多災(zāi)害山區(qū)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)探討

摘要：做好基層應(yīng)急管理工作，事關(guān)地區(qū)發(fā)展和群眾的切身利益。石棉縣自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，是多災(zāi)害山區(qū)的典型代表，石棉縣在2023年震后的第一年完成了多次災(zāi)害避險和高效處置，未發(fā)生一起自然災(zāi)害傷亡事件，其應(yīng)急管理工作在多災(zāi)害山中具有典型代表。本文以石棉縣為例，介紹了石棉縣在組織、力量、預(yù)防、處置、保障等五方面的探索，對其他類似多災(zāi)害山區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)工作具有參考和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；應(yīng)急救援；應(yīng)急保障；預(yù)案管理

石棉縣地處雅安市、涼山州、甘孜州交匯地帶，面積2 678平方公里，位于鮮水河、安寧河、龍門山三大活動斷裂帶交匯區(qū)，山地面積約占98%，其中高山 （海拔1 000—3 500米）占總面積的78%，總?cè)丝?1.3萬。現(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)160處、山洪災(zāi)害危險區(qū)66處，被列為全國11個地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)和地震危險區(qū)之一。石棉縣處于大渡河中游，縣內(nèi)河流均屬大渡河水系，有各級干支流90余條，是洪澇災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)區(qū)。森林覆蓋面積達(dá)63.25%，屬亞熱帶季風(fēng)山地氣候，冬春干旱、山風(fēng)強(qiáng)烈，防火壓力巨大。受地質(zhì)構(gòu)造、氣候變化及人類活動影響，泥石流、滑坡、崩塌活動頻繁。2020年自然災(zāi)害導(dǎo)致全縣直接經(jīng)濟(jì)損失約6.7億元；2021年自然災(zāi)害造成全縣直接經(jīng)濟(jì)損失約3 000萬元。2022年9月5日，瀘定發(fā)生6.8級地震，石棉縣全域均處于6度及以上烈度區(qū)域內(nèi)，緊急避險轉(zhuǎn)移55 809人，地震造成42人死亡、152人受傷、12人失聯(lián)，直接經(jīng)濟(jì)損失65.1億元。作為多災(zāi)害高山區(qū)典型縣城，2023年，石棉縣在全面開展震后重建的同時，全力在應(yīng)急組織指揮體系建設(shè)、應(yīng)急救援力量體系建設(shè)、綜合預(yù)防體系建設(shè)、應(yīng)急處置體系建設(shè)、保障體系建設(shè)等五方面開展探索，著力提升多災(zāi)害山區(qū)基層應(yīng)急管理能力。

一、建設(shè)應(yīng)急管理組織指揮體系

（一）設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）應(yīng)急委、應(yīng)急辦 （站）以及村 （社區(qū)）應(yīng)急站 （組）

全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）均成立了應(yīng)急管理辦公室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）行政主要負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任，設(shè)置1名專職副主任，配備1—2名行政編制和1—2名事業(yè)編制應(yīng)急管理工作人員，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）應(yīng)急管理工作人員共計(jì)62人；由4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級片區(qū)應(yīng)急救援中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度，行業(yè)部門力量、片區(qū)中心消防救援站、各鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）應(yīng)急隊(duì)、村 （社區(qū)）應(yīng)急分隊(duì)聯(lián)防聯(lián)控、分工協(xié)作負(fù)責(zé)片區(qū)應(yīng)急搶險救援工作。

（二）應(yīng)急指揮平臺延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）和村 （社區(qū)）

