《中華人民共和國行政許可法》視域下檔案行政許可程序的完善

梅帥

關(guān)鍵詞：行政許可；檔案；行政許可程序；權(quán)益保障；電子化；線上審查；監(jiān)督檢查

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）涉及政府與市場、社會(huì)關(guān)系的重塑，對于促進(jìn)行政許可程序的規(guī)范化、法治化具有重大意義。[1]檔案行政許可作為《行政許可法》落實(shí)的具體領(lǐng)域，檔案行政許可程序的規(guī)范化、法治化對檔案行政許可環(huán)境的優(yōu)化舉足輕重。因而，從《行政許可法》視閾對我國檔案行政許可程序的完善提出針對性的建議，是當(dāng)下我國完善檔案行政許可制度、助推檔案行政許可程序高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。目前，圍繞檔案行政許可程序，不少學(xué)者從程序完善[2]、示范文本[3]、現(xiàn)狀分析[4]、檔案管理[5]、檔案法治[6]等方面提供了諸多智識，但以上位法為視閾將《行政許可法》與檔案行政許可程序完善相結(jié)合的研究少之又少。對此，本文從《行政許可法》的視閾，結(jié)合檔案行政許可的特點(diǎn)，審視檔案行政許可程序的完善，以期提出完善建議，為檔案行政許可程序的規(guī)范化、法治化和系統(tǒng)化貢獻(xiàn)綿薄之力。

1 我國檔案行政許可程序的立法規(guī)定

1.1 《行政許可法》中檔案行政許可程序的規(guī)定。作為規(guī)范行政許可、促進(jìn)行政許可法治化的重要法律，2003年，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過《行政許可法》，該法于2019年進(jìn)行修訂。這次修訂結(jié)合時(shí)代背景，對行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出了更高的要求。從現(xiàn)行條文來看，修訂后的《行政許可法》共計(jì)八十三條，從總則、行政許可的設(shè)定、行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)等八個(gè)方面，對行政許可的設(shè)置作出規(guī)范。一方面，這構(gòu)筑了以《行政許可法》為龍頭的行政許可法律規(guī)范體系；另一方面，這也對各領(lǐng)域行政許可的標(biāo)準(zhǔn)化、法治化作出指引。

1 . 2 檔案立法中檔案行政許可程序的規(guī)定。在2003年《行政許可法》出臺之后，國家檔案局于2005年5月出臺《檔案行政許可程序規(guī)定》（以下簡稱《許可程序規(guī)定》），共計(jì)二十個(gè)條款，從總則、申請與受理、審查與決定等五個(gè)方面，對檔案領(lǐng)域行政許可事項(xiàng)的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行規(guī)定。從其中第一條規(guī)定來看，除了《行政許可法》，《許可程序規(guī)定》還有《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《檔案法實(shí)施辦法》）作為支撐，這構(gòu)成了檔案行政許可程序的立法框架。梳理相關(guān)規(guī)范，我們可以看到，這些條文更多從理念、制度、機(jī)制、責(zé)任等諸多方面對檔案行政許可程序的設(shè)定和實(shí)施產(chǎn)生影響，也為檔案行政管理部門加強(qiáng)行政許可權(quán)的約束奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，隨著依法治檔的逐步深入，為加強(qiáng)對檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督，國家檔案局從檔案實(shí)施的具體環(huán)節(jié)例如執(zhí)法監(jiān)督出臺了《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《監(jiān)督暫行規(guī)定》），對執(zhí)法監(jiān)督檢查作出規(guī)范。行政許可作為行政執(zhí)法的重要類型，《監(jiān)督暫行規(guī)定》的頒布使得檔案行政許可的監(jiān)督得到進(jìn)一步提升。由此，相關(guān)條款形成了檔案行政許可程序的規(guī)范體系，檔案行政許可程序規(guī)定主要存在于《許可程序規(guī)定》中（見表1）。

