區(qū)域高等教育如何走向高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.014

作者簡(jiǎn)介：盧威，華東師范大學(xué)國(guó)家教育宏觀政策研究院，副研究員。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“長(zhǎng)三角高等教育高質(zhì)量一體化推進(jìn)策略研究”（20YJC880062），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：盧威。

摘" 要：區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為教育強(qiáng)國(guó)和區(qū)域現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支撐，但進(jìn)展較為緩慢，其原因是體制性的。區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)是多重制度邏輯相互作用的復(fù)雜而又充滿矛盾的過(guò)程：中央政府行為具有促進(jìn)區(qū)域聯(lián)通合作與激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的雙重取向，地方政府以本地利益最大化為目標(biāo)在合作與競(jìng)爭(zhēng)之間權(quán)衡游走，公辦高校受限于集權(quán)高等教育治理模式以致參與區(qū)域合作動(dòng)力不足。實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，須以應(yīng)對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)和推動(dòng)政校關(guān)系改革為抓手，分別在中央和地方、國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)層面進(jìn)行治理制度創(chuàng)新。將推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展納入地方政府政績(jī)考核、優(yōu)化中央對(duì)地方政府區(qū)域高等教育合作行為的協(xié)調(diào)機(jī)制、擴(kuò)大公辦高校辦學(xué)自主權(quán)以拓展其區(qū)域合作空間、支持社會(huì)力量深度參與區(qū)域高等教育合作，是推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

關(guān)鍵詞：教育強(qiáng)國(guó)；區(qū)域現(xiàn)代化；區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展；高質(zhì)量發(fā)展；多重制度邏輯

中圖分類(lèi)號(hào)：G649.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-9841（2024）03-0180-12

“高等教育是影響區(qū)域現(xiàn)代化最重要的因素，如何通過(guò)政策的促進(jìn)作用實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域高等教育的良性互動(dòng)是國(guó)家和整個(gè)社會(huì)非常關(guān)注的重大問(wèn)題之一?！保?］教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的核心要義，在于增強(qiáng)教育特別是高等教育對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的服務(wù)支撐能力。這就意味著，在國(guó)家實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的背景下，推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展，為整體實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化提供戰(zhàn)略支撐，已經(jīng)成為教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求。區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展（有時(shí)亦被稱(chēng)為區(qū)域高等教育協(xié)作發(fā)展、區(qū)域高等教育合作發(fā)展、區(qū)域高等教育一體化），是指在區(qū)域范圍內(nèi)突破行政壁壘，深化高等教育合作，促進(jìn)高等教育資源共建共享與優(yōu)化配置，賦能區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域現(xiàn)代化的過(guò)程，其對(duì)于整體提升區(qū)域教育服務(wù)支撐能力［2］、構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系、優(yōu)化區(qū)域高等教育資源供給、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展具有戰(zhàn)略價(jià)值。高質(zhì)量的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展，至少包括協(xié)同發(fā)展動(dòng)力的內(nèi)生性、協(xié)同發(fā)展秩序的制度化、協(xié)同發(fā)展程度加深和廣度拓展、協(xié)同發(fā)展影響力和示范性顯著增強(qiáng)四個(gè)維度。從實(shí)踐看，區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展已在長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城、長(zhǎng)江中游城市群等多地漸次展開(kāi)（因粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展涉及“一國(guó)兩制”的特殊情形， 本文不做討論）。當(dāng)然，我國(guó)區(qū)域公共管理改革有后發(fā)外生型的強(qiáng)制性制度變遷意味，它要求政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、價(jià)值各個(gè)系統(tǒng)在較短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)自發(fā)形成的這種制度，具有相當(dāng)難度［3］。這就決定了區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。較之協(xié)同發(fā)展話語(yǔ)廣為流行，協(xié)同發(fā)展成果還不盡如人意。那么，區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展制度安排緣何出現(xiàn)失靈傾向？高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的出路在哪里？

近年學(xué)界涌現(xiàn)出較多有關(guān)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的研究，極大地推動(dòng)了該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)進(jìn)展。總體而言，已有研究多重在提出對(duì)策，但對(duì)協(xié)同發(fā)展困境成因的解釋相對(duì)不足。實(shí)際上，探究區(qū)域高等教育如何走向高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，首先需要深入剖析協(xié)同發(fā)展為何會(huì)面臨困境，識(shí)別制約區(qū)域高等教育高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸?；卮鸷谩盀楹巍钡膯?wèn)題，就不難找到破解“如何”問(wèn)題的“密碼”。以往有關(guān)研究也曾在分析協(xié)同發(fā)展困境方面做出努力，如有研究認(rèn)為區(qū)域間優(yōu)質(zhì)高等教育資源不均衡、學(xué)科設(shè)置與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不協(xié)同、高等教育數(shù)量與質(zhì)量不對(duì)稱(chēng)是制約協(xié)同發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾［4］，也有研究將教育資源分布不均、內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、制度壁壘與文化差異列為限制因素［5］，還有研究將協(xié)同發(fā)展之困歸因于行政資本、教育資本、人力資本等核心要素配置機(jī)制失靈［6］，另有研究認(rèn)為行政壁壘、政府權(quán)力和區(qū)域發(fā)展失衡是區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的屏障［7］，等等。上述研究的貢獻(xiàn)是奠基性的，但是，對(duì)于協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在矛盾和深層制約，當(dāng)下仍需要進(jìn)行更深入的分析和解釋。區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的演進(jìn)是各參與主體互動(dòng)的結(jié)果，深刻理解協(xié)同發(fā)展之困，尤為需要剖析有關(guān)主體的行為及其背后的邏輯。本研究試圖在前人研究基礎(chǔ)上，從區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展參與主體的行為出發(fā)，分析推進(jìn)協(xié)同發(fā)展背后的各種因素及其互動(dòng)機(jī)制，以求更準(zhǔn)確地把握協(xié)同發(fā)展之困的成因，并求索相應(yīng)進(jìn)路。需要說(shuō)明的是，本文主要關(guān)注制約我國(guó)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的一般共性問(wèn)題，對(duì)于每個(gè)區(qū)域各自面臨的獨(dú)特和具體問(wèn)題，則有待另文研究。

一、理論視角：從多重制度邏輯認(rèn)識(shí)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展

“要想透過(guò)事實(shí)發(fā)現(xiàn)存在的深層次社會(huì)問(wèn)題，就應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行解釋?zhuān)@種解釋則需要依賴分析視角或分析框架?！保?］對(duì)于認(rèn)識(shí)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展進(jìn)展緩慢的障礙，多重制度邏輯分析框架具有適切性?！八^制度邏輯是指由一系列規(guī)則、文化和信念秩序等構(gòu)成的對(duì)人的認(rèn)知和行為產(chǎn)生影響的制度安排和行動(dòng)機(jī)制”［9］，而多重制度邏輯分析框架關(guān)注的是各不同主體及其制度邏輯之間的互動(dòng)和彼此作用，以及該過(guò)程如何影響制度的變遷。周雪光教授在其《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》等多部具有廣泛影響的著述中，對(duì)多重制度邏輯分析框架及其運(yùn)用做了充分闡釋。在這一理論視野中，“國(guó)家治理并不是一個(gè)單一的過(guò)程或力量，而是由多重過(guò)程、多重邏輯相互作用所組成”［10］385。大規(guī)模制度變遷是多重邏輯、多重機(jī)制相互作用的內(nèi)在性過(guò)程，多重邏輯與群體間的相互作用影響和制約了后續(xù)發(fā)展軌跡，有必要在這種互動(dòng)關(guān)系中認(rèn)識(shí)制度變遷［11］。質(zhì)言之，制度變遷并非單一機(jī)制影響的結(jié)果，而是多主體、多重機(jī)制或制度邏輯互動(dòng)的產(chǎn)物。并且在此過(guò)程中，每個(gè)主體的目標(biāo)取向可能是多重的，甚至存在矛盾，這些多重的目標(biāo)取向都影響著該主體的行為。這就意味著要關(guān)注每個(gè)主體多重的目標(biāo)取向。若只狹義地關(guān)注其對(duì)某一具體政策的推行，可能會(huì)忽略其中最需要解讀的那些微妙的、相互作用的機(jī)制過(guò)程［10］343。

