數(shù)字時(shí)代行政組織法的變革與回應(yīng)

劉樂沛

摘要：隨著數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)難以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的行政模式以及“一網(wǎng)通辦”的服務(wù)要求。應(yīng)厘清行政組織及其規(guī)范在橫向與縱向兩個(gè)角度的變化，打破科層制思維，在提升部門協(xié)作性的同時(shí)引入社會(huì)主體及行政相對人參與的機(jī)制，從規(guī)范調(diào)適、人員構(gòu)成與監(jiān)督機(jī)制等方面把握行政組織法對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；行政組織法；整體性政府；行政法治

引言

2022年，在《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，提出數(shù)字政府建設(shè)的兩階段工作目標(biāo)和七方面重點(diǎn)任務(wù)，圍繞提升政府履職能力與完善數(shù)字規(guī)則體系作出了指導(dǎo)。社會(huì)數(shù)字化水平的提高對行政效率提出了更高要求，《意見》中提到的加強(qiáng)政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、改進(jìn)治理模式等各項(xiàng)措施都涉及對傳統(tǒng)行政組織的革新；而要在法治軌道上完成組織模式的調(diào)整進(jìn)而推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，就必須重視行政組織法面對數(shù)字化浪潮時(shí)發(fā)生的變革，并及時(shí)完善組織法以回應(yīng)數(shù)字時(shí)代的要求。

一、行政組織形式的演變

（一）我國行政組織演化歷程

我國行政體制發(fā)展的歷史經(jīng)歷了數(shù)次改革。早期的改革以精簡機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容，目的是適應(yīng)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨后逐步減少政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；21世紀(jì)初開始逐步圍繞公共服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變政府職能，即建設(shè)“服務(wù)型政府”；2012年后則以治理現(xiàn)代化為目標(biāo)對行政組織模式進(jìn)行調(diào)整。隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的發(fā)展，我國社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，政府行政活動(dòng)也受到深刻影響。2022年《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，標(biāo)志著數(shù)字政府建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略。

組織效能原則是行政組織法的一項(xiàng)基本原則，行政效率應(yīng)當(dāng)作為數(shù)字政府建設(shè)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖姟坊驹瓌t中的“整體協(xié)同”要求及履職能力體系建設(shè)中“加快推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)，提升政務(wù)運(yùn)行效能”等部分都體現(xiàn)了改革現(xiàn)有行政組織模式、提高行政效率的理念與構(gòu)想。在數(shù)次行政體制改革中，行政組織模式的調(diào)整大體上遵循向精簡化、專業(yè)化、科學(xué)化演變，職能逐步從管理向服務(wù)邁進(jìn)，其方向隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革與發(fā)展而產(chǎn)生相應(yīng)的變化。

然而，我國機(jī)構(gòu)改革多是由政策推動(dòng)的，有學(xué)者指出“改革使得相關(guān)政策呈現(xiàn)出階段性、差異性、過渡性與變動(dòng)性相結(jié)合的多重特點(diǎn)，這些特點(diǎn)增加了行政組織制度的不確定性”[1]。因此，隨著數(shù)據(jù)資源和數(shù)字技術(shù)在當(dāng)前社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中進(jìn)一步發(fā)揮作用，針對行政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要求，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注行政組織法的變化與發(fā)展。

（二）行政組織法的時(shí)代要求

傳統(tǒng)的行政組織模式建立在韋伯的行政管理理論之上，即依等級制度自上而下形成指揮鏈，組織目標(biāo)依托明確的勞動(dòng)分工實(shí)現(xiàn)，逐步形成了傳統(tǒng)行政組織法基本原則，包括依法組織、行政分權(quán)、行政效率等原則，形成官僚制或稱科層制的組織架構(gòu)。在這種等級明確、分工嚴(yán)明的行政組織架構(gòu)下，行政機(jī)關(guān)工作相對高效。然而傳統(tǒng)行政組織法難以滿足數(shù)字政府建設(shè)的要求，必須對自身進(jìn)行一定的調(diào)整以適應(yīng)數(shù)字時(shí)代行政活動(dòng)對行政權(quán)力的新要求。