2 現(xiàn)行檔案行政許可程序存在的問題

2.1 立法規(guī)定亟待更新。其一，規(guī)定與上位法不一致?！对S可程序規(guī)定》自2005年施行以來，已近二十年的時(shí)間。無論是從《行政許可法》的條文來看，還是從行政許可法律制度的時(shí)代精神來講，《許可程序規(guī)定》中的部分規(guī)定已比較滯后，難以真正滿足依法治檔的實(shí)踐需要。從上位法觀之，《許可程序規(guī)定》與《行政許可法》之間出現(xiàn)不一致的情形，具體可分為兩類。一是規(guī)定內(nèi)容的不足。例如，從原則來看，《行政許可法》已規(guī)定的非歧視原則，《許可程序規(guī)定》未有提及，這在一定程度上難以為檔案行政許可提供充分的指引。二是相關(guān)規(guī)定與上位法條文之間的不一致。例如，從規(guī)定的“工作日”來看，《許可程序規(guī)定》指的是“受理行政許可和作出決定的期限”，而《行政許可法》指的是“實(shí)施行政許可的期限”。兩者對于行政許可工作時(shí)間的認(rèn)定存在一定出入。

其二，規(guī)定所列附件較為滯后。與檔案行政處罰所不同，檔案行政許可具有依申請性、授益性、解禁性等特征。檔案行政許可也即發(fā)生于檔案行政管理部門在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)審批檔案的過程。[7]因而，為更好服務(wù)于檔案行政許可的申請群體，《許可程序規(guī)定》在其第十七條中分兩款分別規(guī)定了《檔案行政許可申請材料目錄》（以下簡稱《材料目錄》）和《檔案行政許可文書示范文本》（以下簡稱《示范文本》），這有效促進(jìn)了檔案行政許可申請的公開化、標(biāo)準(zhǔn)化。但是，由于《許可程序規(guī)定》多年未修，《材料目錄》中的許可依據(jù)已存在許可名稱與許可依據(jù)對應(yīng)不上的情況。此外，從《行政許可法》相關(guān)規(guī)定來看，《示范文本》規(guī)定的八種文本，未有注銷檔案行政許可決定書等文本形式。

其三，規(guī)定未充分重視與其他檔案立法的銜接。一方面，《許可程序規(guī)定》未與其他部門規(guī)章關(guān)于檔案行政許可程序的規(guī)定有效銜接。例如，從程序規(guī)定來看，監(jiān)督檢查是行政許可程序的重要內(nèi)容，而《許可程序規(guī)定》并未規(guī)定監(jiān)督檢查。另一方面，《許可程序規(guī)定》未對地方關(guān)于檔案行政許可的最新立法作出及時(shí)回應(yīng)。近年來，不少地方如江蘇省、遼寧省、山東省等省不斷出臺專門規(guī)范，對檔案行政許可的完善作出探索，但從《許可程序規(guī)定》的條文來看，上述規(guī)范實(shí)踐所體現(xiàn)的法治進(jìn)展，并未充分反饋到《許可程序規(guī)定》的完善中。

2.2 立法理念較為滯后。其一，簡政放權(quán)的理念未充分體現(xiàn)。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》（國發(fā)〔2016〕30號）明確提出“以更有力舉措推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”，這對檔案管理部門深入落實(shí)和踐行簡政放權(quán)的理念提出了新的更高的要求。從法治政府建設(shè)的視角來看，簡政放權(quán)意味著要處理好簡、放之中政府與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系，以及簡、放之后權(quán)力接續(xù)行使的規(guī)范化等諸多問題。為此，需要更新觀念，確立與簡政放權(quán)相適應(yīng)的權(quán)力理念，從而防止政府怠于履權(quán)與權(quán)力越位。[8]而《許可程序規(guī)定》多年未修，關(guān)于簡政放權(quán)的理念并未在《許可程序規(guī)定》條文中充分反映出來，這無疑制約了檔案行政許可領(lǐng)域簡政放權(quán)、服務(wù)優(yōu)化的深入。

