試析地方科技立法的困境和出路——基于中小企業(yè)技術創(chuàng)新的視角

顧建亞

(浙江科技學院 社會科學部,杭州 310023)

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浙江科技學院學報,第27卷第1期,2015年2月

Journal of Zhejiang University of Science and Technology

Vol.27 No.1, Feb. 2015

試析地方科技立法的困境和出路——基于中小企業(yè)技術創(chuàng)新的視角

顧建亞

(浙江科技學院 社會科學部,杭州 310023)

摘要:加強地方科技立法,是完善地方科技管理、促進中小企業(yè)創(chuàng)新能力發(fā)展的最有效手段之一。當前地方科技立法尚存在不完善之處,如地方特色不明顯、立法宗旨片面化、立法主動性欠缺、立法精細化程度不高、立法程序較為封閉等。創(chuàng)新地方科技立法,需要用足地方立法權,強化協(xié)同或統(tǒng)一立法;以綠色發(fā)展為宗旨,構(gòu)筑以扶持新技術開發(fā)為核心的規(guī)范體系;堅持立法機關為主導,健全專家論證與公眾參與機制。

關鍵詞:地方科技立法;中小企業(yè);技術創(chuàng)新;問題分析;對策措施

Analysis on predicament and outlet of local legislation of

技術創(chuàng)新是中小企業(yè)發(fā)展的根本動力和重要途徑,而科技立法無疑是推動中小企業(yè)技術發(fā)展的主要力量。就科技立法現(xiàn)狀而言,盡管國家已制定了一系列有利于科技創(chuàng)新的法律法規(guī)和相關的政策措施,但由于當前國家科技法律法規(guī)的內(nèi)容頗為原則，以及操作性欠缺,各地方在客觀上需要制定更為具體的科技法律規(guī)范,對國家科技立法進行補充和完善,以適應地方科技服務管理工作的實際需要。國內(nèi)外的科技管理實踐證明,加強地方科技立法,是完善地方科技管理、促進中小企業(yè)創(chuàng)新能力發(fā)展的最有效的手段之一[1]。為進一步發(fā)揮科技立法在促進和保障中小企業(yè)自主創(chuàng)新和科技進步方面的重要作用,本研究擬以浙江省為例,在分析其科技立法現(xiàn)狀之基礎上,提出完善地方科技立法的若干對策建議,以就教于方家。

1地方科技立法現(xiàn)狀及問題分析

1.1　地方科技立法是中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法制保障

中國共產(chǎn)黨十八大報告指出,科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐,必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。中小企業(yè)特別是科技型中小企業(yè)是國家創(chuàng)新體系中最活躍、最有效率的部分,是技術創(chuàng)新的源頭和技術成果轉(zhuǎn)化的直接載體,是推動國家產(chǎn)業(yè)技術進步的重要力量。近年來,涌現(xiàn)出了一批具有較強技術創(chuàng)新能力的高科技企業(yè),但總體而言,中小企業(yè)由于經(jīng)濟基礎相對薄弱,技術創(chuàng)新能力和水平依然偏低。完備的科技法制能為中小企業(yè)技術創(chuàng)新提供強有力的支持與保護,也能為政府科技管理特別是中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策的制定提供基本法律依據(jù)。