多重制度邏輯的視角，對(duì)于分析區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要。一方面，多重制度邏輯在區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中是客觀存在的。教育系統(tǒng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)。有關(guān)教育改革的研究發(fā)現(xiàn)，同經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的改革一樣，教育改革也涉及多重機(jī)制協(xié)同運(yùn)作的過(guò)程，不同主體在其中遵從各自的制度邏輯，表現(xiàn)出鮮明的行為慣性［12］。區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展作為一項(xiàng)教育改革，同時(shí)也作為宏觀國(guó)家治理改革的一環(huán)，受到多重制度邏輯制約。協(xié)同發(fā)展中有多個(gè)行動(dòng)者，中央政府、地方政府和區(qū)域內(nèi)高校是其中三個(gè)核心的行動(dòng)者；同時(shí)，每個(gè)主體身處不同情境，被不同制度安排所約束，有不同的目標(biāo)考量，遵循不同的制度邏輯。協(xié)同發(fā)展過(guò)程某種意義上就是這些主體互動(dòng)和多重的制度邏輯之間彼此影響的過(guò)程。多種制度邏輯交互作用，共同繪就了協(xié)同發(fā)展的制度變遷圖景?？傊?，區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展是典型的多重制度邏輯角力場(chǎng)域。另一方面，以往有關(guān)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的研究，多從靜態(tài)角度分析協(xié)同發(fā)展的制約條件，而多重制度邏輯分析框架為理解協(xié)同發(fā)展提供了動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜性的視角，有助于研究者從不同主體各自的制度邏輯互動(dòng)的角度，更深刻地理解和洞察協(xié)同發(fā)展中的共識(shí)與矛盾，以及背后的權(quán)力和利益關(guān)系。

二、促進(jìn)區(qū)域合作與激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)的雙重取向：中央政府的邏輯

（一）打破“塊塊分割”：國(guó)家層面區(qū)域高等教育發(fā)展政策的轉(zhuǎn)向

“條塊關(guān)系”是認(rèn)識(shí)區(qū)域高等教育發(fā)展條件的切入點(diǎn)。我國(guó)高等教育經(jīng)歷了由“條塊分割”到“塊塊分割”再到推動(dòng)打破“塊塊分割”的轉(zhuǎn)向。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，部門(mén)辦學(xué)體制塑造了高等教育“條條分割”格局，其間伴隨著權(quán)力收放，高校隸屬關(guān)系時(shí)有變動(dòng)。但不變的是，高等教育始終被鎖定于“條塊”網(wǎng)格中，無(wú)法形成區(qū)域化發(fā)展格局。改革開(kāi)放后，在中央向地方分權(quán)的背景下，“條條”權(quán)力收縮，地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系走向“塊塊分割”。同時(shí)，1985年教育體制改革提出實(shí)行三級(jí)辦學(xué)體制，高等教育地方化使“塊塊”的重要性不斷凸顯。而隨著政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革，部門(mén)辦學(xué)體制瓦解，大批行業(yè)性高校被劃轉(zhuǎn)地方。“塊塊分割”的高等教育體制由此定型。

面對(duì)“塊塊分割”對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的限制，早在20世紀(jì)80年代，中央政府曾做出加強(qiáng)地區(qū)間橫向聯(lián)系的努力，如設(shè)立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)、推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，等等。為打破教育領(lǐng)域的“塊塊分割”，1985年中共中央曾經(jīng)提出“積極倡導(dǎo)部門(mén)、地方之間聯(lián)合辦學(xué)”［13］。21世紀(jì)以來(lái)，隨著市場(chǎng)化的深入，區(qū)域發(fā)展問(wèn)題被中央政府逐漸上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。在此背景下，繼20世紀(jì)80年代高?？绲芈?lián)合辦學(xué)改革之后，新一輪區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展開(kāi)始啟動(dòng)，國(guó)家運(yùn)用一系列政策工具驅(qū)動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同與合作。特別是最近十多年來(lái)，國(guó)家重點(diǎn)在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城等地實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，布局區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，帶動(dòng)了區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展政策的“強(qiáng)供給”。如對(duì)長(zhǎng)三角，從2008年起，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)，從早期提出調(diào)整完善高等教育學(xué)科布局和專(zhuān)業(yè)設(shè)置、強(qiáng)化區(qū)域教育合作交流［14］，到2018年將長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，就構(gòu)建長(zhǎng)三角教育協(xié)作發(fā)展新格局［15］、共享高品質(zhì)教育醫(yī)療資源［16］等進(jìn)行謀劃。對(duì)成渝地區(qū)，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》要求“推動(dòng)教育合作發(fā)展”“組建雙城經(jīng)濟(jì)圈高校聯(lián)盟，聯(lián)手開(kāi)展世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，支持高校向區(qū)域性中心城市布局”［17］。對(duì)長(zhǎng)江中游城市群，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》提出“推動(dòng)成立長(zhǎng)江中游城市群高校聯(lián)盟，探索教師互聘、學(xué)分互認(rèn)、聯(lián)合培養(yǎng)等合作模式，促進(jìn)高等教育協(xié)同發(fā)展”［18］。

（二）促進(jìn)區(qū)域聯(lián)通合作：國(guó)家推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的多重考量

首先是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)在要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化訴求來(lái)自經(jīng)濟(jì)區(qū)自由延展和行政區(qū)剛性邊界限制的矛盾，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求突破“塊塊分割”的行政壁壘。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下產(chǎn)業(yè)的重新布局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組、公共服務(wù)在區(qū)域?qū)用娴闹匦陆y(tǒng)籌，都要求高等教育對(duì)此加以適應(yīng)，在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)高等教育聯(lián)通與協(xié)同；同時(shí)，區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展，還旨在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源的區(qū)域化配置，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換，打造區(qū)域創(chuàng)新體系。

其次是旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。正如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》所指出的：“我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，無(wú)序開(kāi)發(fā)與惡性競(jìng)爭(zhēng)仍然存在，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然比較突出?！保?9］在高等教育領(lǐng)域，不僅東西部差距日益擴(kuò)大、“中部塌陷”問(wèn)題凸顯，而且在區(qū)域的內(nèi)部，高等教育綜合發(fā)展水平也有一定差異［20］。如京津冀51所中央直屬高校，43所位于北京，三地高校在辦學(xué)水平上亦差距明顯［21］。在長(zhǎng)三角，從2013—2019年該區(qū)域各地高等教育各項(xiàng)指標(biāo)的平均值比較來(lái)看，安徽除高校圖書(shū)和教室數(shù)量方面的指標(biāo)外，其他指標(biāo)與其他省市相比都處于劣勢(shì)，多項(xiàng)比值性指標(biāo)低于全國(guó)整體水平［22］。實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體現(xiàn)代化和共同富裕，離不開(kāi)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展。