其二，相對人權(quán)益保障的理念未充分落實(shí)?！对S可程序規(guī)定》第一條明確規(guī)定“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。然而，從具體條文來看，《許可程序規(guī)定》更為偏重檔案行政管理部門的許可權(quán)保障，而忽視了對檔案行政許可中相對人權(quán)益的保障。例如，從總體上看，《許可程序規(guī)定》中“權(quán)利”“有權(quán)”等關(guān)聯(lián)公民許可權(quán)益的詞匯僅出現(xiàn)了一次，而對于檔案行政管理部門的許可權(quán)設(shè)置規(guī)定更多，這體現(xiàn)了對檔案行政許可社會(huì)權(quán)利的忽視。再如，《許可程序規(guī)定》第三章規(guī)定了審查部門的審查權(quán)、決定權(quán)和征詢意見權(quán)等，但并未規(guī)定相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)，而從《行政許可法》中同樣的章節(jié)來看，相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)有著明確規(guī)定。

其三，檔案信息化的理念有待深化。2020年修訂的《檔案法》專門對“檔案信息化建設(shè)”作出強(qiáng)調(diào)，這體現(xiàn)了對檔案信息化的高度重視。[9]一方面，此次修法緊密聯(lián)系社會(huì)發(fā)展潮流，回應(yīng)時(shí)代呼聲，對電子檔案的特點(diǎn)、效力和使用規(guī)則等作出規(guī)定，另一方面，此次修法補(bǔ)充了傳統(tǒng)載體檔案轉(zhuǎn)化為數(shù)字資源成果的利用保護(hù)規(guī)則，連接傳統(tǒng)檔案和電子檔案，更為全面地對檔案的有效利用保障提供法律支撐，為檔案管理的發(fā)展指明了方向。從立法理念來看，《檔案法》對《許可程序規(guī)定》具有重要的指引功能。因而，對于《許可程序規(guī)定》來說，應(yīng)將檔案信息化的理念貫徹到《許可程序規(guī)定》的更新完善中，以推進(jìn)檔案行政許可信息化的實(shí)現(xiàn)。

2.3 審查方式有待健全。其一，線上審查方式規(guī)定較少。作為檔案行政許可的重要組成部分，審查方式即檔案行政管理部門對相對人申請事項(xiàng)進(jìn)行審查所采取的形式。審查方式設(shè)置的科學(xué)化，有助于提高行政效率，更好滿足公眾的多元需求。從《許可程序規(guī)定》相關(guān)規(guī)定來看，盡管其第六條和第十七條分別規(guī)定了申請文本和申請材料目錄的公示，但關(guān)于檔案行政許可是否能進(jìn)行線上審查，以及通過何種平臺提交相關(guān)材料等，《許可程序規(guī)定》并未作出回應(yīng)。因而，以線上線下審查并重的視角來看，《許可程序規(guī)定》偏重受理部門對申請相關(guān)材料的處理，但對于線上審查方式的規(guī)定較為缺乏。其二，告知承諾方式較為欠缺。告知承諾作為行政許可實(shí)施的一種方式，指的是對于確需保留的許可事項(xiàng)，由相對人提出申請，行政機(jī)關(guān)一次性告知審批條件和所有材料并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成審查和決定的方式。[10]從檔案行政許可的實(shí)踐來看，一些地方已在實(shí)踐中把告知承諾方式納入檔案行政管理服務(wù)，例如海南省檔案局于2021年11 月發(fā)布的《關(guān)于證明事項(xiàng)告知承諾制目錄清單的公示》，對涉及房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程檔案的驗(yàn)收進(jìn)行規(guī)范。該方式作為告知承諾的地方實(shí)踐，對檔案行政許可程序的完善具有重要參考價(jià)值。由于《許可程序規(guī)定》現(xiàn)對告知承諾未有規(guī)定，其適用范圍、提交材料和審查內(nèi)容等都有待進(jìn)一步明確。