本文所稱的地方科技立法,是指地方立法機關為促進地方科技進步、增強自主創(chuàng)新能力,依照法定的職權和程序,制定有關科技內(nèi)容的地方法規(guī)規(guī)章的活動。在其內(nèi)容上,主要是對研究開發(fā)、技術市場、科技成果保護、科技獎勵、技術推廣、科技成果轉(zhuǎn)化、國際科技交流與合作等方面[2]進行服務與管理規(guī)范,從而支持和推進中小企業(yè)的技術創(chuàng)新和發(fā)展。近年來,地方政府紛紛加快了科技法制化步伐,并注重地方科技立法對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的推進和保障。以浙江省為例,中小企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位。浙江省是中國企業(yè)技術創(chuàng)新能力最強的地區(qū)之一,中小企業(yè)數(shù)量極大,有眾多工業(yè)園區(qū),并在此基礎上產(chǎn)生了14個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),現(xiàn)正面臨著產(chǎn)業(yè)集群升級、區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與中小企業(yè)成長之重要任務,省政府十分重視科技法制建設工作,該省《科學技術十二五發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)指出,要完善與落實鼓勵自主創(chuàng)新的政策法規(guī),依靠法律手段保障和推進科技進步。近年來,浙江省根據(jù)自身優(yōu)勢及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,制定、頒布了一系列地方性科技法規(guī)規(guī)章,已基本形成中小企業(yè)尤其是科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新規(guī)制與服務的良好局面,為該省中小企業(yè)技術創(chuàng)新提供了強有力的支持與保護。其地方科技法律體系涵蓋了技術創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、能源環(huán)保、知識產(chǎn)權、人才經(jīng)費、政策激勵、科技普及等。就立法層級效力而言可歸于3個層面:一是與國家科技基本法相對應的地方科技基本法,如《浙江省科學技術進步條例》;二是地方單項科技法規(guī),如《浙江省技術市場條例》《浙江省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》;三是地方政府規(guī)章,如《浙江省科學技術獎勵辦法》《浙江省技術秘密保護辦法》。根據(jù)地方立法權的運行特點,可歸為兩類:一類是對國家法律、行政法規(guī)的實施細則,如《浙江省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》;另一類是結(jié)合地方特色的自主性立法,如《浙江省高新技術促進條例》。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和文明進步,地方科技立法也面臨著新的挑戰(zhàn)和任務。一是中小企業(yè)集中區(qū)域,存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低,經(jīng)濟發(fā)展依賴外需的弊端,特別是在技術研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等層面,自主創(chuàng)新能力弱。因而,大力推動技術創(chuàng)新,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,已成為經(jīng)濟發(fā)展之中心任務。二是中小企業(yè)在發(fā)展經(jīng)濟過程中,環(huán)境與生態(tài)破壞現(xiàn)象屢禁不止。這些年來,中小企業(yè)在創(chuàng)造前所未有的物質(zhì)財富的同時,也付出了巨大的環(huán)境代價,進而束縛了自主創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展。在一個較長的時期內(nèi),單純依靠中小企業(yè)自身來擺脫上述困境顯然是不切實際的,需要通過完善地方科技立法,對中小企業(yè)技術創(chuàng)新進行宏觀調(diào)控和規(guī)范管理,特別是對低碳型的科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)予以支持,促使科技立法在中小企業(yè)自主創(chuàng)新和地方經(jīng)濟發(fā)展中更好地發(fā)揮作用,以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明的和諧共存,這是一個艱巨的任務。

1.2　現(xiàn)行地方科技立法之癥結(jié)分析

中國地方科技立法在促進地方科技、經(jīng)濟發(fā)展和中小企業(yè)自主創(chuàng)新方面起到了一定的保障作用,但與一些發(fā)達國家相比、與科技創(chuàng)新在經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位相比,還遠遠不夠?，F(xiàn)行的科技法規(guī)政策尚存在一些不完善之處。

1.2.1地方特色不明顯

根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定,地方性法規(guī)還可以制定屬于地方性事務的地方性法規(guī),并且可以根據(jù)本地方的具體情況和實際需要,先于法律、行政法規(guī)而制定地方性法規(guī);地方政府規(guī)章也可以制定屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?？梢?地方立法帶有一定的自治性。立法權由中央下放到地方,旨在使立法活動能夠因地制宜,更好地反映地方特色,切合本地實際[3]。就現(xiàn)狀而言,地方科技立法與本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合的區(qū)域特色不甚明顯,大多是對國家層面法律法規(guī)的落實和細化,然而結(jié)合本地特點提出的創(chuàng)見偏少,普遍存在簡單“復制”國家立法的現(xiàn)象,如地方立法機關制定的科學技術進步條例、促進科技成果轉(zhuǎn)化條例等,而且缺乏結(jié)合地方實際需要制定的解釋性、執(zhí)行性或先行性的配套法律規(guī)范。