1.數(shù)字行政組織法需要體現(xiàn)協(xié)作性

數(shù)字行政的特征體現(xiàn)為“數(shù)字＋X”，即各項(xiàng)政務(wù)與數(shù)字技術(shù)的結(jié)合。數(shù)據(jù)資源的來源多種多樣，行政機(jī)關(guān)所需要面臨的數(shù)據(jù)政務(wù)也各有不同，如果固守本區(qū)域或本部門內(nèi)的數(shù)據(jù)，將會(huì)形成“數(shù)據(jù)孤島”，低效的數(shù)據(jù)流動(dòng)將會(huì)成為提升行政效率的阻礙，難以發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的作用。

2.數(shù)字行政組織法需要體現(xiàn)公共性

傳統(tǒng)行政組織法傾向于對內(nèi)構(gòu)造組織結(jié)構(gòu)，以專業(yè)分工的部門建立起有公信力的行政組織，而數(shù)字技術(shù)的介入使政府部門角色在與相對人交流時(shí)呈現(xiàn)后退狀態(tài)，公信力構(gòu)建成本增加，因此需要進(jìn)一步拓寬公眾參與行政渠道，消除信任壁壘。

3.數(shù)字行政組織法需要體現(xiàn)靈活性

盡管法律需要提供盡可能穩(wěn)定的規(guī)則，但在面對技術(shù)突破時(shí)，還是有必要通過法律保留或行政應(yīng)急等例外條款以確保新形勢或突發(fā)狀況下的行政效率。

二、橫向變化：部門權(quán)責(zé)的重構(gòu)

有學(xué)者指出，數(shù)字時(shí)代政府承擔(dān)著3種不同的職能，分別是“數(shù)字技術(shù)的使用者”“數(shù)字技術(shù)的監(jiān)管者”“數(shù)據(jù)資源的經(jīng)營者”[2]。現(xiàn)有的行政組織模式沿用傳統(tǒng)行政法理論，以部門分工為基礎(chǔ)，不僅在監(jiān)管方面處于消極地位，在數(shù)字技術(shù)使用與數(shù)據(jù)資源經(jīng)營等方面更顯沉默。因此，現(xiàn)有行政組織法在適應(yīng)數(shù)字化行政時(shí)首先產(chǎn)生橫向變革。

（一）職能部門權(quán)責(zé)分散要求統(tǒng)一管理

目前我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量高居全球第二，在數(shù)據(jù)產(chǎn)量與作用巨大的社會(huì)環(huán)境下，我國首創(chuàng)性地將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素。但長久以來行政機(jī)關(guān)將數(shù)據(jù)視為社會(huì)活動(dòng)的手段，既沒有足夠重視其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，也沒有圍繞數(shù)據(jù)資源拓展社會(huì)治理新方式，從而沿襲了各部門分散承擔(dān)數(shù)據(jù)行政職能的組織模式。以數(shù)據(jù)產(chǎn)量的重要來源之一——電子商務(wù)為例，其多數(shù)行政職責(zé)是由市場監(jiān)管部門承擔(dān)，在無違規(guī)或糾紛的情況下，政府部門基本不會(huì)主動(dòng)介入數(shù)據(jù)運(yùn)營各場景，社會(huì)主體更早也更充分地發(fā)揮了數(shù)據(jù)作用，而行政部門并未及時(shí)回應(yīng)。同時(shí)因分散承擔(dān)職能的組織模式，數(shù)據(jù)管理部門與專門業(yè)務(wù)部門之間也存在互動(dòng)壁壘，二者之間的合作往往不具有穩(wěn)定性，而是傾向于針對特定任務(wù)的短期協(xié)作。如此一來難以形成穩(wěn)定的數(shù)字行政處理規(guī)范，不利于提升政府職能部門對數(shù)據(jù)的反應(yīng)速度與辦事效率[3]。

專項(xiàng)職能部門的代表是國家數(shù)據(jù)局。該局組建規(guī)劃始于2023年3月出臺(tái)的機(jī)構(gòu)改革方案，于同年10月25日正式掛牌成立。數(shù)據(jù)局的成立也宣告了規(guī)范數(shù)據(jù)資源行政活動(dòng)正式成為國家級的計(jì)劃，有學(xué)者指出“從地方數(shù)據(jù)局到組建國家數(shù)據(jù)局標(biāo)志著數(shù)據(jù)行政管理作為一項(xiàng)相對獨(dú)立的行政職能已經(jīng)形成社會(huì)共識(shí)”[4]，正如數(shù)據(jù)局非傳統(tǒng)的特點(diǎn)所體現(xiàn)出其承擔(dān)有著多維度職責(zé)：既包括開發(fā)數(shù)字資源的經(jīng)濟(jì)潛力，還承擔(dān)著數(shù)字社會(huì)治理的任務(wù)；它同時(shí)作為一個(gè)專業(yè)職能部門和一個(gè)數(shù)據(jù)中轉(zhuǎn)部門存在。