其三，默示許可方式規(guī)定不足。與明示許可相區(qū)別，所謂默示許可，指的是行政機(jī)關(guān)沒有明確表明批準(zhǔn)許可卻默認(rèn)推定其給予許可的行為方式。其在法律規(guī)定的表達(dá)邏輯是行政機(jī)關(guān)未對相對人申請作出回應(yīng)，從而產(chǎn)生許可通過的法律后果。我國《行政許可法》第三十二條、第五十條分別在行政機(jī)關(guān)的處理與行政許可的延續(xù)中規(guī)定了默示許可的后果，為默示許可方式留出了規(guī)范空間。檔案行政許可作為行政許可的重要內(nèi)容，《許可程序規(guī)定》并未對默示許可作出規(guī)定，也未結(jié)合上位法對檔案部門逾期不告知、不決定等行為內(nèi)容作出細(xì)化，因而，此方面關(guān)于許可方式的規(guī)定存在一定不足。

2.4 制度建設(shè)存在缺位。其一，檔案許可費(fèi)用制度缺乏。檔案許可費(fèi)用制度涉及檔案行政管理部門對公民、法人和其他組織申請?jiān)S可事項(xiàng)的費(fèi)用繳納、減免等事項(xiàng)，是規(guī)范行政機(jī)關(guān)濫收費(fèi)、亂收費(fèi)的重要制度?！缎姓S可法》專章對“行政許可的費(fèi)用”作出規(guī)定，這為各領(lǐng)域行政許可費(fèi)用制度的建設(shè)以及相應(yīng)的規(guī)范實(shí)施提供了法律依據(jù)。作為《行政許可法》在檔案行政管理領(lǐng)域的細(xì)化規(guī)定，《許可程序規(guī)定》目前尚未規(guī)定檔案許可費(fèi)用制度。因此，為落實(shí)《行政許可法》規(guī)定，應(yīng)建立檔案許可費(fèi)用制度，推動(dòng)檔案行政管理收費(fèi)的制度化、法治化。

其二，檔案許可責(zé)任制度較少。檔案違法行為是檔案法律責(zé)任認(rèn)定的前提條件。[11 ]在檔案行政許可中，對違法行為予以否定評價(jià)，涉及程序法上相關(guān)主體的歸責(zé)以及責(zé)任分擔(dān)。無論是2020年修訂的《檔案法》，還是《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，“法律責(zé)任”篇章都在法律體系中占據(jù)重要位置，“法律責(zé)任”在檔案法律體系中的作用更是不言而喻。然而，對于檔案行政許可程序的責(zé)任分擔(dān)，《許可程序規(guī)定》并未規(guī)定“責(zé)任”或“法律責(zé)任”。這影響了檔案許可責(zé)任制度的實(shí)施，也降低了其在實(shí)踐層面懲處違法行為的效果。

其三，檔案許可監(jiān)督檢查制度未有規(guī)定。監(jiān)督檢查是檔案行政管理部門監(jiān)督職能強(qiáng)化的重要體現(xiàn)，將其納入法治軌道，有助于推進(jìn)我國檔案監(jiān)管發(fā)展的規(guī)范化、法治化。[12]從法律規(guī)范來看，《行政許可法》和《檔案法》兩部法律均對“監(jiān)督檢查”作專章規(guī)定，并就監(jiān)督檢查諸多內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，這為檔案監(jiān)管的深入推進(jìn)提供了科學(xué)有效的法律支撐。然而，《許可程序規(guī)定》涉及檔案行政許可的申請與受理、審查與決定、期限與送達(dá)等諸多環(huán)節(jié)，缺乏相關(guān)監(jiān)督檢查的直接規(guī)定，可能導(dǎo)致檔案許可監(jiān)管亂象的發(fā)生。

3 檔案行政許可程序的規(guī)范完善

3.1 建議更新《許可程序規(guī)定》

3.1.1 統(tǒng)一立法表述。據(jù)前文所述，《許可程序規(guī)定》距今已有近二十年的時(shí)間。現(xiàn)在來看，其中的一些規(guī)定多年未修、較為滯后，不能完全滿足依法治檔的實(shí)踐需要，亟須進(jìn)行完善。對于《許可程序規(guī)定》與上位法存在的不一致情形，筆者認(rèn)為，可更新完善《許可程序規(guī)定》，對其中不一致的情況進(jìn)行補(bǔ)充完善（見表2），以落實(shí)《行政許可法》等上位法的規(guī)定。

