中國新聞發(fā)言人制度建設(shè)的歷史考察及基本經(jīng)驗研究

李松濤

摘要：在我國新聞發(fā)言人制度建立四十周年之際，從歷史視閾檢視其建設(shè)歷程，可以發(fā)現(xiàn)大體上經(jīng)歷了三次變遷：從以中央為主側(cè)重外宣的制度創(chuàng)始階段，到發(fā)展為央地兼具、內(nèi)外聯(lián)動、黨政齊備、法制健全的全面發(fā)展階段，再到新時代新階段以挺進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、完善法治、加強監(jiān)督為特征的制度化建設(shè)新探索。就其制度形態(tài)而言，共有政府發(fā)言人制度、黨委發(fā)言人制度以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度三個形態(tài)。四十年來，我國新聞發(fā)言人制度建設(shè)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持以法治化建設(shè)為保障、堅持以問題為導(dǎo)向，積累了寶貴經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：新聞發(fā)言人 新聞發(fā)布制度 宣傳工作

黨的二十大報告指出，要加快構(gòu)建中國話語和中國敘事體系，展現(xiàn)可信、可愛、可敬的中國形象。新聞發(fā)言人制度作為國際通行的新聞發(fā)布形式，是搭建中國話語和中國敘事體系不可缺少的重要組成部分：對內(nèi)是溝通媒介、公眾和政府的橋梁，保證了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，密切了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系；對外則承擔(dān)了闡釋中國政策主張、開展國際交流的重要責(zé)任，是向世界展示中國形象的重要渠道。在我國新聞發(fā)言人制度建設(shè)四十周年之際，本研究從制度的轉(zhuǎn)型和變遷角度，去分析改革開放以來我國對外傳播制度40年來的發(fā)展變化，并從中汲取有效經(jīng)驗。

一、改革開放初期：以中央為主、側(cè)重外宣的制度創(chuàng)始階段

十一屆三中全會的召開拉開了改革開放的序幕，中國開始以一種全新的姿態(tài)積極融入世界。然而，由于西方國家長期以來抹黑新中國形象，使國際社會對中國存在一定的誤解。在這樣的背景下，對外宣傳工作亟需建立一個機制專門負(fù)責(zé)介紹中國的方針政策，助力改革開放?；谶@樣的考慮，1982年初，中央對外宣傳小組提議建立新聞發(fā)言人制度。1983年2月24日，中宣部、中央對外宣傳小組發(fā)布《關(guān)于實施〈設(shè)立新聞發(fā)言人制度〉和加強對外國記者工作的意見》，要求外交部等外事部門以及有需要的其他部委建立相關(guān)制度，以便隨時對外發(fā)布消息和新聞。同年4月25日，中國記協(xié)安排我國首批新聞發(fā)言人會見中外記者?！兑庖姟返陌l(fā)布以及相關(guān)工作的開展標(biāo)志著改革開放新時期我國新聞發(fā)言人制度化建設(shè)的開始?？傮w而言，這一時期我國新聞發(fā)言人制度化建設(shè)有如下三個特點。

1.在層級上主要以中央機構(gòu)為主。改革開放初期，在中央機構(gòu)層面建立的新聞發(fā)言人制度主要有三種類型。首先是行政部門的新聞發(fā)言人制度，包括國務(wù)院、外交部以及其他部委新聞發(fā)言人。其中，活動頻次最高的是外交部新聞發(fā)言人，由外交部新聞司負(fù)責(zé)授權(quán)發(fā)布有關(guān)外交活動的事項。其次是司法部門的新聞發(fā)言人制度。這一類包含兩個部分：一方面是國家法律監(jiān)督機關(guān)的新聞發(fā)言人制度，另一方面是國家審判機關(guān)的新聞發(fā)言人制度，負(fù)責(zé)對外發(fā)布司法工作相關(guān)重大新聞。最后是人民團(tuán)體的新聞發(fā)言人制度。這類主要包括工青婦等團(tuán)體的新聞發(fā)言人制度，負(fù)責(zé)對外發(fā)布本團(tuán)體的最新動態(tài)以及就媒體的提問做出回答。