縣應(yīng)急指揮平臺依托蘆山地震世行貸款建設(shè)了石棉縣多災(zāi)害風(fēng)險管理系統(tǒng)，正在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)視頻會商系統(tǒng)建設(shè)，建成后將實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)實(shí)時調(diào)度，補(bǔ)上了應(yīng)急系統(tǒng)只能調(diào)度到縣一級的短板。指揮體系由石棉縣應(yīng)急委員會統(tǒng)一調(diào)度指揮，下設(shè)18個專項(xiàng)指揮部，各專項(xiàng)指揮部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)督促相關(guān)行業(yè)主管部門開展對應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險防范、監(jiān)管防治等工作，對需要啟動Ⅳ級響應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急救援工作提供技術(shù)保障?？h綜合應(yīng)急救援指揮部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)督促各部門開展各行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)，組織指揮一般及以上突發(fā)事件的應(yīng)對處置工作。[1]當(dāng)發(fā)生較大及以上突發(fā)公共事件后，實(shí)行以對應(yīng)的專項(xiàng)指揮部為主的擴(kuò)大響應(yīng)，在上級工作組和縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)對處置工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理工作，及時開展安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件先期處置工作，同時做好信息報送、安全巡查檢查、災(zāi)情核查等工作。[2]

（三）建設(shè)基層應(yīng)急網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋

全縣建設(shè)以防疫、防汛、防地災(zāi)、防地震、防火，保安全、保穩(wěn)定 “五防兩?！睘橹攸c(diǎn)的網(wǎng)格化管理體系；以30戶為標(biāo)準(zhǔn)，將全縣村社劃分為1 739個基礎(chǔ)網(wǎng)格，落實(shí)網(wǎng)格員1 739名，全面提升應(yīng)急處突和服務(wù)群眾能力水平。

二、建設(shè)應(yīng)急救援力量體系

（一）組建鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）和村 （社區(qū)）綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍

石棉縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）、61個村 （社區(qū)）統(tǒng)籌機(jī)關(guān)干部、民兵及公安派出所、醫(yī)務(wù)、民兵、電力通信保障、公益性崗位、企事業(yè)單位、村 （社區(qū)干部）、村 （居）民等人員，組建應(yīng)急隊(duì)和應(yīng)急分隊(duì)73支、1 438人，主要負(fù)責(zé)協(xié)助和參與隱患排查、預(yù)警傳遞、先期處置、人員轉(zhuǎn)移、群眾安置、災(zāi)情上報等工作，協(xié)助做好森林防火期宣傳教育、巡山護(hù)林、隱患排查和汛期期間預(yù)警傳遞、日常巡查監(jiān)測、群眾避險轉(zhuǎn)移、受災(zāi)群眾安置等工作。為有效發(fā)揮基層一線人員作用，提高基層應(yīng)急救援力量戰(zhàn)斗力，石棉縣實(shí)行基層應(yīng)急救援力量與專業(yè)救援力量的聯(lián)防聯(lián)訓(xùn)聯(lián)動機(jī)制，并配備了基本的個人防護(hù)類、搶險救援類和應(yīng)急通信類裝備。

（二）統(tǒng)籌布局鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）消防救援等專兼職力量

石棉縣在 “環(huán)貢嘎旅游度假片區(qū)”王崗坪鄉(xiāng)、“石棉縣產(chǎn)城融合發(fā)展核心片區(qū)”新棉街道、回隆鎮(zhèn)設(shè)立城市二級站1個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級站2個，在 “石棉縣產(chǎn)城融合發(fā)展核心片區(qū)”安順場鎮(zhèn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級站；在 “美羅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展片區(qū)”美羅鎮(zhèn)、“栗子坪大熊貓國家公園生態(tài)科普旅游度假片區(qū)”栗子坪鄉(xiāng)擬新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級站1個、二級站1個。目前，全縣共有專業(yè)消防員85人 （包含企業(yè)專職消防員20人），由省市縣消防部門及大崗山水電站配備裝備，制定 《石棉縣森林防滅火聯(lián)合預(yù)防、聯(lián)合訓(xùn)練、聯(lián)合撲救工作機(jī)制》，其中，縣消防大隊(duì)統(tǒng)籌訓(xùn)練兼職消防隊(duì)，與縣森林專業(yè)撲火隊(duì)定期開展聯(lián)防聯(lián)訓(xùn)，常態(tài)化指導(dǎo)基層隊(duì)伍訓(xùn)練。