最后是旨在提高高等教育資源配置效率。區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展的主要意蘊(yùn)“在于構(gòu)建區(qū)域教育系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間的和諧關(guān)系，立足于解決區(qū)域教育資源的有效配置和制度保障問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)”［6］。長(zhǎng)期以來(lái)形成的以“塊塊”為單位的高等教育資源配置方式導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)，如學(xué)科和專(zhuān)業(yè)重復(fù)設(shè)置、高等教育資源互聯(lián)互通不暢，不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，亟需以區(qū)域?yàn)樾碌膯挝?，通過(guò)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

（三）激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展：實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育協(xié)同合作的潛在制約

然而，試圖扭轉(zhuǎn)“塊塊分割”局面、推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展只是中央政府邏輯的一個(gè)方面。值得留意的是，盡管中央政府近年來(lái)打破“地區(qū)分割”的決心和力度不斷加大，但也常常激勵(lì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)以加快發(fā)展。中央政府設(shè)計(jì)的財(cái)政激勵(lì)和官員晉升錦標(biāo)賽制度，形塑與維系著地方政府的競(jìng)爭(zhēng)格局。我國(guó)行政體制是層層“縱向發(fā)包”和“橫向競(jìng)爭(zhēng)”的結(jié)合體，經(jīng)過(guò)行政逐級(jí)屬地發(fā)包，地方政府成為全能型政府［23］317。同時(shí)，政治錦標(biāo)賽將地方官員政績(jī)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績(jī)效捆綁，通過(guò)官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展。并且，錦標(biāo)賽體制也是“壓力型體制”。由于存在政治化機(jī)制，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為改革開(kāi)放年代最大的“政治任務(wù)”，中央政府要求下級(jí)政府以及職能部門(mén)全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰［24］。于是，“各級(jí)地方政府不得不主動(dòng)追逐關(guān)鍵性生產(chǎn)要素（如人才、資本和技術(shù)），以便獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先機(jī)”［23］175。

這種競(jìng)爭(zhēng)性制度安排的形成，與我國(guó)特有的國(guó)家治理模式下調(diào)動(dòng)地方政府積極性的需求有關(guān)。周飛舟教授認(rèn)為，在高度中央集權(quán)的局面下，行政體制本身會(huì)內(nèi)生出一種“錦標(biāo)賽”的獨(dú)特現(xiàn)象，在錦標(biāo)賽中，中央會(huì)在經(jīng)濟(jì)上向地方大規(guī)模放權(quán)，并通過(guò)各種方式鼓勵(lì)和促使地方政府在主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上展開(kāi)競(jìng)賽［25］。他形象地將之稱(chēng)為“錦標(biāo)賽體制”。盡管地方政府競(jìng)爭(zhēng)在創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡方面功不可沒(méi)，甚至被視為“中國(guó)模式”的一部分，但它也在客觀上形塑了地方之間“塊塊分割”的以鄰為壑格局，與當(dāng)前的區(qū)域聯(lián)通和協(xié)同發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生張力。雖然經(jīng)濟(jì)績(jī)效是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的核心，但高等教育也是地方政府的必爭(zhēng)之地。這不僅是緣于知識(shí)社會(huì)來(lái)臨的背景下，高等教育關(guān)乎地方創(chuàng)新體系構(gòu)建和地方發(fā)展的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，其本身就是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的源泉，也緣于民生領(lǐng)域在中央對(duì)地方的考核指標(biāo)中占據(jù)著重要位置。如國(guó)務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》就將包括高等教育在內(nèi)的各級(jí)各類(lèi)教育發(fā)展情況作為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核與獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)［26］?？傊?，在中央政府激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)背景下，高等教育對(duì)地方政府至關(guān)重要。這種強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)邏輯顯然更有利于維持各地間的分割傾向，從而成為區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的潛在約束條件。

三、在區(qū)域高等教育合作與競(jìng)爭(zhēng)之間權(quán)衡游走：地方政府的邏輯

（一）區(qū)域合作意識(shí)的覺(jué)醒：地方政府的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展實(shí)踐

地方政府在區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展過(guò)程中扮演著微妙的角色。計(jì)劃體制下“高等教育空間布局既不是自發(fā)形成的，也不是地方主導(dǎo)發(fā)展的，而是在中央政府主導(dǎo)下，緊密結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化，有目的、有計(jì)劃的主動(dòng)建構(gòu)過(guò)程”［27］。當(dāng)時(shí)“在不同的地區(qū)之間，形成的不是建立在區(qū)域分化基礎(chǔ)上的交換關(guān)系，而是在國(guó)家行政權(quán)力支配下的調(diào)撥關(guān)系”［28］。無(wú)論向地方“放權(quán)”還是從地方“收權(quán)”，中央政府權(quán)威都是絕對(duì)的，地方政府無(wú)法成為利益主體，沒(méi)有主動(dòng)開(kāi)展區(qū)域高等教育合作的可能。

改革開(kāi)放初期，中央向地方持續(xù)分權(quán)使地方政府逐漸成為具有一定自主權(quán)和能動(dòng)性的利益主體，但20世紀(jì)80年代的財(cái)政承包制反而使之成為地方保護(hù)主義者，由此產(chǎn)生了將各個(gè)地區(qū)割裂成碎塊的“諸侯經(jīng)濟(jì)”［29］，區(qū)域合作難有進(jìn)展。直到20世紀(jì)90年代后，在市場(chǎng)深入發(fā)展和中央政府區(qū)域政策雙重影響下，地方政府的區(qū)域合作意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。1992年長(zhǎng)三角15個(gè)城市共同建立政府協(xié)商機(jī)制，這是地方政府主動(dòng)尋求區(qū)域協(xié)作的標(biāo)志性事件。而地方政府的區(qū)域高等教育合作，則在21世紀(jì)以后特別是在近十余年才取得了較大進(jìn)展。長(zhǎng)三角作為市場(chǎng)化程度較高、區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展起步較早的地區(qū)，該區(qū)域省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)2003年首次簽訂與高等教育緊密相關(guān)的《長(zhǎng)江三角洲人才開(kāi)發(fā)一體化共同宣言》，從2009年起連續(xù)十余年輪流舉辦教育協(xié)作會(huì)商會(huì)議并簽署合作協(xié)議（迄今僅在會(huì)上就已簽署50余份協(xié)議）［30］。2018年長(zhǎng)三角省級(jí)政府簽署《長(zhǎng)三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》，將高等教育列為重點(diǎn)協(xié)作項(xiàng)目之首，探索建立跨區(qū)域聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，形成需求導(dǎo)向的聯(lián)合共管機(jī)制［31］。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，三地教育行政部門(mén)于2018年聯(lián)合出臺(tái)《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，提出“深化京津冀高校聯(lián)盟建設(shè)，探索培養(yǎng)方案互通，開(kāi)展課程互選、學(xué)分互認(rèn)、教師互聘、學(xué)生交流和短期訪學(xué)”“鼓勵(lì)京津冀高校發(fā)揮學(xué)科互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展協(xié)同創(chuàng)新攻關(guān)與成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用”等要求［32］；2023年三地又簽署了新一輪行動(dòng)計(jì)劃。重慶和四川教育行政部門(mén)也于2021年聯(lián)合出臺(tái)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，將“構(gòu)建高等學(xué)校協(xié)同創(chuàng)新體系”“提升高等教育資源共享水平”作為十大行動(dòng)計(jì)劃的重要內(nèi)容［33］。