2.在功能上主要以對外宣傳為主。首先，新聞發(fā)言人制度為因應(yīng)加強和改進(jìn)對外宣傳工作而設(shè)置。新聞發(fā)言人制度建立伊始，中央明確指出其職責(zé)是加強與外國駐京記者的聯(lián)系，闡明我國的立場方針政策，解答相關(guān)提問。其次，新聞發(fā)言人制度的設(shè)立對外宣工作具有巨大貢獻(xiàn)。尤其是外交領(lǐng)域的新聞發(fā)言人在參與國際事務(wù)和中國對外形象塑造上有著突出的貢獻(xiàn)：一方面，為各國媒體提供權(quán)威性的信息、讓世界充分了解中國；另一方面，外交事務(wù)發(fā)言人代表政府能夠及時地對國際上的突發(fā)事件、國際局勢、國際事務(wù)做出反應(yīng)。

3.在制度規(guī)范上主要以意見條例為主。為了加強國務(wù)院各部委對新聞發(fā)言人工作的重視，推動新聞發(fā)言人工作常態(tài)化、規(guī)范化，1983年11月，中宣部等部門下發(fā)《新聞發(fā)言人工作暫行條例》，以制度性的方式從工作的任務(wù)、職責(zé)和發(fā)布的方式、對象等方面規(guī)范了新聞發(fā)言人工作。1987年7月18日，中宣部、中央對外宣傳小組等單位印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)新聞報道若干問題的意見》，要求每月定期舉行新聞發(fā)布會或記者招待會，向中外記者發(fā)布關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)以及文化等方面的重大消息，并答記者問。按照這一要求，“外交部記者招待會由每周一次增加到兩次，定期于每周二、四舉行”，其他“各部委根據(jù)自身情況有所不同”。由此，在中央的安排部署和上述制度性文件的指導(dǎo)下，新聞發(fā)言人制度經(jīng)歷了從臨時發(fā)布向例行發(fā)布、從無據(jù)可依到有章可循、從松散管理到規(guī)范有序的發(fā)展進(jìn)程，形成了規(guī)范化、程序化、準(zhǔn)則化的發(fā)展路徑。

在改革開放初期，作為舶來品的新聞發(fā)言人制度，在中國進(jìn)行的首個在地化建設(shè)即在中央層面的外事領(lǐng)域。這樣的制度安排，在相關(guān)法規(guī)條例的保障下，較好地完成了溝通中外、樹立形象、推動開放的使命任務(wù)。

二、進(jìn)入21世紀(jì)以來：央地兼具、內(nèi)外聯(lián)動、黨政齊備、法制健全的全面發(fā)展階段

進(jìn)21世紀(jì)以來，我國的新聞發(fā)言人制度走上了快車道。一方面，黨中央提出發(fā)展社會主義民主政治最根本的是確保人民當(dāng)家作主。其中，保護(hù)人民的知情權(quán)是保證人民當(dāng)家作主的重要途徑。另一方面，2003年春，“非典”開始肆虐廣東地區(qū)，而地方政府、新聞媒體的局部沉默顯示出我國新聞發(fā)言人制度側(cè)重外宣忽視內(nèi)宣、側(cè)重中央忽視地方的局限性。正是在兩個重要動力的推動下，新聞發(fā)言人制度進(jìn)入了全方位發(fā)展的新階段。

1.從中央設(shè)置到地方展開，推動了政府新聞發(fā)言人制度建設(shè)的完善。鑒于信息發(fā)布制度顯現(xiàn)的問題，黨和政府及時統(tǒng)籌規(guī)劃，推動新聞發(fā)言人制度朝著“三個層次”新聞發(fā)布新架構(gòu)邁進(jìn)。2004年4月8日，中央下發(fā)了《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下對外宣傳工作的意見》，要求在全國范圍內(nèi)盡快形成以國務(wù)院新聞辦公室為第一層次、國務(wù)院各部委為第二層次、省政府為第三層次的階梯式新聞發(fā)布機制。由此，在北京和上海的帶動下，新聞發(fā)言人呈遍地開花之勢。

2.從側(cè)重外宣到內(nèi)外聯(lián)動，拓展了新聞發(fā)言人制度的輻射范圍。改革開放初期，新聞發(fā)言人制度主要負(fù)責(zé)對外宣傳，導(dǎo)致對內(nèi)相對薄弱。而隨著中國政務(wù)公開步伐的邁進(jìn)，兼顧內(nèi)宣與外宣就成了新聞發(fā)言人制度改革新方向，并不斷蔓延到了多個部門、多個領(lǐng)域。具體表現(xiàn)為：在職責(zé)上，除了外宣任務(wù)，新聞發(fā)言人制度更多地扮演起溝通政府和公眾的橋梁角色，負(fù)責(zé)提高政府透明度、維護(hù)公眾知情權(quán)、塑造政府形象等任務(wù)。在內(nèi)容上，新聞發(fā)言人制度在涉及國計民生的就業(yè)、教育以及醫(yī)療等內(nèi)容方面實現(xiàn)了定期發(fā)布的規(guī)定動作。