（二）專職部門地域差異要求有效協(xié)調(diào)

在國家數(shù)據(jù)局成立之前，各地的數(shù)據(jù)資源管理部門已經(jīng)進(jìn)行了一定的數(shù)據(jù)行政管理活動(dòng)，但其工作方向、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、編制預(yù)算等并不相同。例如，上海市大數(shù)據(jù)中心為直屬于上海市政府辦公廳的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用整合、擬定數(shù)據(jù)政策、政務(wù)平臺(tái)建設(shè)等事項(xiàng)；在安徽省承擔(dān)類似職能的單位則是數(shù)據(jù)資源管理局，屬于省政府直屬機(jī)構(gòu)；而該局又下設(shè)大數(shù)據(jù)中心，列為公益一類事業(yè)單位。由此可見，不同地域的數(shù)據(jù)管理部門級別和職能存在很大不同。當(dāng)數(shù)據(jù)需要跨區(qū)域流動(dòng)或?qū)訒r(shí)，職級的差異與職能的限制可能會(huì)導(dǎo)致不同的數(shù)據(jù)管理部門間出現(xiàn)“以鄰為壑”的消極態(tài)度，這并不利于數(shù)據(jù)流動(dòng)及數(shù)字政務(wù)服務(wù)的開展。

國家數(shù)據(jù)局的組建使以往各地?cái)?shù)據(jù)資源管理部門組織體系參差、部門職責(zé)不明、行政活動(dòng)缺乏上位法及有關(guān)部門指引的一系列問題有了解決的方向。各地方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的是以各地已建立的數(shù)據(jù)庫為依托，以國家數(shù)據(jù)局政策為參考，打破職級思維，及時(shí)開展數(shù)據(jù)政務(wù)合作，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨地域流動(dòng)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。

三、縱向變化：治理模式的質(zhì)變

現(xiàn)有的塔狀行政組織模式逐漸向網(wǎng)絡(luò)化、扁平化特征改變，層級的失靈也使得整體政府的概念逐漸得到體現(xiàn)，同時(shí)為社會(huì)主體參與行政開放了新的入口。這些變革對行政權(quán)力的行使方式提出了新的構(gòu)想，也為行政組織法的進(jìn)一步變革提出了思路。

（一）科層制的演變

科層制行政模式有其自身的優(yōu)勢。高層以指令層層下放管理權(quán)限，理想狀態(tài)下能實(shí)現(xiàn)對基層的有效管控；基層承擔(dān)“過濾網(wǎng)”的職能，阻止大量社會(huì)事務(wù)上升到中高層，影響政策的制定。而分工明確的職能部門也能高效地識(shí)別與處理職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，這就是傳統(tǒng)行政組織法中職權(quán)法定的要求。易言之，在社會(huì)信息流動(dòng)效率較低時(shí)，科層制能夠做到以一定的遲滯性為代價(jià)保障社會(huì)整體的穩(wěn)定。但數(shù)字化發(fā)展使行政主體與相對人的聯(lián)系超越了時(shí)空限制，將相對人的表達(dá)方式從“間接的集約式表達(dá)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯拥膫€(gè)性化表達(dá)”。信息流動(dòng)愈發(fā)頻繁和迅速，社會(huì)事務(wù)呈現(xiàn)形式更加復(fù)雜，以命令為紐帶的科層制無法應(yīng)對。終端反應(yīng)直接體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，造成行政治理與社會(huì)環(huán)境的割裂。因此，數(shù)據(jù)管理“反科層制”既是當(dāng)下實(shí)踐的客觀現(xiàn)實(shí)，也是行政職責(zé)多維度化的必然要求。隨著縱向?qū)蛹壉粔嚎s，層級式反應(yīng)機(jī)制的失靈使得政府作為唯一權(quán)力主體難以實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)職能，金字塔狀的行政組織架構(gòu)向網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變。因此，傳統(tǒng)的層級機(jī)制和管轄規(guī)則亟須通過組織法作出調(diào)整。