（二）政策驅(qū)動(dòng)與理性選擇：地方政府緣何推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展

地方政府區(qū)域合作意識(shí)的產(chǎn)生，得益于其制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的雙重變化。制度學(xué)派認(rèn)為組織面對(duì)兩種不同環(huán)境：技術(shù)環(huán)境要求組織遵循效率最大化原則；制度環(huán)境要求組織采用那些被廣為接受的形式和做法，而不管其是否有效率［34］。當(dāng)前地方政府所處的兩種環(huán)境中，都存在促使其推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的因素。

從制度環(huán)境看，一統(tǒng)體制要求“政令出于中央”，中央政府擁有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)高等教育事業(yè)”的權(quán)力，通過(guò)政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革［35］。落實(shí)中央有關(guān)區(qū)域高等教育發(fā)展的要求成為地方政府行為的合法性基礎(chǔ)。這在時(shí)間點(diǎn)上可以得到印證，如2008年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，長(zhǎng)三角省級(jí)政府教育行政部門(mén)于次年建立教育協(xié)作會(huì)商機(jī)制；2018年中央宣布長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，長(zhǎng)三角省級(jí)政府隨之簽署《長(zhǎng)三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》。中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)后，三地教育部門(mén)隨之制定兩輪“京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃”。

同時(shí)，地方政府的技術(shù)環(huán)境中也有一些有利于區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的因素。邁克爾·波特將國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)依次分為生產(chǎn)要素導(dǎo)向、投資導(dǎo)向、創(chuàng)新導(dǎo)向等階段［36］。這一階段劃分同樣適用于分析地方競(jìng)爭(zhēng)。隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和城市發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)型，特別是對(duì)于高等教育發(fā)展水平相對(duì)不高的地區(qū)來(lái)說(shuō)，引進(jìn)外地高等教育資源遂成為選擇，這客觀上推動(dòng)了區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展進(jìn)程。一些高校異地辦學(xué)就始于地方政府與高?；诨ダセ莸墓仓\［37］。安徽省積極參與長(zhǎng)三角高等教育協(xié)同發(fā)展即是典型例證。如《安徽省實(shí)施長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動(dòng)計(jì)劃》專(zhuān)門(mén)提出“支持復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、華東師范大學(xué)、南京大學(xué)、東南大學(xué)、浙江大學(xué)等‘雙一流’大學(xué)到安徽設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、研究院或特色學(xué)院，推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”［38］；《安徽省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也明確提出引進(jìn)“雙一流”建設(shè)高校設(shè)立分支機(jī)構(gòu)［39］。

（三）排他性的競(jìng)爭(zhēng)格局：地方政府推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的阻礙

盡管地方政府的技術(shù)環(huán)境中有促進(jìn)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的因素，但在中央對(duì)其實(shí)施財(cái)政激勵(lì)并對(duì)地方官員采用晉升錦標(biāo)賽制度的條件下，地方政府所處的技術(shù)環(huán)境總體取向顯然是競(jìng)爭(zhēng)。即便地方政府選擇合作也是為了集聚競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以利自身脫穎而出。這種排他性的競(jìng)爭(zhēng)格局，使得將本地利益最大化成為地方政府行為的常態(tài)。高等教育對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用，以及高等教育發(fā)展本身作為地方官員政績(jī)考核的指標(biāo)，都導(dǎo)致地方政府將高等教育作為競(jìng)爭(zhēng)籌碼。無(wú)論欠發(fā)達(dá)地區(qū)積極引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育資源而客觀上助推了區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展，還是發(fā)達(dá)地區(qū)將高等教育作為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而不愿共享，其背后都是基于利益計(jì)算和競(jìng)爭(zhēng)考量。

無(wú)論為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而發(fā)展高等教育，還是將高等教育發(fā)展成績(jī)作為競(jìng)爭(zhēng)資本，高等教育都是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重要方面。近年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)本地利益最大化和爭(zhēng)奪晉升“錦標(biāo)”，各地圍繞高等教育發(fā)展水平的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。如隨著國(guó)務(wù)院2015年出臺(tái)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，各地方政府紛紛出臺(tái)面向本地的“雙一流”建設(shè)政策，在為國(guó)家層面遴選的“雙一流”建設(shè)高校提供支持的同時(shí)，也在本地范圍內(nèi)遴選出一批重點(diǎn)支持高校和學(xué)科，從而增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐母叩冉逃?jìng)爭(zhēng)力。一些地方還出臺(tái)諸如“高等教育強(qiáng)省”之類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)政策舉措，提出了趕超式、跨越式發(fā)展目標(biāo)并繪出路線圖。目前，“以廣東、江蘇、浙江等為代表，全國(guó)很多省市都加入了建設(shè)高等教育強(qiáng)省的競(jìng)爭(zhēng)。此外，為匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以深圳、寧波、青島等為代表，很多中心城市對(duì)于高等教育的投入也不斷創(chuàng)造新高。由政府主導(dǎo)名城引入名校優(yōu)質(zhì)高等教育資源正驅(qū)動(dòng)著中國(guó)高等教育在強(qiáng)化內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)不斷拓展外延。為爭(zhēng)奪‘雙一流’建設(shè)的‘錦標(biāo)’，始于20世紀(jì)90年代以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為中心的‘經(jīng)營(yíng)城市’運(yùn)動(dòng)有向以建設(shè)‘世界一流大學(xué)’和‘世界一流學(xué)科’為中心的‘經(jīng)營(yíng)大學(xué)’轉(zhuǎn)變的跡象”［35］。

總之，中央政府促進(jìn)區(qū)域合作與激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)的雙重取向，使地方政府在區(qū)域高等教育合作與競(jìng)爭(zhēng)之間權(quán)衡游走。由于技術(shù)環(huán)境總體上激勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)，但地方政府又不得不按照制度環(huán)境要求采取合作姿態(tài)，這就是為什么在區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)有紙面共識(shí)卻缺少實(shí)際行動(dòng)的原因。

四、區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策“強(qiáng)供給”的“弱回應(yīng)”：高等學(xué)校的邏輯

（一）有限參與的區(qū)域合作：高校對(duì)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展政策的響應(yīng)

如果說(shuō)地方政府對(duì)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的態(tài)度主要取決于中央和地方關(guān)系，那么高校有多大動(dòng)力參與協(xié)同過(guò)程，則在很大程度上受?chē)?guó)家和社會(huì)關(guān)系左右。隨著國(guó)家和社會(huì)關(guān)系變遷，它們的行為也悄然發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高校間區(qū)域合作無(wú)從談起，改革開(kāi)放早期市場(chǎng)力量生長(zhǎng)和高等教育分權(quán)改革為高校自發(fā)探索區(qū)域合作開(kāi)辟了空間。隨著辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大，一些零星的區(qū)域合作行為開(kāi)始出現(xiàn)。如20世紀(jì)90年代初長(zhǎng)三角出現(xiàn)異地辦學(xué)，成為高等教育區(qū)域化發(fā)展的萌芽［40］。當(dāng)然在此階段，高校對(duì)區(qū)域高等教育發(fā)展的推動(dòng)主要還是無(wú)意識(shí)的、自發(fā)的、偶發(fā)的狀態(tài)。