3.從意見條例到法規(guī)保障，推動了新聞發(fā)言人制度法治化建設(shè)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，缺乏相關(guān)法規(guī)保障的弊端日益影響新聞發(fā)言人工作的開展。對此，黨和國家多次召開重要會議，深入貫徹落實政府信息公開精神，不斷推動新聞發(fā)言人制度化建設(shè)。2005年3月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開的意見》，對人民政府的信息公開工作進(jìn)行總體部署。2007年1月，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式通過，規(guī)定了信息公開的對象、范圍與內(nèi)容。政府信息公開工作條例的頒布，極大地推動了新聞發(fā)言人制度的制度化建設(shè)。

4.從政府層面到政黨層面，補齊了新聞發(fā)言人制度體系的最后一塊“拼圖”。黨的十七屆四中全會從新形勢下提高黨的執(zhí)政能力和加強黨的建設(shè)的高度，明確提出要建立黨委新聞發(fā)言人制度，并部署繪制了推進(jìn)黨務(wù)公開的路線圖。2010年6月30日，黨中央有關(guān)部門和單位新聞發(fā)言人與中外記者見面會成功召開。同年7月1日， 中共中央11個部門的新聞發(fā)言人集體亮相。8月，中辦印發(fā)《關(guān)于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見》，就主要職責(zé)、具體辦法、程序設(shè)置等方面進(jìn)行了詳細(xì)要求，標(biāo)志著黨委新聞發(fā)言人制度正式建立。相關(guān)文件的印發(fā)，為新形勢下推進(jìn)黨務(wù)公開提供了制度支撐，同時進(jìn)一步推動了新聞發(fā)言人制度體系化、完善化。

21世紀(jì)初期的新聞發(fā)言人制度化建設(shè)，在黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制改革的戰(zhàn)略安排下，面對既有新聞發(fā)言人制度實踐弊端日益顯性化的情況，實現(xiàn)了層次層級、功能設(shè)置、法治建設(shè)等方面的重要突破，形成了央地兼具、內(nèi)外兼修、黨政齊備、法制健全的制度形態(tài)，為社會主義民主政治發(fā)展健全提供了制度支撐。

三、新時代：以網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度為核心內(nèi)容的新探索階段

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展理念，高度重視發(fā)展全過程人民民主，不斷深入推進(jìn)信息公開，持續(xù)推動新聞發(fā)言人制度的制度化實踐。

1.推動媒體融合，搭建了新時代新聞發(fā)言人網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的新媒體矩陣。十八大以來，黨中央站在事業(yè)發(fā)展和時代需要的戰(zhàn)略高度，持續(xù)推進(jìn)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展，不斷加強主流媒體網(wǎng)絡(luò)陣地建設(shè)。對此，習(xí)近平總書記多次指出要堅持統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下，加快主流媒體進(jìn)軍網(wǎng)上的步伐。在此背景下，新時代的網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度在既有制度框架下向網(wǎng)絡(luò)新媒體挺進(jìn)，入駐國內(nèi)多個視頻平臺，建立起了新媒體矩陣。以外交部新聞發(fā)言人為例，繼2018年1月開通微信公眾號后，先后于2019年7月正式入駐抖音，于2020年12月進(jìn)入快手，于2021年2月開通了微信視頻號，2月22日登錄嗶哩嗶哩網(wǎng)站。網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人的出現(xiàn)為關(guān)心國家事務(wù)的人民群眾開辟了網(wǎng)絡(luò)渠道，拉近了人民政府和人民群眾的距離，推進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度建設(shè)的步伐。

2.深化信息公開，加強了新時代新聞發(fā)言人法治化建設(shè)的制度配套。一方面，政府信息公開條例的修訂更為有力地支持了新聞發(fā)言人制度建設(shè)。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》施行，但在實踐中也遇到一些新問題。對此，2016年1月，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》。7月，國辦印發(fā)《關(guān)于政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》。11月，國辦印發(fā)《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實施細(xì)則》。這“一攬子”的規(guī)范性文件的出臺，為政府信息公開條例的修訂奠定了實踐基礎(chǔ)、做足了準(zhǔn)備工作。2019年4月新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》公布。新條例首次在制度層面確定了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，同時首次明確信息公開義務(wù)主體、擴大了主動公開的范圍和深度；另一方面，黨務(wù)信息公開也走上了法治化的軌道。2017年12月，中共中央制訂了黨務(wù)公開領(lǐng)域的首部基礎(chǔ)性法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》?！稐l例》為黨委新聞發(fā)言人制度的建立和完善提供了法規(guī)遵循，要求黨的各級機關(guān)建立和完善黨委新聞發(fā)言人制度。