（二）去中心模式的興起

數(shù)字技術(shù)的賦能導(dǎo)致行政權(quán)力特征的變化，原本分工明確的政府職能部門成為一個(gè)內(nèi)部權(quán)力邊界模糊的權(quán)利主體，數(shù)字行政平臺(tái)成為整體政府的代言人。得益于數(shù)據(jù)的高速流動(dòng)，相對人的訴求通過接觸整體政府平臺(tái)被指引到相應(yīng)部門，有學(xué)者將其稱為去中心化的趨勢。該趨勢的另一反映是社會(huì)主體（例如數(shù)據(jù)資源收集者或算法系統(tǒng)開發(fā)者）以技術(shù)合作的形式參與行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上讓渡部分行政權(quán)力給社會(huì)主體，逐漸形成了不以傳統(tǒng)政府職能部門為核心的新型反應(yīng)機(jī)制，即跨部門、跨層級的共享數(shù)據(jù)服務(wù)[5]。去中心化的興起使行政組織在內(nèi)外兩方面失去了傳統(tǒng)行政法職權(quán)法定的特點(diǎn)。從這個(gè)角度看，去中心的組織形式是科層制失靈的必然產(chǎn)物。

平臺(tái)行政活動(dòng)雖然體現(xiàn)了公私主體行政合作的前景，也對有效規(guī)制行政權(quán)力提出了新的挑戰(zhàn)。目前對數(shù)字行政平臺(tái)的管理規(guī)定尚不完備，各地?cái)?shù)字行政系統(tǒng)的組建方式也有差異。常見方式依然是政府通過行政協(xié)議向社會(huì)主體購買行政數(shù)字系統(tǒng)或算法服務(wù)。這種形式的合作不像一般行政協(xié)議不具有對決策和執(zhí)法結(jié)果的影響，也不像域外第三部門基于合理而明確的授權(quán)取得某一領(lǐng)域的行政權(quán)。社會(huì)主體的意志將會(huì)體現(xiàn)在其開發(fā)的行政系統(tǒng)中，以一種隱秘的形態(tài)干預(yù)了本應(yīng)當(dāng)由政府行使的行政權(quán)。盡管當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)“一平臺(tái)一規(guī)則”，但行政法畢竟屬于公法，社會(huì)主體究竟以何種方式被賦予立法權(quán)限仍然存在爭議。可以確定的是，將其作為一種全新的主體納入行政組織規(guī)范的調(diào)整范圍內(nèi)尤為重要。

四、行政組織法的制度回應(yīng)

（一）數(shù)字行政規(guī)范體系化的調(diào)整基礎(chǔ)

行政組織法具有橫跨程序與實(shí)體兩方面的優(yōu)勢，該特征決定了其宜作為構(gòu)建數(shù)字行政體系規(guī)范的基礎(chǔ)，以組織結(jié)構(gòu)的變更為起點(diǎn)，針對不同技術(shù)的應(yīng)用構(gòu)建起多元化的規(guī)范體系。值得注意的是，當(dāng)下的數(shù)字技術(shù)規(guī)范呈現(xiàn)分散性、單一面向性的特征，各細(xì)分種類的數(shù)字技術(shù)分別單行立法，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等，實(shí)踐中政府常以此類法律法規(guī)作為決策和執(zhí)法的依據(jù)。在組織法改革中應(yīng)當(dāng)注意行政組織規(guī)范與這些法律之間的規(guī)范競合，在職權(quán)法定的基礎(chǔ)上對行政主體之間的職權(quán)銜接作出進(jìn)一步規(guī)定。確保數(shù)據(jù)部門權(quán)責(zé)與相應(yīng)的法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，防止行政組織法改革造成的規(guī)范失序。

（二）數(shù)字行政人員專業(yè)化的任用指南

作為組織的組成個(gè)體和基本單位，“人”的存在與狀態(tài)直接決定了組織的作用與功效，專業(yè)化的數(shù)據(jù)部門需要相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)的人員才能暢通運(yùn)行。我國已有多地借鑒域外經(jīng)驗(yàn)即構(gòu)建首席數(shù)據(jù)官制度（CDO）在政府或社會(huì)層面推進(jìn)數(shù)字行政專業(yè)化。然而，從各地目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看存在以下問題：（1）數(shù)據(jù)官的任用方式從領(lǐng)導(dǎo)兼任到選拔各不相同，難以保障專業(yè)素質(zhì)；（2）職責(zé)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如，蘇州的數(shù)據(jù)官僅在教育系統(tǒng)內(nèi)作用；（3）權(quán)責(zé)清單及績效機(jī)制不明朗，數(shù)據(jù)官如何具體開展工作缺乏明確指向等。