1.2.2立法宗旨片面化

更多地強調(diào)了科技進步對經(jīng)濟的推動而忽略了法律對科技負面影響的抑制。《中華人民共和國科學技術進步法》是調(diào)整中國科技活動的基本法,其立法宗旨強調(diào)了依靠技術進步推動經(jīng)濟的發(fā)展,對依法限制技術的濫用和規(guī)避技術帶來的危害沒有給予明確的規(guī)定?？梢?中國科技法律對生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的重視程度是不夠的,西方一些國家所經(jīng)歷的“先污染后治理”模式造成的對生態(tài)文明的極大破壞,應是前車之鑒,值得深思[4]。需要指出的是,地方科技進步條例幾乎無一例外地照搬了國家層面的立法宗旨,缺乏有關科技開發(fā)的生態(tài)協(xié)調(diào)保護機制的規(guī)定。浙江省一些縣級市的工業(yè)園區(qū),環(huán)境污染非常嚴重,多年來沒有得到實質(zhì)性的治理和改善,究其原因,其中一個不可忽視的因素是立法強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展,致使法律施行存在誤區(qū)。

1.2.3地方立法主動性欠缺

迄今為止,地方立法中尚缺乏專門服務于中小企業(yè)即促進、激勵和保護中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法律體系,中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律體系不健全。除了一般層面的科技立法之外,有關中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法律規(guī)范,散落于能源、環(huán)保、知識產(chǎn)權、中小企業(yè)管理等多個規(guī)制領域。因立法環(huán)節(jié)各行其是、缺乏溝通,規(guī)定分散而缺乏系統(tǒng)性,容易引發(fā)以下問題:一是立法銜接上的脫軌導致執(zhí)法矛盾和適法難題;二是規(guī)范重復或空白,從而未能及時保障中小企業(yè)的全面技術創(chuàng)新,比如缺乏中小企業(yè)科技投入、中小企業(yè)信息咨詢服務等專門的法律規(guī)范。

1.2.4立法精細化程度不夠

地方科技立法仍停留于粗放型階段,缺乏科學性、針對性和有效性,立法實效性難以保障。具體表現(xiàn)為:一是法律條款內(nèi)容概括抽象,常帶有綱領性、原則性、口號性,或者內(nèi)容缺乏針對性、科學性、可操作性,致使一些條款制定后從未被適用而成為“垃圾條款”;二是片面強調(diào)科技立法的特殊性、倡導性,忽視其應有的普遍性和強制性,地方科技立法往往強調(diào)用肯定、鼓勵、倡導的方法,例如《浙江省科技進步條例》分別使用了26個“鼓勵”和“支持”字眼,而強制性條款不多或監(jiān)督性機制缺位,使得地方科技立法在某種意義上成為一種宣傳性的軟法。

1.2.5立法程序相對封閉

在科技立法過程中,有些科技政策法規(guī)是在沒有充分聽取民眾意見或邀請專家進行充分論證的基礎上形成的,專家論證、公眾參與立法機制不健全[5]。地方科技立法程序亟待進一步完備和創(chuàng)新。此外,較之其他領域的地方立法,科技立法尚缺乏有效深入的理論研究支撐,特別是地方科技立法的理論、規(guī)律、特點等,致使科技立法在重視程度、推動力量和保障功能方面缺乏氛圍營造與大眾推進。

上述現(xiàn)象必然會阻礙地方科技創(chuàng)新工作的步伐。因而,迫切需要用足地方立法權,有效細化和落實國家科技法律,加強地方立法的針對性、體系性和創(chuàng)新力度,以及法規(guī)規(guī)章實施的有效性和可操作性,完善科技立法程序,健全地方特色科技法律規(guī)范體系,促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的綠色發(fā)展。這是當前地方科技立法所要解決的關鍵問題,也是新形勢下地方科技立法建設的一個總體目標。

2創(chuàng)新地方科技立法的對策思路

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會指出,建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,其中,提高立法質(zhì)量是關鍵,為此要發(fā)揮好立法機關的主導作用。本研究擬從立法權限、立法程序、立法內(nèi)容3個維度,對如何克服現(xiàn)實癥結(jié)、創(chuàng)新地方科技立法體系提出幾點淺顯的看法。