3.建立監(jiān)督機制，補齊了新時代新聞發(fā)言人規(guī)范化建設(shè)的制度短板。自新聞發(fā)言人制度建立以來，缺乏監(jiān)督機制的弊端逐漸顯露，日益影響相關(guān)工作的有效性。針對這一問題，《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》為了避免黨務(wù)公開流于形式、新聞發(fā)言人制度失效，對黨務(wù)公開工作的監(jiān)督追責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，并建立了新聞發(fā)布領(lǐng)域的監(jiān)督追責(zé)機制。在監(jiān)督追責(zé)方面，一方面，建立健全了黨務(wù)公開工作報告、考核評議等機制；另一方面，將貫徹落實情況納入各級黨委監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，確保《條例》真正落地落實。

新時代，我國的新聞發(fā)言人制度化建設(shè)，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，圍繞宣傳工作“舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象”的使命任務(wù)，立足中國特色社會主義新聞事業(yè)具體實踐，在新媒體矩陣建設(shè)、信息公開法治建設(shè)、監(jiān)督機制建設(shè)等方面取得了新的突破，極大地推動了新聞發(fā)言人制度的制度化、法治化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。

四、改革開放以來我國新聞發(fā)言人制度建設(shè)的基本經(jīng)驗

改革開放以來，黨和國家的新聞發(fā)言人制度不斷演進(jìn)?；仡欉@一發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)制度演進(jìn)背后的建設(shè)邏輯是一以貫之的、其中蘊含的經(jīng)驗啟示是長期有效的。

1.我國新聞發(fā)言人制度植根于中國大地和中國實踐，必須時刻堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、彰顯中國特色。新聞發(fā)言人制度作為政治概念雖然是“舶來品”，卻深深植根于中國大地、中國實踐。我國的新聞發(fā)言人制度擁有著極強的中國特色、中國氣派?；仡櫄v史可知，西方新聞發(fā)布制度的設(shè)立主要是因應(yīng)了總統(tǒng)、議員競選的需要，應(yīng)對揭丑運動對政客攻擊的被動選擇。這樣的起源使其不可避免地成為維護(hù)政府政客形象的工具，而帶有極強的功利性、勸服性和虛偽性。而我國的新聞發(fā)言人制度則堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨性和人民性相一致的方針原則，日益成為發(fā)布政府信息、維護(hù)人民知情權(quán)、發(fā)揚社會主義民主的重要平臺。

2.我國新聞發(fā)言人制度是監(jiān)督權(quán)力、保障人民知情權(quán)的有效途徑，必須用法律法規(guī)予以保障。實際上，政府的開放程度影響到公眾對于政府的具體評價。在一定意義上，新聞發(fā)言人制度的設(shè)立，就是政府主動向人民群眾匯報自己的工作，自覺主動接受人民群眾的監(jiān)督，將自己放置于聚光燈下。然而由于某些地方政府奉自利性至上為圭臬，而對新聞發(fā)言人制度產(chǎn)生了畏難情緒，用強行政管理的辦法壓制新聞發(fā)言人制度作用的發(fā)揮。為了避免此類問題的發(fā)生，改革開放以來黨和國家不斷制定相關(guān)法規(guī)條例，頒布推動信息公開的法律法規(guī)，為保證新聞發(fā)言人制度的有效實施奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

3.我國的新聞發(fā)言人制度具有極強的實踐性、歷史性、具象性，必須堅持以問題為導(dǎo)向不斷發(fā)展完善。考察改革開放以來新聞發(fā)言人制度建設(shè)歷史可知，從改革開放初期因外交工作而設(shè)置，21世紀(jì)因加強政府和人民聯(lián)系而全面發(fā)展，再到新時代因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代而升級完善，新聞發(fā)言人制度三次重大演進(jìn)無一不是以時空為經(jīng)緯、以時代為坐標(biāo)、以問題為導(dǎo)向而逐漸走向成熟的。

作者系東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部博士研究生、大連民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師

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【編輯：陳強】