農(nóng)村土地承包與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思考

程晴

摘 要：農(nóng)村土地承包制度的實施為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的土地使用權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。土地承包還為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的收入來源，提高了農(nóng)民的生活水平。然而，土地承包制度存在一些問題，如土地流轉(zhuǎn)困難、土地碎片化等，這些問題制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。針對這些問題，文章提出加強(qiáng)農(nóng)村土地承包、服務(wù)好當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的建議與措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展 農(nóng)民生活水平

中圖分類號：F320.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）06-143-02

近年來，中國農(nóng)村改革取得了顯著的成就，農(nóng)村土地承包制度的改革是其中的重要一環(huán)。農(nóng)村土地承包制度的實施，可以推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村土地承包制度也面臨著一些新的挑戰(zhàn)和問題。因此，針對農(nóng)村土地承包與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合進(jìn)行分析與研究，具有較大的研究價值。

一、我國農(nóng)村土地承包存在的主要問題分析

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)落實不到位

為實現(xiàn)農(nóng)村土地承包，土地承包經(jīng)營權(quán)的落實非常關(guān)鍵。但是我國農(nóng)村土地承包的合同簽訂率并不高，大部分農(nóng)村家庭仍然是以家庭為單位進(jìn)行土地的承包，而且即使在家庭中有一人外出打工，也會將承包地流轉(zhuǎn)給其他人，這種流轉(zhuǎn)的形式在目前農(nóng)村中比較常見[1]。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，如果嚴(yán)格按照該法律規(guī)定的程序來進(jìn)行土地承包合同的簽訂，那么大部分農(nóng)民都可以很順利地與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同。

（二）土地流轉(zhuǎn)糾紛較多

土地流轉(zhuǎn)糾紛較多主要表現(xiàn)為以下幾個方面。第一，合同簽訂不規(guī)范，內(nèi)容不明確。由于農(nóng)民法律意識淡薄，很多時候不知道土地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)該怎么簽，或者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時沒有注意合同的條款，導(dǎo)致雙方利益受損，從而引發(fā)糾紛。第二，有關(guān)部門為了推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，片面追求規(guī)模經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)效益，不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地，這種行為給土地流轉(zhuǎn)帶來了很多的矛盾。農(nóng)民為了自身利益與政府的行為發(fā)生沖突，政府強(qiáng)行要求農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)[2]。第三，由于農(nóng)村大量青壯年勞動力外出打工或經(jīng)商，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地?zé)o人耕種。一些地方為了解決這些問題執(zhí)行了“退田還田”“還田還園”等政策。但是由于大多數(shù)農(nóng)民缺乏法律意識或者法律知識匱乏，對這種政策持懷疑態(tài)度，不愿意將土地進(jìn)行退田還田或者還園。第四，土地流轉(zhuǎn)后的用途不明確、不規(guī)范。

（三）農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償費用分配政策落實不到位

農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償費用分配問題是指政府為了公共利益的需要，在征用農(nóng)村集體土地時，應(yīng)當(dāng)支付給被征地單位和個人的補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征地補(bǔ)償費用由被征地單位管理和使用[3]。對于被征地單位的補(bǔ)償費用分配問題，我國《土地管理法》并未明確規(guī)定，只是規(guī)定了集體土地的征收補(bǔ)償費用的使用問題，但并沒有具體規(guī)定如何分配。

（四）農(nóng)村土地承包管理部門落實主體責(zé)任不夠到位

由于農(nóng)村土地承包管理部門人員不足、經(jīng)費有限、人手緊缺，造成農(nóng)村土地承包管理工作中，主要精力都放在了如何依法做好土地承包糾紛調(diào)解仲裁、調(diào)處糾紛上。因此，由于如何更好地開展農(nóng)村土地承包管理工作研究不夠，致使農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁、調(diào)處工作中存在著大量的問題。例如：對征地補(bǔ)償款分配不合理、土地承包合同不規(guī)范、承包合同簽訂不合法、林地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題沒有及時有效地進(jìn)行調(diào)解和處理。農(nóng)村土地承包糾紛的發(fā)生與農(nóng)村基層組織管理混亂，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠有著直接的關(guān)系。

