室對(duì)政府采購(gòu)的掌握和市場(chǎng)發(fā)展方向把握不足，容易造成決策上的失誤。

4采購(gòu)流程控制執(zhí)行不到位

一方面，在對(duì)供應(yīng)商的資格審查中，存在形式主義或執(zhí)行不到位的情況，使得未達(dá)標(biāo)的供應(yīng)商被盲目選入中標(biāo)企業(yè)。這種行為容易采購(gòu)到質(zhì)次價(jià)高的產(chǎn)品和服務(wù)，嚴(yán)重影響政府機(jī)構(gòu)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，采購(gòu)過(guò)程比較復(fù)雜，涉及到采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)評(píng)審專家和供應(yīng)商等多個(gè)部門。多環(huán)節(jié)、多流程、多方人員的協(xié)調(diào)之間更易出現(xiàn)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。使采購(gòu)過(guò)程流于形式，違背了政府采購(gòu)的初衷，和預(yù)期效果存在較大差距。

二、政府采購(gòu)的內(nèi)部控制和主要流程

為了更清晰地介紹政府采購(gòu)內(nèi)部控制，下方引入一個(gè)流程圖，便于對(duì)政府采購(gòu)的流程有一個(gè)概括性的了解。政府采購(gòu)的內(nèi)部控制流程圖如下所示：

（一）提出采購(gòu)需求，編制采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃

采購(gòu)實(shí)施人提出采購(gòu)需求，對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)條件進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研、確定合同訂立方式和驗(yàn)收方案，并由采購(gòu)負(fù)責(zé)人審核。財(cái)政部門批復(fù)采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃后，采購(gòu)負(fù)責(zé)人要在采購(gòu)計(jì)劃的指導(dǎo)下開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。若在執(zhí)行過(guò)程中更改計(jì)劃，需要報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。比如采購(gòu)實(shí)施人采購(gòu)辦公用品，搜索政府采購(gòu)網(wǎng)上商城，比較不同供應(yīng)商供應(yīng)同一種產(chǎn)品的價(jià)格、性能和質(zhì)量后選中意向供應(yīng)商，報(bào)采購(gòu)負(fù)責(zé)人審核、主要負(fù)責(zé)人審批，確定采購(gòu)計(jì)劃并實(shí)施采購(gòu)。

在編制預(yù)算時(shí)，由預(yù)算編制負(fù)責(zé)人聯(lián)系采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)口科室，確定預(yù)算金額、預(yù)算細(xì)分支出明細(xì)，按照預(yù)算編制要求進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，填寫(xiě)政府采購(gòu)的基本信息、申請(qǐng)依據(jù)、年度計(jì)劃表、項(xiàng)目測(cè)算表和績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)表。預(yù)算批復(fù)后，填寫(xiě)采購(gòu)計(jì)劃，明確采購(gòu)方式、采購(gòu)的組織形式、具體的采購(gòu)品目和預(yù)算金額。

（二）對(duì)接歸口科室，跟進(jìn)采購(gòu)進(jìn)程

針對(duì)部分單位未設(shè)立專業(yè)采購(gòu)部門的情況，財(cái)務(wù)部門與歸口科室間的協(xié)作溝通十分重要。歸口科室應(yīng)負(fù)責(zé)初步匯總并上報(bào)采購(gòu)需求，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)和主要負(fù)責(zé)人審批后，進(jìn)一步向財(cái)務(wù)部門提交詳細(xì)的采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)清單和采購(gòu)細(xì)分支出報(bào)告。財(cái)務(wù)部門將在此基礎(chǔ)上整合并形成采購(gòu)計(jì)劃，向同級(jí)財(cái)政部門提交審批，確保采購(gòu)流程的順暢與合規(guī)性。

（三）合同的履約和驗(yàn)收

資產(chǎn)入庫(kù)后，財(cái)務(wù)人員應(yīng)及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，將購(gòu)買的資產(chǎn)錄入預(yù)算一體化系統(tǒng)中，保證賬實(shí)相符，使預(yù)算一體化系統(tǒng)能夠根據(jù)業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)真實(shí)反映數(shù)據(jù)，保障政府采購(gòu)項(xiàng)目整個(gè)業(yè)務(wù)鏈的完整性。