具體來說，可通過對規(guī)定內(nèi)容的補(bǔ)充和修改與上位法不一致的情況兩個(gè)方面加以展開，在基本原則、材料處理、申請審查、許可撤銷、決定作出、工作日計(jì)算等規(guī)則上，完善《許可程序規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定，使得《許可程序規(guī)定》與上位法保持一致，如此更好實(shí)現(xiàn)《行政許可法》在檔案領(lǐng)域的落實(shí)。在修改策略上，筆者建議可采取增加內(nèi)容、統(tǒng)一情形、區(qū)分情況、厘清條件、增加除外規(guī)定、統(tǒng)一期限計(jì)算等方式，保障和促進(jìn)檔案行政許可法律規(guī)范的邏輯性、整體性與系統(tǒng)性。

3.1.2 更新附件內(nèi)容。作為配套規(guī)章實(shí)施的組成部分，附件具有明示性、公開性、附帶性等特點(diǎn)。《許可程序規(guī)定》對《示范文本》《材料目錄》的突出強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)了檔案行政許可授益性、公開性的特征，表明了規(guī)范檔案行政許可行為、保障相對人權(quán)益的意旨。從內(nèi)容上看，《材料目錄》涉及《檔案法》的諸多條款，這些條款為檔案行政許可的申請事項(xiàng)提供了依據(jù)。為防止《檔案法》依據(jù)與檔案行政許可事項(xiàng)之間對應(yīng)不上的情形，應(yīng)及時(shí)更新檔案行政許可事項(xiàng)所依據(jù)的法律條款，以落實(shí)《檔案法》有關(guān)規(guī)定。在《示范文本》中，涉及決定、撤銷等八種情形的許可已有文本式樣，但對許可注銷未有規(guī)定。與撤銷等不同，行政許可注銷指的是行政許可結(jié)束后由行政機(jī)關(guān)辦理的手續(xù)，具有兼顧多方權(quán)益以及優(yōu)先性價(jià)值。[13]《行政許可法》第七十條專門對行政許可的六類注銷事項(xiàng)作出規(guī)定。因此，對于《示范文本》的完善，未來可明確規(guī)定檔案行政許可注銷事項(xiàng)，設(shè)置相應(yīng)的示范文本，以充分實(shí)現(xiàn)對檔案行政許可注銷的程序規(guī)制。

3.1.3 注重與其他檔案立法的銜接。對檔案行政許可而言，立法銜接涉及《許可程序規(guī)定》與其他規(guī)章之間關(guān)于許可事項(xiàng)規(guī)定的貫通，故而，更新完善《許可程序規(guī)定》時(shí)，須考慮其與其他規(guī)章、地方規(guī)范之間的銜接問題。一方面，其他部門規(guī)章涉及《許可程序規(guī)定》的內(nèi)容，《許可程序規(guī)定》應(yīng)設(shè)置一定條款，設(shè)置相應(yīng)的銜接“缺口”，與之相對應(yīng)起來。例如，對監(jiān)督檢查的銜接，須考慮《監(jiān)督暫行規(guī)定》關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化檔案許可監(jiān)督檢查要求，使部門規(guī)章之間相互銜接。另一方面，地方檔案立法是地方的特色所在，體現(xiàn)了地方檔案法治的最新進(jìn)展。[14]在地方檔案立法推行多年的同時(shí)，地方檔案立法積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和共識。為此，應(yīng)積極吸收地方檔案立法規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)成果，并將其中行之有效的內(nèi)容充分反饋到《許可程序規(guī)定》的完善中，從而凝聚多方共識，汲取地方有益經(jīng)驗(yàn)，為檔案行政許可程序的規(guī)范發(fā)展提供支撐。