（五）部門職責(zé)不清晰，邊界不明確

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法律法規(guī)及政策對部門職責(zé)和邊界的規(guī)定。過于原則和籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。例如：《農(nóng)村土地承包法》第四十二條規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督農(nóng)村土地承包管理工作。部門職責(zé)不清晰的問題造成了政府部門之間責(zé)任劃分不清、邊界不明的現(xiàn)象。又如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的組織實施，具體工作由農(nóng)村土地承包管理辦公室負(fù)責(zé);農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)對農(nóng)村土地承包的監(jiān)督管理;國土資源部門負(fù)責(zé)對土地利用總體規(guī)劃、城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地規(guī)劃的實施管理。但是由于以上部門之間存在職責(zé)不清晰、邊界不明確，造成了農(nóng)村土地承包工作中存在著很多問題。除此之外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會對農(nóng)村土地承包工作不重視，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包工作不能正常開展。

二、加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理服務(wù)好當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的建議

（一）切實維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)

1.積極落實農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，在農(nóng)村土地承包中，婦女與男子享有平等的權(quán)利。在農(nóng)村土地承包中，必須對婦女的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，不能以各種理由對其應(yīng)當(dāng)享有的土地承包權(quán)進(jìn)行剝奪。比如，常見的理由有婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等。通過這些理由來對婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益進(jìn)行侵犯，這是法律所不允許的。杜絕非法剝奪和限制農(nóng)村婦女依法承包土地權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生，這在維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)中是非常重要的。

2.依法收回獨生子女獎勵地。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”因此，獨生子女獎勵地應(yīng)由家庭承包者收回。

3.妥善解決“雙份”承包地。農(nóng)村“雙份”地需要交回一份承包地。交出一份土地后，才能參與土地確權(quán)。需要一份經(jīng)縣、鄉(xiāng)、村三級主管部門確認(rèn)的無地（自愿交回）土地證明，在一方確認(rèn)無地或自愿交回土地后，另一方的承包地才能確權(quán)，才能為其頒發(fā)新的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書》，否則不能給其土地確權(quán)。縣級以上人民政府自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

4.依法開墾的耕地要納入承包地管理?！安坏靡酝顺鐾恋爻邪?jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，其原合法取得的承包地應(yīng)當(dāng)退出。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”根據(jù)這一規(guī)定，依法開墾的耕地應(yīng)當(dāng)納入承包地管理，不得作為新的耕地予以收回。如果在承包期內(nèi)，有農(nóng)戶自愿放棄承包權(quán)而將耕地交回集體或者國家，那么其在該耕地上所開墾的耕地即為新的耕地。所以，農(nóng)戶在依法開墾的土地上所開墾的耕地要及時納入承包地管理。

（二）妥善解決土地流轉(zhuǎn)糾紛

1.認(rèn)真解決在流轉(zhuǎn)土地上植樹的糾紛。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)常會發(fā)生一些在流轉(zhuǎn)土地上植樹的糾紛。在解決這些糾紛時，要嚴(yán)格依照法律法規(guī)進(jìn)行，否則會引發(fā)新的矛盾和糾紛。在解決土地流轉(zhuǎn)糾紛時要注意以下幾個方面：第一，合同簽訂前要明確流轉(zhuǎn)土地的用途和面積。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時應(yīng)明確所流轉(zhuǎn)土地的用途是什么、面積是多少以及樹木何時成熟等內(nèi)容。第二，對不符合法律法規(guī)規(guī)定的情況要及時糾正。例如在未經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)或沒有經(jīng)過村民代表同意的情況下將土地流轉(zhuǎn)給他人種植果樹等，可能會影響合同的效力并引發(fā)糾紛。第三，嚴(yán)格按照合同約定內(nèi)容履行義務(wù)。合同簽訂后雙方應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定履行義務(wù)，若違約要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第四，規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)，保護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民個人自愿行為，一般都經(jīng)過民主決策程序決定，必須要得到村民代表會議或村民會議通過后才能執(zhí)行;村委會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理;各方都要遵守合同規(guī)定，不得隨意變更和解除合同。第五，建立糾紛調(diào)處機(jī)制。對于在流轉(zhuǎn)土地上植樹的糾紛要建立調(diào)處機(jī)制，明確專人負(fù)責(zé)接待與處理工作。