（三）引導(dǎo)專業(yè)救援力量和社會應(yīng)急力量參與基層應(yīng)急管理工作

一是積極開展應(yīng)急演練。對專業(yè)救援力量人員和裝備實(shí)行備案制，每年不定期組織專業(yè)力量開展對基層應(yīng)急隊(duì)伍的指導(dǎo)培訓(xùn)、檢驗(yàn)裝備。[3]二是發(fā)揮志愿者作用。團(tuán)縣委志愿者積極開展宣傳教育，協(xié)助人員轉(zhuǎn)移和物資轉(zhuǎn)運(yùn)。三是建立大型工程機(jī)具臺賬。鼓勵縣內(nèi)企業(yè)建立園區(qū)生產(chǎn)安全兼職救援隊(duì)伍，做好挖掘機(jī)、裝載機(jī)等大型工程機(jī)具臺賬，以備隨時調(diào)用。[4]

三、建設(shè)綜合預(yù)防體系

（一）發(fā)揮基層網(wǎng)格員、護(hù)林員、災(zāi)害信息員監(jiān)測預(yù)警作用

一是建設(shè)多災(zāi)害風(fēng)險管理系統(tǒng)，接入其他部門的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警等野外監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害監(jiān)測、評估、預(yù)警、決策、指揮調(diào)度、通信保障等功能；二是建立 “五防兩保”制度，壓實(shí)網(wǎng)格管理責(zé)任，細(xì)化鎮(zhèn)、村、組、戶4級 “網(wǎng)格化”責(zé)任體系，建立基層網(wǎng)格 “1+N”工作機(jī)制，落實(shí) “網(wǎng)格員+監(jiān)測員+地災(zāi)員”網(wǎng)格化工作格局，包戶負(fù)責(zé)具體工作，實(shí)行 “一對一”“點(diǎn)對點(diǎn)”防汛防地災(zāi)包保責(zé)任制；[5]三是建立 “前置下沉”機(jī)制，非 “預(yù)警”天氣時，村 （組）干部研判存在轉(zhuǎn)移可能，干部提前下沉駐村，確保一旦啟動，及時、高效、安全轉(zhuǎn)移；四是人員轉(zhuǎn)移制度。落實(shí) “一清二核三定”方案 （入戶清理、點(diǎn)位核查、數(shù)據(jù)鎖定），確保監(jiān)測點(diǎn)受威脅群眾 “應(yīng)撤盡撤”。

（二）建立統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)警發(fā)布機(jī)制和預(yù)警響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制，完成預(yù)警信息傳遞“最后一公里”

石棉縣制定了自然災(zāi)害風(fēng)險會商、分析研判制度。根據(jù)需要適時組織應(yīng)急、自然資源和規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、氣象、水文測報中心等部門 （單位）開展會商，建立信息共享機(jī)制，實(shí)時將預(yù)報會商情況通過智慧精準(zhǔn)靶向系統(tǒng)、電話、短信、微信、QQ等多種方式及時向各級干部、災(zāi)害信息員和廣大干部群眾發(fā)布災(zāi)害信息，直達(dá)一線。[6]

（三）建立各層級預(yù)案體系，提高預(yù)案針對性和操作性

編制防汛、防地災(zāi)、森林防滅火、抗震救災(zāi)等專項(xiàng)預(yù)案，建立了 “1+32+N” （1個總體應(yīng)急預(yù)案、32個專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和若干部門應(yīng)急預(yù)案）的預(yù)案體系。[7]每項(xiàng)專項(xiàng)預(yù)案每年至少開展一次預(yù)案演練，災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地區(qū)和重點(diǎn)單位每年開展2—3次預(yù)案演練，增強(qiáng)受威脅群眾識別風(fēng)險、躲避風(fēng)險的能力。

