集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價

于濤　馬蓉　唐蘇生　蔣博　夏亞洲　朱高立

摘要：作為土地搬遷制度的核心組成部分，集體土地上房屋搬遷補償關(guān)乎農(nóng)民切身利益。文章采用問卷調(diào)查和實地訪談法，基于江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村的實地調(diào)研數(shù)據(jù)，從相關(guān)者滿意度、目標實現(xiàn)程度、公平性、被搬遷農(nóng)民生活水平等4個方面評估了集體土地上房屋搬遷補償改革績效。結(jié)果表明，第一，整體上，集體土地上房屋搬遷補償績效達到良好級別，可判定制度實施基本達到目標，取得了一定的成效。第二，細分層面，土地搬遷目標完成程度、與搬遷有關(guān)的主要利益相關(guān)者滿意度均達到優(yōu)秀級別，但搬遷制度改革公平性和被搬遷農(nóng)民生活狀況兩項指標均有一定提升空間，建議在公眾參與度和被搬遷農(nóng)民就業(yè)渠道拓展方面繼續(xù)探索。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；集體土地上房屋搬遷；績效評價

自改革開放以來，城市化已成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的顯著特征。城市發(fā)展帶來了大規(guī)模的土地利用變化，特別是在農(nóng)村地區(qū)，伴隨著大規(guī)模的集體土地上的房屋搬遷。這個過程涉及土地資源再分配、農(nóng)村居民產(chǎn)權(quán)保障和社會公平正義等多重因素，而集體土地房屋搬遷補償制度是促進城市化的重要機制之一。然而，隨著城市化推進，該制度面臨諸多挑戰(zhàn)，如搬遷程序不規(guī)范（張華，2022）、補償標準地區(qū)間差異明顯（韓鮮籽，2022；高海，2020）、補償方式單一（許中緣和崔雪煒，2019）、管理模式模糊（黃健雄和郭澤喆，2020）等問題。這些問題凸顯了制度在實際執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)，也引發(fā)了對其績效的擔憂。

為了解決這些問題，政府和學術(shù)界加強了對搬遷補償制度的評估研究，確保政策更好地服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。黨中央高度重視鄉(xiāng)村振興，國務(wù)院各部門和地方各省份近年出臺了一系列影響重大的振興意見和實施方案，吸引了大量資本、人才、土地和政策資源，鄉(xiāng)村發(fā)展迎來了關(guān)鍵的歷史機遇期（燕連福和毛麗霞，2023；劉戰(zhàn)偉，2023）。2020年1月1日，新《土地管理法》正式實施，從法律上進一步維護農(nóng)民權(quán)益，將農(nóng)民利益作為搬遷制度改革的核心。目前，我國農(nóng)村集體土地上房屋搬遷補償機制改革已進入攻堅階段，各地根據(jù)自身特色探索地方性搬遷補償制度的改革效果（閻巍，2022；喻文莉，2019；李宴，2016）。

搬遷補償制度績效評估是科學制定和完善搬遷補償政策的重要手段（楊青貴，2015）。為了探索集體土地上房屋搬遷補償制度的實施績效，課題調(diào)研組先后在江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村進行調(diào)研，通過收集實際數(shù)據(jù)和社區(qū)反饋，客觀評價該制度的績效表現(xiàn)，為其完善提供依據(jù)。這項評估工作對推動農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、維護農(nóng)民合法權(quán)益具有重要的理論和實踐意義。

一、集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價指標體系構(gòu)建

（一）構(gòu)建目的

集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價指標體系旨在評估和優(yōu)化搬遷補償政策，為決策提供科學依據(jù)。通過系統(tǒng)的評價指標體系，科學衡量搬遷補償政策在縮小搬遷范圍、規(guī)范程序、完善保障和收益分配機制等方面的實施效果。同時，考慮多方利益相關(guān)者的滿意度，包括被搬遷農(nóng)民、地方政府、村集體和中央政府的反饋。評價體系需全面衡量搬遷對農(nóng)民生活的影響，如收入、生活水平、居住環(huán)境和就業(yè)安置情況，并關(guān)注長期生活質(zhì)量影響。為確保政策公平和透明，評價體系還應(yīng)包含信息公開度和公眾參與度指標，提升政策公信力和執(zhí)行效果。