公務(wù)倉(cāng)的管理人在收到采購(gòu)貨物后應(yīng)及時(shí)驗(yàn)收、登記、做好庫(kù)存商品入庫(kù)和盤(pán)點(diǎn)工作。在后續(xù)管理中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)不定期抽查庫(kù)存商品的質(zhì)量、數(shù)量及規(guī)格是否與供應(yīng)商提供的清單相符。

（四）采購(gòu)?fù)瓿珊椭Ц?/p>

采購(gòu)?fù)瓿珊髴?yīng)將采購(gòu)文件整理歸檔，具體包括采購(gòu)合同、采購(gòu)備案資料和響應(yīng)文件等。這些資料作為驗(yàn)收和支付的參考依據(jù)，需要完善、規(guī)范地保存，為事后的監(jiān)督管理提供依據(jù)。

采購(gòu)支付工作是政府采購(gòu)的最后一步。對(duì)于工程項(xiàng)目類的采購(gòu)，需要確定合同履約進(jìn)度，并以此作為支付依據(jù)。例如開(kāi)工時(shí)先支付工程款的30%，工程完工并驗(yàn)收后支付60%，質(zhì)保期結(jié)束后支付完畢。采購(gòu)支付過(guò)程應(yīng)嚴(yán)格按照合同履約進(jìn)度支付采購(gòu)款，提高防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和支付效率。

三、政府采購(gòu)中的主要風(fēng)險(xiǎn)及完善策略

（一）完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

采購(gòu)過(guò)程是一個(gè)涉及范圍較廣的過(guò)程，從選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)到選定入圍供應(yīng)商以及最后敲定中標(biāo)單位，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都取決于主觀的判斷，存在人為操作的空間。因此，需要針對(duì)政府采購(gòu)的全流程完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，提高事業(yè)單位政府采購(gòu)流程的合規(guī)性。首先，通過(guò)全程追蹤政府采購(gòu)過(guò)程，識(shí)別并判斷風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)形成初步的認(rèn)識(shí)。進(jìn)而，通過(guò)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻次、可能性、帶來(lái)后果的嚴(yán)重程度以及是否在可控制范圍內(nèi)等維度，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。針對(duì)識(shí)別出的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提前采取必要的規(guī)避手段，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性降到最低。

（二）強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的溝通

為確保預(yù)算編制工作既及時(shí)又高效，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門應(yīng)建立穩(wěn)定的溝通渠道，并定期召開(kāi)協(xié)作會(huì)議。例如，在財(cái)務(wù)部門與歸口科室的溝通會(huì)議中，雙方可以共同確立和統(tǒng)一預(yù)算申報(bào)的流程與標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)解決在預(yù)算編制過(guò)程中遇到的問(wèn)題，共享最新的預(yù)算政策及執(zhí)行情況。這種定期的交流有利于增強(qiáng)各相關(guān)部門間的協(xié)同效果，從而提升預(yù)算編制的質(zhì)量和響應(yīng)速度，確保財(cái)政資源得到更加合理和有效的分配與使用。

（三）促進(jìn)資產(chǎn)管理數(shù)字化

相關(guān)部門應(yīng)通過(guò)升級(jí)和完善內(nèi)部信息技術(shù)系統(tǒng)來(lái)促進(jìn)資產(chǎn)管理的數(shù)字化。這個(gè)信息系統(tǒng)應(yīng)可以實(shí)現(xiàn)記錄每項(xiàng)固定資產(chǎn)的編碼，同時(shí)確保對(duì)于資產(chǎn)的使用狀態(tài)、采購(gòu)需求以及報(bào)廢狀態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控與信息共享。通過(guò)各部門之間信息的即時(shí)共享和透明化，有效減少重復(fù)采購(gòu)和資產(chǎn)積壓的情況，確保每一分資金的合理投入和現(xiàn)有資源的充分利用。