近十余年來(lái)，隨著中央政府區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和地方政府區(qū)域合作意識(shí)的增強(qiáng)，一種自上而下、政策驅(qū)動(dòng)的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展新局面開(kāi)始形成。政策在高校的區(qū)域合作中發(fā)揮了決定性作用，貫徹落實(shí)自上而下的政策取代自下而上的自發(fā)行動(dòng)，成為高校開(kāi)展區(qū)域合作的主要?jiǎng)恿?。如長(zhǎng)三角研究型大學(xué)聯(lián)盟、長(zhǎng)三角可持續(xù)發(fā)展大學(xué)聯(lián)盟等是在2014年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“加強(qiáng)區(qū)域高校校際合作”［41］之后成立的；京津冀大學(xué)科技園聯(lián)盟、京津冀協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟等大多成立于2015年4月中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出組建高校聯(lián)盟的戰(zhàn)略任務(wù)以后［42］，它們是在京津冀教育協(xié)同發(fā)展政策陸續(xù)出臺(tái)的背景下涌現(xiàn)出來(lái)的。顯然，這些雨后春筍般出現(xiàn)的區(qū)域高校聯(lián)盟很大程度上不是高校自發(fā)聯(lián)結(jié)的產(chǎn)物，而是政策安排的結(jié)果。同時(shí)，高校某些自下而上的自發(fā)的區(qū)域合作行為由于可能存在失范風(fēng)險(xiǎn)而逐漸受到規(guī)制。如教育部2021年出臺(tái)《關(guān)于“十四五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見(jiàn)》，提出“十四五”時(shí)期從嚴(yán)控制高校異地辦學(xué)，不鼓勵(lì)、不支持高?？缡‘惖剞k學(xué)，原則上不審批設(shè)立跨省異地校區(qū)［43］?？傮w看，當(dāng)前區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展主要是一種政府主導(dǎo)、高校參與的過(guò)程，在此過(guò)程中高校的主動(dòng)性往往還比較有限。它們?cè)诟嗲闆r下是遵循官方設(shè)計(jì)的軌道和安排來(lái)采取區(qū)域合作行動(dòng)，呈現(xiàn)出有限參與的特點(diǎn)。

（二）被主導(dǎo)的合作行為：高校參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展動(dòng)力的外生性

公辦高校在我國(guó)高等教育中占據(jù)絕對(duì)主體地位。因此，當(dāng)前參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的高校，主要為公辦高校。轉(zhuǎn)型期的政府和高校關(guān)系格局，決定了高校參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源和特點(diǎn)。高校法人制度是界定政校關(guān)系的關(guān)鍵變量。過(guò)去幾十年我國(guó)公辦高校法人制度改革的基本走向，是從計(jì)劃體制下完全附屬于政府部門(mén)的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)型為保留單位組織屬性的不完全法人。原《中華人民共和國(guó)民法通則》規(guī)定了法人制度并設(shè)置事業(yè)單位法人類(lèi)型，事業(yè)單位法人制度在后來(lái)的《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)民法典》中得以延續(xù)；《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定高校具有法人資格。公辦高校由此成為民法意義上的事業(yè)單位法人。但這一定位具有內(nèi)在矛盾：作為民法上的法人，公辦高校與市場(chǎng)的關(guān)系得到清晰界定，成為在市場(chǎng)活動(dòng)中享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的組織；作為事業(yè)單位，公辦高校又保留著單位組織的基本特性，仍然依附于政府部門(mén)。

上述法人定位及其形塑的政校關(guān)系為高校自主開(kāi)展區(qū)域合作框定了行為邊界，決定了它們參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展主要是政府外力驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。其一，僅從民法意義上承認(rèn)高校法人資格，給高校提供的行動(dòng)空間比較有限。區(qū)域高等教育合作在本質(zhì)上是一種辦學(xué)行為，并不只是一種單純的市場(chǎng)行為。僅從市場(chǎng)行為角度，可以理解為什么20世紀(jì)90年代一些高校受利益驅(qū)使開(kāi)展異地辦學(xué)，成為區(qū)域高等教育發(fā)展的萌芽；但從辦學(xué)行為的角度，不難發(fā)現(xiàn)異地辦學(xué)在高校法定辦學(xué)自主權(quán)中依據(jù)不足，那么在存在失范風(fēng)險(xiǎn)的情況下，這種行為受到規(guī)制也就順理成章。其二，僅從民法意義上承認(rèn)高校法人資格，同時(shí)繼續(xù)保留其隸屬乃至依附于主管部門(mén)的單位組織性質(zhì)，賦予了主管部門(mén)絕對(duì)權(quán)威，為主管部門(mén)將權(quán)力延伸至高校內(nèi)部、通過(guò)外力支配其區(qū)域合作行為提供了制度條件。此外，借助強(qiáng)制性權(quán)力、錦標(biāo)賽體制和對(duì)順從的激勵(lì)，政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革模式也已常規(guī)化［35］。有賴于這些制度基礎(chǔ)，協(xié)同發(fā)展政策從政府到高校得到層層動(dòng)員和執(zhí)行，而高校在區(qū)域合作中的主體性難以彰顯。

（三）受框限的行動(dòng)空間：高校參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵約束

進(jìn)一步講，我國(guó)目前正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期，高等教育治理混雜了新舊兩種體制的元素，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的單位體制與形成于20世紀(jì)90年代分稅制改革后的項(xiàng)目制相結(jié)合，一定程度上框限了高校的自主行動(dòng)空間，抑制了它們主動(dòng)開(kāi)展區(qū)域合作的積極性與能動(dòng)性，成為其參與協(xié)同發(fā)展的約束。

具體而言，治理體系和治理能力好比“一枚硬幣的兩面”，高校治理能力的生長(zhǎng)有賴于高等教育治理體系的完善，而單位體制的延續(xù)導(dǎo)致公辦高校辦學(xué)自主權(quán)不夠充分、參與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的治理能力不足，難以產(chǎn)生參與區(qū)域合作的主動(dòng)需求。盡管在單位體制下，政府關(guān)于區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的決策部署能夠作為外力自上而下地影響高校的行為，但對(duì)增強(qiáng)高校自主治理能力、調(diào)動(dòng)高校區(qū)域合作積極性的作用還比較有限。同時(shí)，項(xiàng)目制從另外一個(gè)角度，影響了高校參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的積極性。這是因?yàn)?，一方面，?xiàng)目制也具有自上而下的科層治理屬性?！绊?xiàng)目制雖然受科層邏輯和市場(chǎng)邏輯的雙重支配，但科層邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位，市場(chǎng)邏輯從屬于科層邏輯。即項(xiàng)目制是由科層邏輯主導(dǎo)、市場(chǎng)邏輯為輔的混合型‘雙重體制’，體現(xiàn)出‘科層為體、項(xiàng)目為用’的典型特征?！保?4］在此意義上，與單位制一樣，項(xiàng)目制強(qiáng)化的也是自上而下的主管部門(mén)權(quán)力，而非通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制擴(kuò)增高校行動(dòng)空間。另一方面，項(xiàng)目制還在高等教育體制內(nèi)部嵌入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主管部門(mén)掌控著高校發(fā)展資源并依托項(xiàng)目制進(jìn)行發(fā)包，加之辦學(xué)績(jī)效與高校負(fù)責(zé)人績(jī)效緊密掛鉤，從而大大加劇了高校間對(duì)政府公共資源的競(jìng)爭(zhēng)。這種局面，就會(huì)與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展所要求的要素流動(dòng)、資源互通、利益分享、協(xié)作互助等目標(biāo)存在分歧?？傊瑹o(wú)論強(qiáng)化自上而下的權(quán)力，還是強(qiáng)化高校之間對(duì)公共資源的爭(zhēng)奪，都容易導(dǎo)致高校參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展流于形式。于是，從中央政府到地方政府再到高校，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展問(wèn)題上逐級(jí)表現(xiàn)出“上熱下冷”的現(xiàn)象就不難理解了。