四、建設(shè)應(yīng)急處置體系

（一）設(shè)立符合實(shí)際需求的基層避災(zāi)設(shè)施和避難場所

全縣共設(shè)置常備安置點(diǎn)34處，其中由村 （居）民委員會改建而成的有23處，由學(xué)校改建而成的有2處，由客運(yùn)站、派出所、養(yǎng)護(hù)段、村文化中心等其他場所改建的有9處，共可集中安置群眾2 900余人。設(shè)置緊急避難場所181處，可臨時安置群眾19余萬人。目前，常備安置點(diǎn)及緊急避難場所已投入使用2年，基本滿足避險需求，其中縣城避災(zāi)設(shè)施和避難場所的管理由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)，縣城區(qū)域外由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委負(fù)責(zé)。[8]

（二）建立突發(fā)事件基層信息報告機(jī)制

建立突發(fā)事件基層信息報告機(jī)制，印發(fā) 《石棉縣政府系統(tǒng)值班工作管理辦法》，明確縣政府各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）值班值守工作體系、信息報送機(jī)制、業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)等要求。信息報送嚴(yán)格按照上級關(guān)于緊急信息報送相關(guān)要求和 《中共石棉縣委辦公室石棉縣人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)緊急信息報送和值班值守工作的通知》文件要求開展，緊急信息在規(guī)定時限內(nèi)通過縣委主要領(lǐng)導(dǎo)審簽后報送上級相關(guān)部門。

五、建設(shè)保障體系

（一）將基層應(yīng)急管理能力納入同級政府財(cái)政預(yù)算，保障人員待遇

將基層應(yīng)急管理能力納入縣級財(cái)政預(yù)算，每年年初為各鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）每名在編人員安排專用業(yè)務(wù)費(fèi)2萬元，統(tǒng)籌用于應(yīng)急管理能力建設(shè)。各地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)和山洪災(zāi)害隱患點(diǎn)監(jiān)測員經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，汛期應(yīng)急工作經(jīng)費(fèi)通過追加預(yù)算方式實(shí)施。

（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）和村 （社區(qū)）應(yīng)急物資儲備倉庫

石棉縣救災(zāi)物資儲備建有縣級救災(zāi)物資儲備庫1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）物資儲備點(diǎn)建有12個，儲備生活類救災(zāi)物資共30余類75 050件、防汛抗旱物資170余類67 818件、稻谷1 100噸、大米200噸、食用油20噸。制訂了受災(zāi)群眾救災(zāi)物資保障工作方案，其中縣糧食儲備部門、縣經(jīng)濟(jì)合作和商務(wù)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）分別負(fù)責(zé)救災(zāi)類物資、生活物資、防疫物資的儲備管理。[9]與本轄區(qū)內(nèi)10家縣級、34家鄉(xiāng)鎮(zhèn)大型商場、超市、糧油銷售點(diǎn)訂立代儲協(xié)議，滿足較大、一般災(zāi)害發(fā)生時的生活物資需求。[10]水利、住建部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)供水公司處理大面積停水類災(zāi)情，消防、住建部門負(fù)責(zé)提供消防車、灑水車等向?yàn)?zāi)民供水。