（二）構(gòu)建原則

構(gòu)建集體土地上房屋搬遷補償制度實施績效評價指標體系應(yīng)遵循以下原則：

科學性原則。基于科學的理論和方法，確保設(shè)計合理、數(shù)據(jù)可靠、方法嚴謹，充分考慮各種影響因素，確保結(jié)果客觀準確。

全面性原則。涵蓋搬遷補償政策的各個方面，包括政策目標實現(xiàn)、利益相關(guān)者滿意度、搬遷對農(nóng)民生活的影響、信息公開度和公眾參與度，全面反映政策效果和影響。

實用性原則。具有實際操作性，能夠有效指導(dǎo)政策實施和改進，指標設(shè)計簡明，數(shù)據(jù)收集方法簡便，評價結(jié)果明確，提供具體建議。

動態(tài)性原則。具備靈活性和適應(yīng)性，能根據(jù)實際情況調(diào)整優(yōu)化，反映最新政策和社會變化。

公正性原則。公平公正，充分反映各方利益相關(guān)者的意見和需求，考慮被搬遷農(nóng)民、地方政府、村集體和中央政府等各方利益，確保結(jié)果公正可信。

（三）構(gòu)建標準

為了確保評價指標體系的科學性和有效性，構(gòu)建過程中需遵循以下標準：

代表性和可測量性。選擇能代表政策實施關(guān)鍵方面的指標，并通過量化或定性方法測量。

數(shù)據(jù)可獲得性和可靠性。確保評價所需數(shù)據(jù)易獲取且可靠，保證結(jié)果準確。

評價方法科學性和合理性。采用描述性統(tǒng)計分析、回歸分析和層次分析法等科學合理的方法，確保評價過程嚴謹和結(jié)果可信。

系統(tǒng)性和層次性。評價體系應(yīng)有明確層次結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)反映政策實施各方面。

指標權(quán)重合理性和科學性。合理確定各指標權(quán)重，確保結(jié)果公正科學。

（四）指標選擇

本研究通過效果模式評估集體土地上房屋搬遷補償制度的實施績效，構(gòu)建了綜合性的績效評價指標體系。首先，在目標實現(xiàn)程度方面，選擇了縮小搬遷范圍、規(guī)范程序、完善保障機制和建立增值收益分配機制等指標，反映搬遷制度的核心任務(wù)和目標實現(xiàn)情況。其次，考慮主要利益相關(guān)者的需求，設(shè)立了滿意度指標，涵蓋被搬遷農(nóng)民、地方政府、村集體和中央政府的滿意度，及強征上訪事件發(fā)生率，評估需求滿足情況。此外，選取了搬遷前后收入水平、生活水平、居住環(huán)境和就業(yè)安置比率等指標，反映搬遷對農(nóng)民生活質(zhì)量的影響。最后，將信息公開度和公眾參與度納入評價體系，評估搬遷過程的透明度和農(nóng)民參與決策的程度。通過這些指標，構(gòu)建了全面、多維度的評價體系，科學評估搬遷補償制度的實施績效。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究選擇江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村進行實地調(diào)研。具體包含江蘇省南京市棲霞區(qū)樺墅村和高淳區(qū)小茅山腳村、山東省青島市黃島區(qū)大陡崖村、山東省濟南市歷城區(qū)蘆南村、浙江省義烏市大陳鎮(zhèn)甘山村和佛堂鎮(zhèn)倍磊村、浙江省江山市賀村鎮(zhèn)山底村和新塘邊鎮(zhèn)日月村、安徽省合肥市廬江縣萬山鎮(zhèn)長沖村和長豐縣吳山鎮(zhèn)梨園村。研究團隊發(fā)放了300份問卷，并成功回收285份，回收率達到了95%。在這些回收問卷中，有269份問卷被視為有效問卷，有效率達到了94%。這些問卷提供了有關(guān)搬遷補償制度實施的寶貴數(shù)據(jù)。