五、如何突破區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的瓶頸：優(yōu)化治理的思路

區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展作為大規(guī)模制度變遷，是在中央政府、地方政府和高校等主體的多重制度邏輯互動(dòng)中展開(kāi)的。當(dāng)前協(xié)同發(fā)展進(jìn)展還比較緩慢，主要緣于各參與主體身處充滿矛盾的環(huán)境，存在不一致甚至相互沖突的目標(biāo)。中央政府近年致力于推進(jìn)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展，支持和鼓勵(lì)地方政府、高校等組織開(kāi)展區(qū)域合作，但長(zhǎng)期形成的通過(guò)財(cái)政激勵(lì)和地方錦標(biāo)賽手段調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的模式并未發(fā)生根本改變，而這種錦標(biāo)賽體制在客觀上會(huì)給協(xié)同發(fā)展帶來(lái)抵消效應(yīng)；中央政府的雙重取向形塑了地方政府的任務(wù)環(huán)境，地方政府在響應(yīng)中央政府提出的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展要求的同時(shí)，又不得不出于本地利益最大化考量而致力于地方競(jìng)爭(zhēng)，從而在區(qū)域高等教育合作與地方高等教育競(jìng)爭(zhēng)的雙重目標(biāo)間游走；公辦高校則受限于單位體制和項(xiàng)目制治理模式，辦學(xué)自主權(quán)尚不充分，難以形成主動(dòng)參與和開(kāi)展區(qū)域合作的內(nèi)在需求，更多扮演起區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展政策的被動(dòng)響應(yīng)者角色。

借助多重制度邏輯視角分析各區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展參與主體的行為，可以發(fā)現(xiàn)制約協(xié)同發(fā)展的主要因素深嵌于國(guó)家治理的兩大關(guān)系之中：一是在中央和地方關(guān)系上，存在制約深化區(qū)域合作的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；二是在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系上，存在框限高校等主體自主行動(dòng)的高等教育集權(quán)治理模式。當(dāng)前用政策驅(qū)動(dòng)改革的方式自上而下推進(jìn)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展，雖然能迅速形成頂層設(shè)計(jì)并具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，但其缺憾也很明顯：它并未有效扭轉(zhuǎn)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)格局，也未能促進(jìn)地方政府間形成深化高等教育區(qū)域合作的內(nèi)生力量，同時(shí)還往往以抑制高校的治理能力為代價(jià)，使其在響應(yīng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展政策過(guò)程中難以內(nèi)生真正的區(qū)域合作需求。在此條件下，地方間和高校間的區(qū)域合作更多是一種來(lái)自外力的機(jī)械整合，其結(jié)果往往是象征性行為滋生和形式主義蔓延，不免陷入“強(qiáng)扭的瓜不甜”的困境。因此，在中央和地方關(guān)系、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系層面分別做出治理改進(jìn)，破解地方政府競(jìng)爭(zhēng)和高等教育集權(quán)治理這兩大癥結(jié)，化解多重制度邏輯之間的矛盾，充分調(diào)動(dòng)地方政府和高校等各參與主體的內(nèi)在積極性，是區(qū)域高等教育走向高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

（一）調(diào)整評(píng)價(jià)導(dǎo)向：將推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展納入地方政府政績(jī)考核

地方政府競(jìng)爭(zhēng)是客觀存在的。作為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的途徑，地方政府競(jìng)爭(zhēng)也有其合理性。推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同與合作，既不應(yīng)當(dāng)也不可能在消除地方政府競(jìng)爭(zhēng)的條件下進(jìn)行，而是要將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域高等教育協(xié)同合作的影響控制在必要限度，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)邏輯與合作邏輯的平衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，地方官員面對(duì)多重任務(wù)，但在晉升激勵(lì)下他們往往只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，對(duì)那些不在考核范圍或者不易測(cè)度的后果不予重視，從而形成激勵(lì)扭曲［45］。而在區(qū)域分割的地方政府間，“如果一個(gè)地方政府選擇區(qū)域合作而獲得更大晉升可能性，那么其他地方政府官員也會(huì)理性地選擇合作”［46］。當(dāng)前地方政府競(jìng)爭(zhēng)正是中央對(duì)地方政府及其官員的評(píng)價(jià)考核機(jī)制過(guò)于突出競(jìng)爭(zhēng)維度的結(jié)果。這種競(jìng)爭(zhēng)性的評(píng)價(jià)考核機(jī)制固然有助于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但在地方間關(guān)系從過(guò)去主要強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)到今天強(qiáng)調(diào)地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域合作并重，特別是在國(guó)家深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的背景下，有必要與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化調(diào)整。應(yīng)將包括高等教育協(xié)同發(fā)展在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同合作納入地方政府及其官員的政績(jī)考核，特別是納入當(dāng)前國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略所涉及地區(qū)的地方政府及其官員的政績(jī)考核，并賦予該指標(biāo)一定的權(quán)重，將其作為官員獎(jiǎng)懲和職務(wù)調(diào)整的重要依據(jù)，從而內(nèi)在地改變他們的行為。

（二）加強(qiáng)縱向干預(yù)：優(yōu)化中央對(duì)地方區(qū)域高等教育合作行為的協(xié)調(diào)機(jī)制

中央和地方關(guān)系問(wèn)題是中國(guó)制度轉(zhuǎn)型的軸心問(wèn)題［47］。區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展雖是地方間的橫向關(guān)系問(wèn)題，但卻時(shí)刻受中央和地方的縱向關(guān)系左右?！罢w來(lái)看，中央政府主導(dǎo)模式是一種外生型模式，……但是在我國(guó)跨域治理模式轉(zhuǎn)型的初期，合作的理念和視野并沒(méi)有廣泛形成，信任、信譽(yù)等社會(huì)資本較為薄弱，中央政府推動(dòng)的跨區(qū)域治理依然十分必要?！保?8］經(jīng)驗(yàn)研究表明，與西方國(guó)家實(shí)踐有別，縱向干預(yù)在中國(guó)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)作機(jī)制深化發(fā)展的必要因素［49］。特別是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期和地方政府競(jìng)爭(zhēng)條件下，中央政府自上而下發(fā)揮整合作用，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)同合作至關(guān)重要。一是將國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃具體化。國(guó)家已分別制定了長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)和長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，但尚未就每個(gè)區(qū)域的高等教育協(xié)同發(fā)展編制更具體的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。為此可由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同教育部等部門(mén)，以及相應(yīng)區(qū)域的地方政府，編制區(qū)域高等教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，就協(xié)同合作目標(biāo)、任務(wù)、路徑和保障等進(jìn)行整體安排。二是建立實(shí)體性的區(qū)域高等教育發(fā)展協(xié)調(diào)組織。破除協(xié)同發(fā)展障礙，需要有常設(shè)性、實(shí)體性組織對(duì)中央政府的政策安排進(jìn)行跟進(jìn)落實(shí)。當(dāng)前區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展組織多由地方政府自行聯(lián)合設(shè)置，且多為虛體，或依托有關(guān)院校、科研機(jī)構(gòu)等單位，缺乏實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)權(quán)力。對(duì)此，可探索由中央政府有關(guān)部門(mén)聯(lián)合地方政府，成立實(shí)體機(jī)構(gòu)發(fā)揮協(xié)調(diào)與整合職能，指導(dǎo)地方政府間高等教育合作，制定合作成本投入和利益補(bǔ)償規(guī)則，調(diào)處和仲裁利益糾紛，以層級(jí)管理彌補(bǔ)橫向協(xié)調(diào)約束力的不足。三是對(duì)地方政府區(qū)域高等教育合作進(jìn)行項(xiàng)目激勵(lì)，如設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，為地方政府間的高等教育合作項(xiàng)目提供支持，對(duì)成效明顯的追加經(jīng)費(fèi)或給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）培育協(xié)同秩序：通過(guò)擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)拓展公辦高校的區(qū)域合作空間