3.2 強(qiáng)化理念指引

3.2.1 深入推進(jìn)落實(shí)簡政放權(quán)。在深化“放管服”改革的過程中，應(yīng)做好執(zhí)法的全過程管理，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范化。[15]從現(xiàn)代政府的治理體系來看，簡政放權(quán)的核心在于優(yōu)化行政權(quán)的運(yùn)行方式，減少行政權(quán)對市場的不當(dāng)干預(yù)，特別對于行政許可而言，簡政放權(quán)有助于推進(jìn)行政許可的法治化水平，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效市場的更好結(jié)合，[16]那么，在檔案行政許可領(lǐng)域，深入落實(shí)簡政放權(quán)的理念，意味著要把握好政府與市場的邊界，厘清檔案行政管理部門的職責(zé)。在《許可程序規(guī)定》的未來完善中，應(yīng)踐行簡政放權(quán)的理念，更關(guān)注檔案行政許可質(zhì)量的提升。

3.2.2 落實(shí)相對人權(quán)益保障的理念。立法理念不僅體現(xiàn)了法律規(guī)范的方向、精神和品格，也表明了人們對檔案事業(yè)有效管理的期待和追求。[17]近些年，隨著檔案管理規(guī)范化、法治化的推進(jìn)，作為與行政機(jī)關(guān)相對的一方，相對人權(quán)益保障的理念愈發(fā)在法律規(guī)定中得到強(qiáng)調(diào)和重視。2020年修訂的《檔案法》諸多條款對“檔案權(quán)利”的彰顯，其中一個(gè)重要理念便包含了對公民權(quán)利的保障。[18]在這個(gè)意義上，對于《許可程序規(guī)定》的更新完善，應(yīng)貫徹落實(shí)尊重和保障公民權(quán)利的理念，增加相對人在檔案行政許可中享有的權(quán)益保障規(guī)定。

3.2.3 深化檔案信息化理念認(rèn)識。信息化的理念對檔案管理的發(fā)展具有革新意義。2020年修訂的《檔案法》的亮點(diǎn)之一便是“檔案信息化”建設(shè)專章，該章新增七個(gè)規(guī)定，從電子檔案、政府責(zé)任、信息系統(tǒng)建設(shè)等各方面作出強(qiáng)調(diào)，對推進(jìn)新時(shí)代檔案工作產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)的影響。[19]檔案信息化作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，采取法律手段保障和推進(jìn)檔案信息化工作可謂正當(dāng)其時(shí)，從法律規(guī)范層面對檔案信息化進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，有助于推進(jìn)檔案信息化向縱深發(fā)展，形成檔案信息化的法治保障框架。[20]在檔案行政許可層面，信息化的快速發(fā)展，深刻改變了檔案行政管理部門處理許可事項(xiàng)的內(nèi)外環(huán)境，作為文本的檔案已漸由紙質(zhì)時(shí)代轉(zhuǎn)向數(shù)字時(shí)代，那么，基于《檔案法》修改精神的落實(shí)以及社會(huì)背景變化的考量，《許可程序規(guī)定》也應(yīng)從檔案行政許可的信息化維度，建構(gòu)與檔案信息化相適應(yīng)的許可程序，助推檔案行政許可的數(shù)字轉(zhuǎn)型。具體而言，《許可程序規(guī)定》可圍繞電子檔案的申請受理、許可決定等，建立覆蓋檔案行政許可申請全過程的信息鏈條，為檔案行政許可程序的信息化發(fā)展提供充足的法治保障。

3.3 完善審查方式

3.3.1 明確線上審查方式。與線下審查相對應(yīng)，線上審查是檔案行政許可應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)等時(shí)代發(fā)展所產(chǎn)生的審查方式。該方式緊密結(jié)合檔案信息平臺，借由檔案行政管理部門運(yùn)用信息服務(wù)處理系統(tǒng)，對相關(guān)檔案申請開展線上審批。這有效回應(yīng)了數(shù)字時(shí)代檔案行政許可的電子化要求，更為有效提升了檔案行政許可申請的便利度，為公民、法人和其他組織帶來諸多實(shí)惠。在檔案行政許可程序設(shè)置層面，對于《許可程序規(guī)定》的更新完善，可考慮設(shè)計(jì)相關(guān)的審查條款，明晰線上審查方式，以推動(dòng)檔案行政許可線上審查的落地。在此基礎(chǔ)上，從許可程序的實(shí)施維度，可完善線上審查的審批流程、程序簡化、信息平臺建設(shè)等規(guī)定，配套檔案行政許可線上審查方式的展開，推動(dòng)檔案行政許可線上線下雙軌道審查程序體系的形成。