（二）研究方法

為避免主觀性導(dǎo)致的測量誤差，本文采用熵值法作為搬遷補償制度實施績效水平的測度方法。

1.數(shù)據(jù)標準化處理

由于各指標的量綱不同，先要對數(shù)據(jù)進行標準化處理。常用的標準化方法包括最小-最大標準化和Z-score標準化。常用的公式如下。

最小-最大標準化：

Zij=■（1）

其中，Xij表示第i個樣本在第j個指標上的值，X■■和X■■分別為第j個指標的最小值和最大值。

Z-score標準化：

Zij=■（2）

其中，μ■■為第j個指標的均值，σ■■為第j個指標的標準差。

2.計算各指標的熵值

熵值法的核心是計算各指標的熵值。

計算第j個指標下第i個樣本的比例：

Pij=■（3）

計算第j個指標的熵值：

Ej=-■∑■■Pijln（Pij） （4）

其中，n為樣本數(shù)，Pij為第i個樣本在第j個指標下的比例。

3.計算各指標的權(quán)重

根據(jù)熵值計算各指標的權(quán)重。熵值越小，權(quán)重越大。

計算第j個指標的信息效用值：

dj=1-Ej（5）

計算第j個指標的權(quán)重：

Wj=■（6）

其中，m為指標數(shù)。

三、結(jié)果與分析

采用德爾菲法進行評估分級，指標評分值被分為4個等級，滿分為100分。評分等級包括合格、一般、良好和優(yōu)秀，各級別的分數(shù)范圍見表2。

（一）目標實現(xiàn)程度的評估結(jié)果與分析

在目標實現(xiàn)程度的評估中，研究選擇了縮小搬遷范圍、規(guī)范搬遷程序、完善多元保障機制和建立增值收益分配機制等指標。表3結(jié)果顯示，目標實現(xiàn)程度的總體評估分值為95.52，達到優(yōu)秀級別。這表明在被調(diào)查地區(qū)，搬遷補償政策在縮小搬遷范圍和規(guī)范搬遷程序方面取得了顯著成效，特別是通過多元保障機制和增值收益分配機制的完善，顯著提升了政策的實際效果。具體而言，縮小搬遷范圍的標準化值為100，表明此項指標達到了最優(yōu)水平。這與地方政府在實際操作中采取的一系列嚴格措施有關(guān)，如通過科學規(guī)劃和精細化管理，確保搬遷范圍的合理性，避免不必要地擴大搬遷范圍。此外，規(guī)范搬遷程序的標準化值也達到了100，反映出地方政府在制度執(zhí)行過程中高度重視程序的規(guī)范化，通過嚴格的法律和行政程序，確保了搬遷過程的透明和公正。多元保障機制和增值收益分配機制的標準化值分別為90和100，這表明雖然大部分地區(qū)在這些方面表現(xiàn)良好，但仍有一定的改進空間。例如，一些被調(diào)查地區(qū)的多元保障機制尚不完善，導(dǎo)致部分被搬遷農(nóng)民在搬遷后的生活保障不足。進一步完善這些機制，確保被搬遷農(nóng)民能夠獲得全面的保障，仍是未來政策優(yōu)化的重點。

（二）相關(guān)者滿意度的評估結(jié)果與分析

在相關(guān)者滿意度的評估中，指標涵蓋了被搬遷農(nóng)民對補償安置和搬遷工作的滿意度、搬遷工作人員滿意度及搬遷過程中強征上訪事件發(fā)生率。表3結(jié)果顯示，相關(guān)者滿意度的總體評估分值為92.61，同樣達到優(yōu)秀級別。這反映出在被調(diào)查地區(qū)，搬遷補償政策在滿足主要利益相關(guān)者需求方面表現(xiàn)出色。被搬遷農(nóng)民對補償安置的滿意度和對搬遷工作的整體滿意程度的標準化值分別為90和92，表明大多數(shù)被搬遷農(nóng)民對現(xiàn)行的搬遷補償政策持積極評價，認為補償金額和安置措施基本合理。然而，搬遷工作人員的滿意度和強征上訪事件發(fā)生率的標準化值為93和95，這反映出在實際操作中，工作人員普遍認可現(xiàn)行政策，但仍有部分地區(qū)存在強征現(xiàn)象，導(dǎo)致上訪事件的發(fā)生。未來應(yīng)加強對搬遷過程中強制措施的管控，確保搬遷工作更加和諧、有序。

（三）被搬遷農(nóng)民生活狀況的評估結(jié)果與分析

被搬遷農(nóng)民生活狀況的評估涵蓋了搬遷前后收入水平、生活水平、居住環(huán)境和就業(yè)安置比率等指標。表3結(jié)果顯示，被搬遷農(nóng)民生活狀況的總體評估分值為66.72，處于中等水平。這表明在被調(diào)查地區(qū)，雖然搬遷補償政策在一定程度上改善了被搬遷農(nóng)民的生活狀況，但仍有顯著的提升空間。具體來說，搬遷前后收入水平、生活水平和居住環(huán)境的標準化值分別為78、73和78，表明搬遷在一定程度上提升了農(nóng)民的生活質(zhì)量，但提升效果有限。這可能與補償金額不足、安置房質(zhì)量不高及后續(xù)支持措施不完善有關(guān)。尤其是就業(yè)安置比率的標準化值僅為26，顯示出大部分被搬遷農(nóng)民在搬遷后面臨就業(yè)困難。這需要通過多種措施，如提供就業(yè)培訓(xùn)、增加就業(yè)機會、支持自主創(chuàng)業(yè)等，幫助被搬遷農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)安置。