以政策驅(qū)動(dòng)手段要求高校對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展做出響應(yīng)，是自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。但如同區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢(shì)是分權(quán)條件下市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果一樣，區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展有賴于自下而上的自發(fā)秩序。從域外經(jīng)驗(yàn)看，高等教育的區(qū)域化發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈現(xiàn)出緊密關(guān)聯(lián)。無(wú)論美國(guó)舊金山灣區(qū)大學(xué)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)需求主動(dòng)做出反應(yīng)，還是英格蘭東北部大學(xué)聯(lián)盟和五大卓越中心的形成，都是自下而上的過(guò)程［7］。我國(guó)長(zhǎng)三角經(jīng)驗(yàn)也證明，政府在宏觀管理上放松規(guī)制是區(qū)域高等教育發(fā)展起步的重要因素［50］。一言以蔽之，自發(fā)秩序是一種內(nèi)生性秩序，從根本改變區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展面臨的困境，需要將培育自發(fā)性協(xié)同秩序作為重點(diǎn)。這就需要以高校自主辦學(xué)為條件，并采取區(qū)域合作激勵(lì)政策，形成促進(jìn)其深度參與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的誘致性制度變遷環(huán)境。對(duì)此，首先需以高校法人制度改革作為切入點(diǎn)。通過(guò)建立公法人制度，或在公法人框架下專(zhuān)門(mén)設(shè)置“高等學(xué)校法人”類(lèi)型，使公辦高校成為相對(duì)于政府的獨(dú)立法人。其次，高等教育中的“項(xiàng)目治教”塑造了高校競(jìng)爭(zhēng)公共資源的格局、強(qiáng)化了政府權(quán)力，扭轉(zhuǎn)這種局面，需要政府今后更多使用非競(jìng)爭(zhēng)性方式分配基本教育資源、采用充分市場(chǎng)化方式分配競(jìng)爭(zhēng)性教育資源［51］。當(dāng)然，上述改革都不只是如何調(diào)控和管理高校的技術(shù)操作問(wèn)題，而是關(guān)乎政府高等教育治理理念轉(zhuǎn)變的根本問(wèn)題。最后，在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)前提下，中央和地方政府可推動(dòng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)資助高校自主開(kāi)展區(qū)域合作項(xiàng)目的基金，對(duì)合作中發(fā)生的損益進(jìn)行協(xié)調(diào)和補(bǔ)償，引導(dǎo)高校主動(dòng)參與區(qū)域合作。

（四）加快增量改革：支持社會(huì)力量深度參與區(qū)域高等教育協(xié)同與合作

以增量改革帶動(dòng)存量改革、以體制外力量生長(zhǎng)倒逼體制內(nèi)改革，是我國(guó)四十余年改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。盡管現(xiàn)階段政府和公辦高校是區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展最重要的參與主體，但區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展不等于政府間高等教育合作，也不應(yīng)限于體制內(nèi)公辦高校間合作，社會(huì)和市場(chǎng)應(yīng)在協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮更大作用，從多元“共治”走向“善治”。對(duì)此，以下三點(diǎn)可供考慮：一是發(fā)揮民辦高等教育體制機(jī)制的靈活性。較之公辦高校，民辦高校與市場(chǎng)更為親近，自主程度更高，更易超越行政區(qū)劃和行政壁壘限制，但現(xiàn)階段它們體量比較小、辦學(xué)水平比較薄弱，尚未在區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展中扮演應(yīng)有的關(guān)鍵角色?；诖耍l(fā)展民辦高等教育并引導(dǎo)其參與區(qū)域高等教育合作，是實(shí)現(xiàn)高等教育資源在區(qū)域范圍內(nèi)流動(dòng)，形成區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展格局的重要一步。這就需要在補(bǔ)齊民辦高等教育特別是非營(yíng)利性民辦高等教育政策支持短板的基礎(chǔ)上，建立公私并舉的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的政策支持體系，乃至出臺(tái)鼓勵(lì)民辦高校參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的專(zhuān)門(mén)措施，對(duì)積極參與區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展的民辦高校給予專(zhuān)項(xiàng)資金支持。二是支持設(shè)立更多民間性的區(qū)域高等教育合作組織。當(dāng)前，區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展主要還是政府自上而下建構(gòu)的秩序，因此，很多協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)組織具有濃厚的官方背景和色彩。而要激發(fā)民間的區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展活力，就需要培育和完善社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，更多通過(guò)支持成立諸如區(qū)域高等教育協(xié)會(huì)、聯(lián)盟等半官方或民間組織，推動(dòng)社會(huì)自發(fā)的區(qū)域高等教育合作與協(xié)調(diào)。三是發(fā)揮獨(dú)立第三方作用，對(duì)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展水平進(jìn)行中立的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和診斷，提供真實(shí)、客觀的反饋。

參考文獻(xiàn)：

［1］" 周光禮，董偉偉.一個(gè)區(qū)域公共政策的誕生——美國(guó)加利福尼亞州高等教育總體規(guī)劃的形成［G］//高等教育評(píng)論：2013年第1卷.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：8-29.

［2］" 溫才妃.周洪宇代表：成立長(zhǎng)江中游城市群高校聯(lián)盟［N］.中國(guó)科學(xué)報(bào)，2022-03-11（4）.

［3］" 金太軍.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007（6）：53-65.

［4］" 郭健，顧巖峰.我國(guó)區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展：結(jié)構(gòu)矛盾、肇因分析及策略選擇［J］.中國(guó)高教研究，2020（6）：72-78.

［5］" 鐘秉林，王新鳳.新發(fā)展格局下我國(guó)高等教育集群發(fā)展的態(tài)勢(shì)與展望［J］.高等教育研究，2021（3）：1-6.

［6］" 高樹(shù)仁，宋丹.區(qū)域教育一體化發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新［J］.中國(guó)教育學(xué)刊，2014（9）：18-21+25.

［7］" 董云川，常楠靜.區(qū)域高等教育一體化的遠(yuǎn)景與近為［J］.大學(xué)教育科學(xué)，2020（5）：23-31.