對應(yīng)的措施即在組織法層面完善相關(guān)規(guī)定：（1）要賦予數(shù)據(jù)官及數(shù)據(jù)管理部門明確的職能定位，使其工作方向有明確依據(jù)[6]；（2）建立數(shù)字崗位人員的任免及考評機(jī)制，確保從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)；（3）拓寬數(shù)據(jù)崗位人員的任用渠道，既可以作為行政崗位競爭選拔，也可以吸納企事業(yè)單位、高校等方面的專業(yè)人員為數(shù)字化行政建設(shè)提供意見。

（三）數(shù)字行政監(jiān)督透明化的機(jī)制構(gòu)造

數(shù)字行政對傳統(tǒng)的監(jiān)督方式產(chǎn)生了沖擊。由于數(shù)據(jù)的特殊性，數(shù)字技術(shù)的專業(yè)性使一般民眾無法有效了解與監(jiān)督數(shù)字行政；數(shù)字時(shí)代行政數(shù)據(jù)收集者、處理者與權(quán)力行使者時(shí)常出現(xiàn)角色錯(cuò)位，這種權(quán)利主體多元化為歸責(zé)帶來了挑戰(zhàn)。因此，有必要革新行政組織法的相關(guān)理念，將數(shù)字權(quán)利主體等新角色納入調(diào)整范圍。行政組織法的回應(yīng)可以從兩方面進(jìn)行：（1）事后歸責(zé)角度。要明確行政機(jī)關(guān)在數(shù)字行政中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任并不因數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用而轉(zhuǎn)移，通過設(shè)置明確的行政問責(zé)機(jī)制，對數(shù)字化的行政權(quán)行使區(qū)分場景，在明晰內(nèi)部責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上確保由行政機(jī)關(guān)對外承擔(dān)行政責(zé)任；（2）信息公開方面。應(yīng)對行政主體解釋義務(wù)作強(qiáng)制性規(guī)定，由相應(yīng)的部門或人員對公眾解釋行政執(zhí)法的依據(jù)，同時(shí)社會(huì)主體作為技術(shù)的提供者和運(yùn)營服務(wù)者，有必要對數(shù)字行政中涉及技術(shù)性原理的部分承擔(dān)相應(yīng)的釋明義務(wù)，由政府與社會(huì)主體共同實(shí)現(xiàn)對數(shù)字化行政的有效監(jiān)督。

結(jié)語

數(shù)字政府的建設(shè)必然帶來行政組織模式的變革，隨即要求行政組織法進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政模式在縱橫兩個(gè)維度的變遷，發(fā)揮行政組織法橫跨實(shí)體與程序的優(yōu)勢，以組織法為起點(diǎn)形成有效規(guī)制數(shù)字行政活動(dòng)的規(guī)范體系，以防止行政權(quán)力的擴(kuò)大，拓寬社會(huì)主體參與渠道，并最終實(shí)現(xiàn)提升行政服務(wù)效能的目的?？傊?，要重視數(shù)字化對行政組織法的影響，立足實(shí)踐需求，以組織法的有效調(diào)適積極回應(yīng)數(shù)字政府的建設(shè)需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]李昕.當(dāng)前我國行政組織法研究的現(xiàn)狀與展望[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，44（03）：103-113.

[2]馬顏昕.論行政法典對數(shù)字政府建設(shè)的回應(yīng)[J].現(xiàn)代法學(xué)，2022，44（05）：150-165.

[3]江小涓.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)解決突出問題協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)與行政體制改革[J].中國行政管理，2021，（12）：9-11.

[4]張克.從地方數(shù)據(jù)局到國家數(shù)據(jù)局：數(shù)據(jù)行政管理的職能優(yōu)化與機(jī)構(gòu)重塑[J].電子政務(wù)，2023（04）：58-67.

[5]黃锫.數(shù)字行政法的興起：學(xué)科定位與研究結(jié)構(gòu)[J].行政法學(xué)研究，2024，（03）：127-139.

[6]張濤.數(shù)據(jù)治理的組織法構(gòu)造：以政府首席數(shù)據(jù)官制度為視角[J].電子政務(wù)，2021（09）：58-72.

（責(zé)任編輯：豆瑞超）