3 . 3 . 2 增加告知承諾規(guī)定?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出“推行行政審批告知承諾制”。這為我國行政許可法治化的發(fā)展指明了方向。就檔案行政許可程序而言，為貫徹落實(shí)《綱要》的發(fā)展要求，更好對實(shí)踐中的檔案行政許可事項(xiàng)告知承諾作出回應(yīng)，《許可程序規(guī)定》應(yīng)完善此方面的規(guī)定，明晰檔案行政許可相關(guān)事項(xiàng)的告知承諾方式，保障檔案行政許可告知承諾的規(guī)范運(yùn)行。具體而言，檔案行政許可事項(xiàng)的告知承諾規(guī)定應(yīng)明確以下幾點(diǎn)要求：一是厘清告知承諾的范圍。二是明晰告知承諾的一般流程。因而，須優(yōu)化相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，建立與此相對應(yīng)的程序裝置。三是強(qiáng)化告知承諾的監(jiān)督。圍繞檔案行政許可的安全性，應(yīng)建立相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制，防范相關(guān)程序簡化等帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

3.3.3 補(bǔ)充默示許可規(guī)定。如前所述，默示許可規(guī)定主要解決的是行政機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未對相對人申請進(jìn)行答復(fù)的程序處理問題。在當(dāng)前的《許可程序規(guī)定》中，不少規(guī)定從檔案行政管理部門的職權(quán)角度對檔案行政許可的實(shí)施作出規(guī)定。例如，《許可程序規(guī)定》第九條第一款第四項(xiàng)中的“申請材料不全或不符合法定形式”，就檔案行政管理部門的補(bǔ)正通知和當(dāng)場告知等職責(zé)、要求進(jìn)行規(guī)定。然而，與《行政許可法》第三十二條第一款第四項(xiàng)相對應(yīng)，《許可程序規(guī)定》并未規(guī)定檔案行政管理部門逾期未答復(fù)的程序處理以及相應(yīng)的法律后果。這從許可程序?qū)嵤┑南到y(tǒng)性上講是亟須完善的。因此，對于《許可程序規(guī)定》的更新完善，可補(bǔ)充默示許可的程序規(guī)定，對默示許可的條件、法律后果進(jìn)行細(xì)化，避免檔案行政管理部門不及時(shí)作出處理決定由此產(chǎn)生的“游離狀態(tài)”。

3.4 完善制度建設(shè)

3.4.1 完善檔案許可費(fèi)用制度。程序的流轉(zhuǎn)必定需要運(yùn)行成本。許可費(fèi)用制度其實(shí)在更深層次上涉及相關(guān)程序耗費(fèi)資源所需的成本分擔(dān)。為此，《行政許可法》第五十八條確立了監(jiān)督檢查不得收費(fèi)、格式文本的提供不得收費(fèi)等準(zhǔn)則規(guī)定，第五十九條設(shè)定了法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的要求，從總體上構(gòu)建了行政許可費(fèi)用制度的基本框架，那么，在此基礎(chǔ)上分析，檔案行政許可是否收費(fèi)，涉及不同情形下是否進(jìn)行收費(fèi)的類型細(xì)化，更涉及法定項(xiàng)目和收費(fèi)的內(nèi)容厘定。因此，就檔案行政許可是否收費(fèi)問題，未來《許可程序規(guī)定》的完善，可增設(shè)相關(guān)的章節(jié)對此進(jìn)行明晰和細(xì)化，例如明確規(guī)定檔案行政管理部門對檔案行政許可申請不得收費(fèi)的基本要求、例外事項(xiàng)以及相關(guān)的財(cái)政預(yù)算支撐等，保障該制度在實(shí)踐中的實(shí)施。