［8］" 河連燮.制度分析：理論與爭(zhēng)議［M］.2版.李秀峰，柴寶勇，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014：中文版序言.

［9］" 鄧亮.多重制度邏輯下我國(guó)教育數(shù)據(jù)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)透視及治理路徑［J］.教育學(xué)報(bào)，2022（5）：118-128.

［10］" 周雪光.中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究［M］.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017.

［11］" 周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2010（4）：132-150.

［12］" 劉國(guó)艷.教育改革的多重制度邏輯分析［J］.教育研究與實(shí)驗(yàn)，2014（4）：22-25.

［13］" 中共中央關(guān)于教育體制改革的決定［J］.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，1985（15）：467-477.

［14］" 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)［J］.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2008（27）：14-22.

［15］" 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》［EB/OL］.（2019-02-23）［2023-12-27］.https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/23/content_5367988.htm.

［16］" 長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要［M］.北京：人民出版社：2019：42.

［17］" 中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》［J］.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2021（31）：13-33.

［18］" 長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案［EB/OL］.（2022-03-15）［2023-12-27］.https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202203/P020220315360144170935.pdf.

［19］" 中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)［M］.北京：人民出版社，2018：1.

［20］" 張男星，王紓，孫繼紅.我國(guó)高等教育綜合發(fā)展水平評(píng)價(jià)及區(qū)域差異研究［J］.教育研究，2014（5）：28-36.

［21］" 薛二勇，劉愛(ài)玲.京津冀教育協(xié)同發(fā)展政策的構(gòu)建［J］.教育研究，2016（11）：33-38.

［22］" 王新鳳，羅啟軒，鐘秉林.長(zhǎng)三角地區(qū)高等教育協(xié)同發(fā)展的歷史進(jìn)程與發(fā)展態(tài)勢(shì)［J］.江蘇高教，2021（9）：1-10.

［23］" 周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理［M］.2版.上海：格致出版社，2017.

［24］" 楊雪冬.壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史［J］.社會(huì)科學(xué)，2012（11）：4-12.

［25］" 周飛舟.錦標(biāo)賽體制［J］.社會(huì)學(xué)研究，2009（3）：54-77.

［26］" 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法的通知［J］.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2017（17）：32-33.

［27］" 劉國(guó)瑞.我國(guó)高等教育空間布局的演進(jìn)特征與發(fā)展趨勢(shì)［J］.高等教育研究，2019（9）：1-9.

［28］" 孫立平，王漢生，王思斌，等.改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994（2）：47-62.

［29］" 錢(qián)穎一.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革［M］.2版.北京：中信出版社，2018：259.

［30］" 盧威.治理視野中的長(zhǎng)三角高等教育一體化：進(jìn)展、困境與突圍［J］.大學(xué)教育科學(xué)，2022（6）：34-42.

［31］" 焦葦，陳之騰.長(zhǎng)三角迎教育合作新時(shí)代 第十屆長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展會(huì)議在滬召開(kāi)［J］.上海教育，2018（36）：6.

［32］" 周洪松.京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布［N］.中國(guó)教育報(bào)，2019-01-24（1）.

［33］" 匡麗娜.成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈教育協(xié)同發(fā)展十大行動(dòng)計(jì)劃公布［N］.重慶日?qǐng)?bào)，2021-11-08（5）.

［34］" 周雪光.組織社會(huì)學(xué)十講［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：72-73.

［35］" 王建華.政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的背后［J］.清華大學(xué)教育研究，2019（1）：56-64.

［36］" 邁克爾·波特.國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（下）［M］.李明軒，邱如美，譯.北京：中信出版社，2012：65.

［37］" 劉皛.高校異地辦學(xué)的“共謀”行為與跨行政區(qū)治理［J］.高等教育研究，2020（3）：28-35.

［38］" 安徽省實(shí)施長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動(dòng)計(jì)劃［EB/OL］.（2020-01-16）［2023-12-27］.https：//www.ah.gov.cn/zwyw/jryw/8244541.html.

［39］" 安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)安徽省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的通知［EB/OL］.（2021-04-21）［2024-03-05］.https：//www.ah.gov.cn/public/1681/553984141.html.

［40］" 吳穎，崔玉平.長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育一體化的演進(jìn)歷程與動(dòng)力機(jī)制［J］.高等教育研究，2020（1）：25-36.

［41］" 教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)［EB/OL］.（2014-06-12）［2023-12-27］.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201406/t20140612_170722.html.

［42］" 李旭.京津冀區(qū)域高校聯(lián)盟建設(shè)的現(xiàn)狀、困境與對(duì)策［J］.高等教育研究，2018（6）：42-50.

［43］" 楊颯.異地辦學(xué)按下“暫停鍵”，高等教育應(yīng)如何更好布局［N］.光明日?qǐng)?bào)，2023-01-31（14）.

［44］" 張應(yīng)強(qiáng).大學(xué)制度與大學(xué)治理［M］.南京：南京師范大學(xué)出版社，2022：218.

［45］" 張軍，周黎安.為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：上海人民出版社，2008：131.

［46］" 徐現(xiàn)祥，李郇，王美今.區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治晉升［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2007（4）：1075-1096.

［47］" 吳國(guó)光，鄭永年.論中央—地方關(guān)系：中國(guó)制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問(wèn)題［M］.香港：牛津大學(xué)出版社，1995：3.

［48］" 張成福，李昊城，邊曉慧.跨域治理：模式、機(jī)制與困境［J］.中國(guó)行政管理，2012（3）：102-109.

［49］" 周凌一.縱向干預(yù)何以推動(dòng)地方協(xié)作治理？——以長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理為例［J］.公共行政評(píng)論，2020（4）：90-107.

［50］" 巫麗君，王河江.長(zhǎng)三角高等教育區(qū)域一體化模式探析——基于歷史進(jìn)程的考察［J］.清華大學(xué)教育研究，2010（4）：52-56.

［51］" 馬鳳岐.對(duì)高等學(xué)校的第二輪放權(quán)：基于資源依賴?yán)碚摰囊暯牵跩］.高等教育研究，2015（10）：37-48.

Towards High-Quality Coordinated Development of Regional Higher Education：

An Analysis Based on Multiple Institutional Logics

LU Wei

（National Institutes of Educational Policy Research，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：The

coordinated development of regional higher education has emerged as a strategic pillar for strengthening education and advancing regional modernization. Despite slow progress，several institutional factors exist. The advancement of coordinated development in regional higher education is a complex and contradictory process driven by the interaction of multiple institutional logics.The central government acts with the dual orientation of promoting regional connectivity and cooperation and stimulating local competition，local governments weigh between cooperation and competition with the goal of maximizing local interests，public universities lack the endogenous motivation to engage in regional cooperation due to the centralized higher education governance. To achieve high-quality coordinated development of regional higher education，it is necessary to mainly address local government competition and promoting reforms in government-university relations，innovating governance systems both at the central-local and national-social levels. Some key measures could be explored including incorporating coordinated developmentof regional higher education into the local government performance assessment，optimizing the coordination mechanism of the central government on the regional higher education cooperation of local governments，expanding the autonomy of public universities to enhancetheir regional cooperation space，and supporting the deep participation of social forces in regional higher education cooperation.

Key words：a country strong in education；regional modernization；coordinated development of regional higher education；high-quality development；multiple institutional logics

責(zé)任編輯" 譚小軍" 蔣" 秋