（四）加強(qiáng)資金管理

首先，需要明確項(xiàng)目資金的歸口科室，明確責(zé)任主體，清晰劃分權(quán)利與職責(zé)，以保證財(cái)政撥款能及時(shí)撥付到位。其次，完善票據(jù)保管和簽發(fā)的流程，在政府結(jié)算票據(jù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)電子化的情況下，需要建立更加完善的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多種票據(jù)的線上管理。同時(shí)，非財(cái)務(wù)人員接觸結(jié)算印章和票據(jù)，需要相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審批，以保證非公開(kāi)財(cái)務(wù)信息的安全性。最后，相關(guān)財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門可以實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不定期地抽查單位制定的財(cái)務(wù)制度和相關(guān)內(nèi)部控制制度，確保制度真正落到實(shí)處，保證財(cái)務(wù)資金的安全和使用效率。

（五）加強(qiáng)采購(gòu)人員培訓(xùn)

當(dāng)前，大多數(shù)事業(yè)單位仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)建立專業(yè)的采購(gòu)部門。在這樣的背景下，加強(qiáng)內(nèi)控管理人員與采購(gòu)管理人員的培訓(xùn)十分重要。第一，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理人員隊(duì)伍建設(shè)，將培養(yǎng)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提上日程。只有內(nèi)控人員提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，才能在源頭上遏制風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)，保障政府采購(gòu)工作的順利開(kāi)展。第二，加強(qiáng)采購(gòu)管理人員隊(duì)伍建設(shè)。為采購(gòu)人員提供系統(tǒng)的崗前培訓(xùn)和在職教育，使采購(gòu)人員對(duì)預(yù)算一體化的采購(gòu)流程有總體的把握和認(rèn)知。第三，可以考慮邀請(qǐng)外部專家指導(dǎo)政府采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)，優(yōu)化滿足單位特色需求的采購(gòu)流程。第四，建立單位內(nèi)部資格認(rèn)證制度，對(duì)政府采購(gòu)人員加強(qiáng)考核管理。通過(guò)有效的激勵(lì)降低員工的抵觸心理，維護(hù)采購(gòu)團(tuán)隊(duì)積極向上的工作氛圍。

（六）完善信息公開(kāi)與采購(gòu)評(píng)價(jià)體系

部分事業(yè)單位當(dāng)前的采購(gòu)過(guò)程缺乏自我監(jiān)督意識(shí)，也沒(méi)有及時(shí)接受群眾監(jiān)督。因此，需要完善信息公開(kāi)機(jī)制與采購(gòu)評(píng)價(jià)體系，營(yíng)造清廉的工作氛圍。

第一，建立政府采購(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。針對(duì)采購(gòu)方式、采購(gòu)額度、采購(gòu)成本的評(píng)估，建立評(píng)價(jià)體系。通過(guò)制度構(gòu)架的約束，以硬性手段規(guī)范采購(gòu)人員和供應(yīng)商的行為，提高采購(gòu)工作的執(zhí)行力和透明度。

第二，建立供應(yīng)商信用監(jiān)督體系。追蹤供應(yīng)商在投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)以及履約過(guò)程中的行為。對(duì)于不良供應(yīng)商，應(yīng)在網(wǎng)上發(fā)布公告，增加其失信成本，使其主動(dòng)約束和規(guī)范自身行為，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

第三，建立投訴機(jī)制。對(duì)于收到的群眾投訴要嚴(yán)肅對(duì)待、及時(shí)處理，追蹤問(wèn)題的根源，合理地化解矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)：

政府采購(gòu)作為政府向社會(huì)購(gòu)買商品、服務(wù)和工程的手段，像一只無(wú)形的手對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的動(dòng)力之一。通過(guò)加強(qiáng)政府資金管理，可以控制資金流向。完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，可以識(shí)別政府采購(gòu)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。還要加強(qiáng)政府采購(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高采購(gòu)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力。最后，完善信息公開(kāi)和采購(gòu)評(píng)價(jià)體系，建立投訴舉報(bào)制度，使政府采購(gòu)工作不斷適應(yīng)新時(shí)代的變化。在完善政府采購(gòu)工作的同時(shí)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廉政建設(shè)。