（三）開展宣傳培訓(xùn)，提升群眾應(yīng)急能力

利用全國防災(zāi)減災(zāi)日、國際防災(zāi)減災(zāi)日、安全生產(chǎn)宣傳月等節(jié)日，多措并舉開展 “線上+線下”宣傳活動，切實(shí)提高群眾應(yīng)急避險、防災(zāi)自救知識等應(yīng)急能力。一是利用多種媒介加大宣傳力度，設(shè)置集中宣傳咨詢臺，聯(lián)合多家涉災(zāi)行業(yè)部門印發(fā)宣傳資料、宣傳物品，借助短視頻、微電影、微信、抖音等新媒體載體，利用戶外大屏、公交車、LED顯示屏等平臺，不斷擴(kuò)寬宣傳覆蓋面，多方位、多角度、多層次地向大眾普及防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理知識；二是開展應(yīng)急救護(hù)和應(yīng)急演練，讓群眾親自參與，逐漸提高主動避災(zāi)避險意識和自救能力；三是在集中安置點(diǎn)設(shè)置宣傳專區(qū)，通過播放災(zāi)害避險成功案例、宣傳動畫等方式，實(shí)現(xiàn)群眾從 “要我學(xué)習(xí)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“我要學(xué)習(xí)”。

（四）強(qiáng)化基層應(yīng)急管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將基層應(yīng)急管理能力建設(shè)納入績效考核

石棉縣基層應(yīng)急管理人員一般每年參加4次應(yīng)急業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每次培訓(xùn)4—8小時，主要培訓(xùn)防汛抗旱、森林防滅火、安全生產(chǎn)等應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容。2020年，縣委、縣政府將應(yīng)急管理各項(xiàng)工作納入績效考核，提高各級干部工作積極性。

六、結(jié)束語

2019年以來，應(yīng)急管理系統(tǒng)不斷改革和創(chuàng)新，如何夯實(shí)應(yīng)急管理工作底板，事關(guān)地區(qū)發(fā)展和群眾的切身利益。石棉縣從組織、力量、預(yù)防、處置、保障等五方面探索應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)，在2023年震后的第一年，建立了高效的組織體系、救援體系、預(yù)防體系，完成了多次災(zāi)害避險和高效處置，未發(fā)生一起自然災(zāi)害傷亡事件。石棉縣在基層應(yīng)急管理上的探索，對其他地區(qū)，特別是多災(zāi)害山區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)具有參考和借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蘇國鋒.做好 “防”和 “救”應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題[J].人民論壇，2020（17）：61-63.

[2] 黃恒學(xué).創(chuàng)新和完善我國應(yīng)急管理體系的若干思考[J].人民論壇，2020（26）：67-69.

[3] 陶鵬.論應(yīng)急預(yù)案編制與管理的政策過程面向[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2021，42（02）：26-31.

[4] 王磊.石嘴山地區(qū)電網(wǎng)應(yīng)急管理調(diào)查研究[J].電子制作， 2015（07）：214-216.

[5] 阿依努爾·托汗.新疆少數(shù)民族地區(qū)基層政府應(yīng)急機(jī)制研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2011.

[6] 靳超，詹清流，王桂峰，等.基層防災(zāi)減災(zāi)能力提升路徑探析：以廣東省深圳市坪山區(qū)為例[J].中國應(yīng)急管理，2021（09）：58-59.

[7] 介佩璽，武歆華，陳星夢.農(nóng)村多主體參與應(yīng)急管理現(xiàn)狀研究：以陜西省榆林市橫山區(qū)波羅鎮(zhèn)為例[J].新西部，2019（24）：34-35.

[8] 魏占祥，侯云先，郭紅蓮.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共應(yīng)急物資協(xié)同儲備及供應(yīng)：以房山區(qū)水災(zāi)為例[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2019，24（05）：193-203.

[9] 陸相林，苗長虹.小城鎮(zhèn)應(yīng)急物資儲備庫等級優(yōu)化配置模型與實(shí)證：以北京市房山區(qū)為例[J].災(zāi)害學(xué)，2016，31（02）：156-163.

[10] 陸相林，侯云先，林文，等.基于選址理論的小城鎮(zhèn)應(yīng)急物資儲備庫優(yōu)化配置：以北京房山區(qū)為例[J].地理研究，2011，30（06）： 1000-1008.

作者簡介： 廖秀宇，男，漢族，四川什邡人，碩士，工程師，研究方向：重大生產(chǎn)安全事故、重大自然災(zāi)害等綜合性搶險救援等工作。