2.1　立法權限:用足地方科技立法權,強化協(xié)同或統(tǒng)一立法

《中華人民共和國立法法》賦予地方立法機關在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,制定地方性法規(guī),以及根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章的權力。盡管各地紛紛加強科技立法,擁有了一些科技法規(guī)規(guī)章,但服務于企業(yè)自主創(chuàng)新的部分,基本停留在政策層面。因此,完善地方科技立法,首先要用足地方立法權。具體而言應把握2個維度:在縱向上,地方科技立法應是對國家立法的細化或在合法框架內(nèi)的補充、拓展;橫向上,地方科技立法應根據(jù)各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置、自然資源和人文環(huán)境而因地制宜地做出,使立法具有鮮明的地方特色,在促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、提高科技水平和自主創(chuàng)新能力等方面發(fā)揮應有作用[6]。為此,地方科技立法需要加強實證調(diào)查研究,暢通信息反饋渠道,對現(xiàn)行立法進行績效評估,在地方性法規(guī)規(guī)章的自主性、先行性上積極探索和勇于嘗試,比如,根據(jù)執(zhí)法現(xiàn)實需要,依職權對上位法的立法空白作出的填補性(拓展與補充)規(guī)定,切實為中小企業(yè)技術創(chuàng)新構(gòu)筑良好的法治環(huán)境。

其次要控制和解決現(xiàn)行科技立法中存在的立法重疊或沖突現(xiàn)象。立法不統(tǒng)一容易造成資源浪費,如重復技術投資、機構(gòu)之間缺乏技術合作與共享等。由于規(guī)制對象本身具有交叉性,或者不同部門對同一事項均有科技方面的管轄權,比如對中小企業(yè)的規(guī)制,涉略自主創(chuàng)新技術研發(fā)、知識產(chǎn)權保護、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)等問題,不同職能部門基于各自側(cè)重的領域分別進行立法起草,導致重復或交叉立法,難免會有相互之間規(guī)定的不一致和不銜接。此外,基于立法各自為政,缺乏溝通與整合,所以一項新開發(fā)的技術通常局限于一個行政部門應用,造成科技資源的浪費。為此,需要建立跨部門協(xié)同或法制機構(gòu)立法起草機制。也就是,由幾個政策相關部門協(xié)同起草,或者由政府法制機構(gòu)起草。一方面減少立法沖突、重復或空白,降低立法成本;另一方面能有效防止部門利益的法律化。為避免立法資源的浪費及執(zhí)法沖突,還應對現(xiàn)行科技立法進行系統(tǒng)梳理和歸類,并加強科技立法與環(huán)保等相關立法，以及地方性法規(guī)規(guī)章與政策措施之間的對接與整合?？梢越⒖萍剂⒎ㄙY源的評估管理機制,定期實施重復立法現(xiàn)象的識別與合并。如美國行政管理和預算局(OMB)負責評估行政機構(gòu)的信息資源管理實踐,查找和鑒別潛在的關于政府立法程序的重復制度,審查支持在線立法的資金及其他相關的技術投資,以及在其他行政部門的相似或相同的努力/工作,并幫助促進部門間的聯(lián)系以獲取信息,以達到效率最大化[7]。

2.2　立法內(nèi)容:以綠色發(fā)展為宗旨,構(gòu)筑以扶持新技術開發(fā)為核心的規(guī)范體系

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告指出,生態(tài)文明建設應放在突出地位,并融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。這就對現(xiàn)行科技立法提出了新課題、新任務。中小企業(yè)在其整個生產(chǎn)經(jīng)營活動中,對自然生態(tài)環(huán)境有著直接或間接的影響。具體表現(xiàn)在以下兩方面:1)生態(tài)資源的浪費。一是中小企業(yè)技術水平低下,生產(chǎn)效率難以提升,需要投入大量自然資源和消耗能源,致使不可再生資源逐漸耗盡;二是中小企業(yè)投入-產(chǎn)出效率較低,同樣造成自然資源的巨大浪費。2)環(huán)境質(zhì)量的惡化。中小企業(yè)在中國企業(yè)中所占的比重較大,因環(huán)保意識淡薄而在生產(chǎn)中產(chǎn)生的大量有害廢棄物沖擊著全球生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,使地球環(huán)境質(zhì)量急劇惡化。所以,地方科技立法在關注中小企業(yè)技術創(chuàng)新法制需求中迫切需要引入綠色發(fā)展思想,即確立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明協(xié)同的立法宗旨,加速中小企業(yè)技術創(chuàng)新進入新的發(fā)展階段——綠色發(fā)展階段。