2.合理解決流轉(zhuǎn)期內(nèi)依法收回土地承包經(jīng)營權(quán)的問題。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些問題。部分農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地后，不去耕種，閑置浪費土地資源，部分農(nóng)戶把流轉(zhuǎn)的土地私自轉(zhuǎn)租給他人耕種。由于大部分農(nóng)民沒有專業(yè)的農(nóng)業(yè)知識，不懂得如何科學(xué)合理地經(jīng)營管理土地，造成了耕地閑置浪費。部分農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后又不去耕種，導(dǎo)致承包地荒廢。這種現(xiàn)象不僅造成了農(nóng)村資源的浪費，還會影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對于在流轉(zhuǎn)期間不去耕種而又要收回土地以及為了保護(hù)耕地而收回土地的農(nóng)戶行為，應(yīng)當(dāng)予以制止，同時對這種違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序。

3.規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)合同簽訂。設(shè)施農(nóng)業(yè)是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，為提高生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，利用農(nóng)業(yè)設(shè)施或場所配套建設(shè)的輔助生產(chǎn)設(shè)施及設(shè)備，包括溫室大棚、育苗場、畜禽舍、水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖車間、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械房以及必要的灌溉排水與通風(fēng)采光、輔助生產(chǎn)設(shè)施等。因此，設(shè)施農(nóng)業(yè)是一種投入大，周期長，產(chǎn)出效益低，風(fēng)險較大的產(chǎn)業(yè)。目前，國家鼓勵發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，支持有條件的地區(qū)積極開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的通知》文件規(guī)定，在設(shè)施農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)過程中必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定簽訂書面合同。而在實踐中，存在個別農(nóng)戶不簽訂書面合同或只約定口頭合同，或以“轉(zhuǎn)包”“轉(zhuǎn)讓”等名義進(jìn)行非法流轉(zhuǎn)的行為。這種情況下，一旦發(fā)生糾紛，很容易引起土地流轉(zhuǎn)糾紛。

4.合理解決流轉(zhuǎn)價款糾紛問題。土地流轉(zhuǎn)價款糾紛主要有兩種：一是合同價款不合理;二是合同約定價款過高。土地流轉(zhuǎn)價款的支付主要有兩種方式：一是現(xiàn)金支付，二是實物支付。由于土地流轉(zhuǎn)價格差異較大，部分農(nóng)民會因價格相差過大而要求退地。這就要求在流轉(zhuǎn)合同中明確約定價款支付方式，如以現(xiàn)金支付的，應(yīng)明確約定付款時間;以實物支付的，應(yīng)明確約定付款地點、方式和時間。只有在明確約定的情況下，才能做到雙方均滿意。若雙方協(xié)商不成的，可向有管轄權(quán)的人民法院起訴解決[4]。如涉及到其他利害關(guān)系人的，可向人民法院申請仲裁或向人民法院起訴。在解決土地流轉(zhuǎn)價款糾紛時，還應(yīng)注意以下幾個問題：一是要把好合同簽訂關(guān);二是要把好流轉(zhuǎn)價款支付關(guān);三是要把好合同履行關(guān)。只有這樣，才能既保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，又能保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理秩序。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村土地承包管理部門職責(zé)

1.認(rèn)真履行農(nóng)村土地承包相關(guān)法律賦予的職責(zé)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理和服務(wù)。《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，縣級以上人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記工作，國土資源主管部門在不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理不動產(chǎn)首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記時，應(yīng)當(dāng)告知不動產(chǎn)權(quán)利人及時申請辦理土地承包經(jīng)營權(quán)變更等相關(guān)手續(xù)。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要認(rèn)真履行以上法律法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)，按照有關(guān)法律法規(guī)要求，加快推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作。

2.加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證管理。積極探索建立以土地承包合同、經(jīng)營權(quán)證和登記簿為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，實現(xiàn)信息化管理。嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的意見》有關(guān)要求，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理。健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康有序發(fā)展。充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，在尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，引導(dǎo)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。鼓勵各地對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)取得的收入在農(nóng)戶間進(jìn)行二次分配，探索建立對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行補(bǔ)貼的有效機(jī)制。

三、小結(jié)

綜上所述，農(nóng)村土地承包與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。農(nóng)村土地承包制度的實施為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的土地使用權(quán)和收入來源，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。隨著農(nóng)村土地承包制度的逐步完善，其將在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮越來越重要的作用。

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[作者簡介：程晴（1983—），女，漢族，甘肅省張掖市人，本科學(xué)歷，研究方向：農(nóng)村土地承包管理。]

（責(zé)編：若佳）