（四）公平性的評估結(jié)果與分析

公平性的評估包含了信息公開度和公眾參與度兩個指標。表3結(jié)果顯示，公平性的總體評估分值為74.44，處于良好水平。信息公開度和公眾參與度的標準化值分別為80和70，表明雖然大部分地區(qū)在信息公開和公眾參與方面有所進步，但仍需進一步改進。在信息公開度方面，一些地區(qū)已經(jīng)建立了較為完善的信息公開制度，確保了搬遷過程中的透明度和公正性。然而，公眾參與度的表現(xiàn)仍有待提高，部分被調(diào)查地區(qū)的農(nóng)民在搬遷決策中缺乏足夠的參與機會。這表明需要進一步強化公眾參與機制，確保農(nóng)民在搬遷過程中的決策話語權(quán)，從而提升政策的公信力和執(zhí)行效果。

四、結(jié)果與建議

本文以江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從目標實現(xiàn)程度、相關(guān)者滿意度、被搬遷農(nóng)民生活水平和公平性視角出發(fā)構(gòu)建指標體系。評估結(jié)果表明，搬遷補償制度實施工作基本符合宏觀改革要求，目標實現(xiàn)情況較好。然而，也暴露出一些問題需要關(guān)注和解決。第一，需要關(guān)注被搬遷農(nóng)民的就業(yè)安置工作。第二，應(yīng)進一步強化民眾參與度，建立公平有效的搬遷補償程序。對此，提出政策建議。

依據(jù)差異化需求，探索更加多元化的補償方式。留地安置：集體土地上房屋搬遷后，部分建設(shè)用地用于建設(shè)村辦企業(yè)，增加集體資產(chǎn)。通過村辦企業(yè)的運營，村民可以分享企業(yè)的紅利，提高村集體的經(jīng)濟實力。就業(yè)安置：一是安排失地農(nóng)民到用地單位工作或者其他企業(yè)就業(yè)；二是對失地農(nóng)民有針對性地提供技能培訓(xùn)，以提高農(nóng)民的就業(yè)競爭力；三是為自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供政策和資金方面的扶持，鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)。股份安置：在被搬遷農(nóng)民與企業(yè)雙方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，可以考慮以搬遷補償安置費用出資入股的方式。

強化村企合作功能，增強鄉(xiāng)村振興凝聚力。樺墅村、大陡崖村和蘆南村通過村企聯(lián)合，企業(yè)可以更好地獲取土地和勞動力，提高產(chǎn)品質(zhì)量和競爭力，降低生產(chǎn)成本。這有助于企業(yè)在市場上獲得更好的發(fā)展機會，為城市和鄉(xiāng)村帶來雙贏。村企合作不僅有助于企業(yè)的發(fā)展，還能夠為鄉(xiāng)村振興事業(yè)提供有力支持。通過合作，可以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)村旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的收入水平，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動農(nóng)村經(jīng)濟的多元化發(fā)展。村企合作模式可以為本地勞動力提供充足、高效且具有發(fā)展前景的就業(yè)崗位。

喚醒村民集體意識，激發(fā)公眾參與內(nèi)驅(qū)力。樺墅村通過“黨支部+合作社+社會組織+民宿+農(nóng)家樂+農(nóng)戶”多方協(xié)作模式激發(fā)了公眾參與積極性，實現(xiàn)了更好的村莊治理和發(fā)展。大陡崖村引入了“德育銀行”概念，將村民主動參與村莊治理的行為具化和量化，這一舉措推動了鄉(xiāng)村治理由“村事”逐漸變?yōu)椤凹沂隆保行Ы鉀Q了鄉(xiāng)村治理“沒依據(jù)、沒抓手、沒人聽”的問題，增強了集體意識。蘆南村通過“重走”經(jīng)濟發(fā)展的集體道路，形成了強大的內(nèi)驅(qū)力，文明和諧蔚然成風。

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＊本文系教育部人文社會科學一般項目（21YJC630183）、國家社科后期資助項目（22FJYB017）階段性成果。

（作者單位：于濤、馬蓉、唐蘇生、蔣博、夏亞洲，南京市土地整理和集體土地征收管理中心；朱高立，南京財經(jīng)大學）