3.4.2 完善檔案許可責(zé)任制度。法律責(zé)任的條款設(shè)置不僅有助于規(guī)范檔案行政執(zhí)法程序違法，也有助于更好推進(jìn)檔案法律法規(guī)的實(shí)施。[21]對此，《行政許可法》《檔案法》對“法律責(zé)任”的專章規(guī)定，為《許可程序規(guī)定》的更新完善指明了方向。未來《許可程序規(guī)定》應(yīng)增設(shè)檔案行政許可法律責(zé)任的條款，對不同情形的責(zé)任主體、責(zé)任類型、責(zé)任分擔(dān)等進(jìn)行規(guī)定，以回應(yīng)上位法所提出的規(guī)范要求。

檔案行政許可程序的完善可分為違反許可規(guī)范法律責(zé)任的完善和相對人違反許可規(guī)范法律責(zé)任的完善兩個(gè)方面。對于檔案行政管理部門違反許可規(guī)范法律責(zé)任的完善，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原理，檔案行政機(jī)關(guān)行使許可權(quán)，對外應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即權(quán)力與責(zé)任須遵循統(tǒng)一性、對應(yīng)性和相均衡性的要求，[22]那么，在檔案行政許可中，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施許可，應(yīng)依照《行政許可法》《檔案法》確立的具體情形進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。對于相對人違反許可規(guī)范法律責(zé)任的完善，確立相應(yīng)科學(xué)化、類型化、層次化的責(zé)任制度，對此情形進(jìn)行細(xì)化、區(qū)分和建構(gòu)。

3.4.3 完善檔案許可監(jiān)督檢查制度?！对S可程序規(guī)定》作為檔案法規(guī)體系中重要的程序法規(guī)范，[23]涉及許可申請、許可受理、許可審查、許可決定等多方面的內(nèi)容，當(dāng)然也涉及檔案行政許可的監(jiān)督檢查問題。例如在推進(jìn)“放管服”改革中，伴隨《行政許可法》《檔案法》的實(shí)施，一些檔案許可事項(xiàng)被下放乃至取消帶來的規(guī)制放松，引發(fā)后續(xù)監(jiān)管不到位、檔案服務(wù)質(zhì)量下降等問題，這就要求檔案行政管理部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查，落實(shí)相關(guān)主體的責(zé)任，提升檔案行政許可的法治水平。[24]監(jiān)督檢查涉及檔案行政執(zhí)法中違法現(xiàn)象的查處，是保障檔案法律的實(shí)施的重要機(jī)制。[25]對于未來《許可程序規(guī)定》的完善，應(yīng)按照《行政許可法》《檔案法》的規(guī)定，完善檔案許可監(jiān)督檢查制度，細(xì)化檔案許可監(jiān)督條款和檢查條款。檔案許可監(jiān)督檢查可從上下級監(jiān)督檢查、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督檢查等方面著手，對監(jiān)督檢查的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序、處置等進(jìn)行細(xì)化，從而更好對接上位法規(guī)范，落實(shí)監(jiān)督檢查的法律規(guī)定。

4 結(jié)語

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出：“及時(shí)修訂、清理與現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件?！弊鳛橐?guī)范政府行為的重要法律，《行政許可法》的實(shí)施是我國社會(huì)主義民主與法制的一件大事，對我國檔案管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，[26]那么，在檔案行政許可的規(guī)范化層面，推動(dòng)《許可程序規(guī)定》的更新完善，不僅有助于落實(shí)《規(guī)劃》的要求，也有助于更好推進(jìn)《行政許可法》的實(shí)施。未來，我國應(yīng)在《行政許可法》《檔案法》確定的法律精神和相關(guān)規(guī)范的指引下，檢視檔案行政許可程序的不足，從法律體系的維度完善程序規(guī)范，不斷提升依法管理、依法治檔的水平，助力檔案行政許可程序法治再上新臺階。