技術是企業(yè)自主創(chuàng)新的核心,也是解決中小企業(yè)環(huán)境問題的根本,特別是綠色技術的開發(fā)與應用,不僅保護了環(huán)境而且節(jié)約了企業(yè)成本,政府應該在此發(fā)揮積極的作用。換言之,政府的幫助,最根本的就是技術資助。比如在德國,中小企業(yè)能獲得政府大量幫助以取得相應條件。政府不僅為企業(yè)制定碳排放的路徑規(guī)則,而且時常告知“我們會盡力幫助你,特別是如果你們有對技術的準入之需要[8]”。發(fā)展新技術主要是綠色技術是一項復雜的社會系統(tǒng)工程,需要一系列相關政策體系的配套服務。為此,地方科技立法至少可致力于以下事項:1)新技術的發(fā)展和推廣;2)用政府采購來激勵自主創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn);3)扶持自主創(chuàng)新產(chǎn)品的交易和出口;4)更新環(huán)境規(guī)制以鼓勵綠色技術的應用;5)強調(diào)綠色技術能提高生產(chǎn)力和創(chuàng)造新的市場(跨越全國各個行業(yè)的)的戰(zhàn)略;6)中小企業(yè)技術創(chuàng)新的關鍵在于自主知識產(chǎn)權的保護與建立,因此,在科技立法中應該對中小企業(yè)的專利等知識產(chǎn)權給予特別保護和扶持優(yōu)待。

2.3　立法程序:堅持立法機關為主導,健全專家論證與公眾參與機制

現(xiàn)行地方立法,基本上是由行政職能部門起草初稿,報立法機關備案,或者由立法機關委托行政職能部門起草制定的。由于缺乏有效的立法監(jiān)督和協(xié)商程序,立法往往具有部門利益痕跡[9]。因此,科技立法過程在堅持立法機關主導的前提下,要健全專家論證和公眾參與機制。很顯然,專業(yè)知識和專業(yè)化與地方科技立法的質(zhì)量緊密相關,立法機關在努力提高專家意見之參考價值的同時也要對專家意見予以充分尊從,而不是流于形式。公眾參與科技立法,有助于實現(xiàn)立法過程的公開透明,吸取大眾智慧以修正專家立法的不足,平衡不同利益關系,以便于得到公眾信任而使科技法律規(guī)范的實施更加順暢。近年來,電子立法的發(fā)展為公眾參與提供了很大便利,使參與方式更趨多樣化,在座談會、聽證會、論證會等面對面參與形式之外,開始探索在線參與途徑,后者能有效減少參與成本,提高參與的便利度。此外,為提高參與的積極性,可以考慮實施有償參與。

3結(jié)語

健全的地方科技立法,是中小企業(yè)技術創(chuàng)新的基本法律保障。完善地方科技立法改革,就是要明確在“自主創(chuàng)新”和“生態(tài)文明”背景下,充分行使地方立法權,著力轉(zhuǎn)變政府角色定位,凸顯中小企業(yè)技術創(chuàng)新在科技服務管理中的特殊地位,促進科技立法在促進技術創(chuàng)新保障、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)共生,以實現(xiàn)中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和科技立法規(guī)制效益的提升,進而推動地方經(jīng)濟和生態(tài)文明的發(fā)展。

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science and technology

—Based on technology innovation of small and

medium-sized enterprises

GU Jianya

(Department of Social Sciences, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, China)

Abstract:Strengthening the local legislation of science and technology is one of the most effective means to improve local management of science and technology and promote the innovation ability development of the small and medium-sized enterprises (SMEs). There are some imperfections or problems with the current local legislation of science and technology. The local legislation characteristic is not apparent, the legislative purpose is one-sided, and the legislative initiative is not enough, and the legislative precise degree is not high as well as the legislative process is somewhat closed. To further promote the local legislation of science and technology, it is needed to make best use of local legislative power and enhance the coordination or harmonization of legislation, and build the normative system of new technology orientation based on the purpose of green-development, as well as perfect the mechanism of expert argumentation and public participation adhering to the legislature playing the leading role.

Key words:local legislation of science and technology; small and medium-sized enterprises; technological innovation; problem analysis; countermeasures

中圖分類號:F273.1;DF01

文獻標志碼:A

文章編號:1671-8798(2015)01-0068-05

作者簡介:顧建亞(1971—),女,浙江省慈溪人,教授,博士,主要從事行政法學和立法學研究。

基金項目:浙江省軟科學研究計劃項目(2013C35027)

收稿日期:2014-12-18

doi:10.3969/j.issn.1671-8798.2015.01.012